未利用土地課題

黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)（東營(yíng)）未運(yùn)用地開(kāi)發(fā)與保護(hù)研究報(bào)告東營(yíng)市是黃河三角洲的中心都市和山東半島都市群的重要都市，轄兩區(qū)三縣，總面積7859.3平方公里，根據(jù)第六次全國(guó)人口普查東營(yíng)市總?cè)丝跒?03.53萬(wàn)。土地資源非常豐富，有26.85萬(wàn)公頃土地后備資源尚待開(kāi)發(fā)，是我國(guó)東部沿海土地后備資源最豐富的地區(qū)之一。為進(jìn)一步貫徹貫徹科學(xué)發(fā)展觀，貫徹最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，加緊實(shí)施《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，科學(xué)規(guī)范未運(yùn)用地開(kāi)發(fā)運(yùn)用，充足發(fā)揮未運(yùn)用地資源開(kāi)發(fā)對(duì)貫徹最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和土地節(jié)省集約制度、增加土地有效供應(yīng)、拓展建設(shè)用地新空間、緩和用地供需矛盾、增進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、著力推動(dòng)黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的保障作用。近年來(lái)，東營(yíng)市在未運(yùn)用地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)施中采用了暗管排堿、土地激光整平等國(guó)內(nèi)先進(jìn)技術(shù)，對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)進(jìn)行支、斗、農(nóng)、排等高級(jí)灌排水利工程設(shè)施配套，增加耕地比例有了較大提高，土壤質(zhì)量明顯改善。大面積的未運(yùn)用地開(kāi)發(fā)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)異地交易，為全省占補(bǔ)平衡做出了巨大奉獻(xiàn)。但隨著未運(yùn)用地的大面積開(kāi)發(fā)，東營(yíng)未運(yùn)用地后備資源也快速減少，特別是大面積成片未運(yùn)用地地塊越來(lái)越少等問(wèn)題也日益凸顯。本報(bào)告通過(guò)對(duì)近年來(lái)東營(yíng)市未運(yùn)用地開(kāi)發(fā)運(yùn)用的調(diào)查研究，提出此后未運(yùn)用地開(kāi)發(fā)運(yùn)用和保護(hù)建議。一、東營(yíng)市未運(yùn)用地概述（一）東營(yíng)市未運(yùn)用地的內(nèi)涵按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四條規(guī)定：國(guó)家規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未運(yùn)用地。未運(yùn)用地開(kāi)發(fā)運(yùn)用項(xiàng)目劃定的概念內(nèi)涵，與《土地管理法》相一致。是指農(nóng)用地(直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，涉及耕地、林地、草地、農(nóng)田水運(yùn)用地、養(yǎng)殖水面等)和建設(shè)用地(建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，涉及城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地旅游用地、軍事設(shè)施用地等)以外的土地。涉及未運(yùn)用土地、其它未運(yùn)用地兩個(gè)二級(jí)地類(lèi)。未運(yùn)用土地又分為：1.荒草地。這類(lèi)土地重要指樹(shù)木郁閉度<10%，表層為土質(zhì)，生長(zhǎng)雜草；2.鹽堿地。該類(lèi)土地表層鹽堿聚集，只生長(zhǎng)天然耐鹽植物的土地；3.沙地。重要體現(xiàn)為表層被沙覆蓋，基本無(wú)植被的土地，涉及沙漠，不涉及水系中的沙灘；4.裸土地。指的是表層為土質(zhì)，基本無(wú)植被覆蓋的土地；5.裸巖石礫地。表層為巖石或石礫，其覆蓋面積>50%的土地。其它未運(yùn)用土地又分為：1.其它土地。指的是未列入農(nóng)用地、建設(shè)用地的其它水域地；2.河流水面。重要指天然形成或人工開(kāi)挖河流常水位岸線下列的土地；3.湖泊水面。重要是天然形成的積水區(qū)常水位岸線下列的土地；4.葦?shù)?。指的是生長(zhǎng)蘆葦?shù)耐恋兀婕盀┩可系娜數(shù)兀?.冰川與永久積雪。由于東營(yíng)市所在區(qū)域氣候特殊、地形地貌、水文和水文地質(zhì)以及成土母質(zhì)條件，加上市場(chǎng)調(diào)節(jié)的影響，全市鹽堿地與某些特定區(qū)域的不穩(wěn)定耕地、林地、坑塘水面等土地運(yùn)用類(lèi)型經(jīng)常處在動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換之中。因此，土地運(yùn)用現(xiàn)狀調(diào)查中時(shí)有把本應(yīng)屬于鹽堿地的地類(lèi)調(diào)查統(tǒng)計(jì)成耕地或其它農(nóng)用地等地類(lèi)，從而影響地類(lèi)調(diào)查的精度和精確性，也不符合科學(xué)原理和國(guó)際上通行的分類(lèi)原則，在一定程度上影響土地運(yùn)用決策的科學(xué)性。根據(jù)調(diào)查，海拔在2m下列的平坦區(qū)域，土地鹽堿化會(huì)隨海潮影響的時(shí)間變化成周期性變化，在兩次海潮影響期間，土地呈積鹽→脫鹽→再積鹽周期變動(dòng)。在這一區(qū)域，即使現(xiàn)狀是耕地，這種耕地也是很不穩(wěn)定的，并且生產(chǎn)力很低，隨時(shí)可能退化成鹽堿地。因此，本調(diào)研報(bào)告根據(jù)國(guó)際上通行的分類(lèi)原則，將含鹽量在0.2%以上，或土壤堿化度在20%以上，又與大片鹽堿地緊鄰集中連片分布的地類(lèi)，無(wú)論其現(xiàn)狀的覆蓋特性如何，都劃為鹽堿地，也稱(chēng)為準(zhǔn)鹽堿地。將未運(yùn)用地分類(lèi)面積加上準(zhǔn)鹽堿地面積，構(gòu)成東營(yíng)市廣域未運(yùn)用地面積。按此原則調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全市有廣域未運(yùn)用地面積334352.91公頃（501.53萬(wàn)畝），其中河口區(qū)和墾利縣面積較大，另首先是利津縣和東營(yíng)區(qū)，最少的是廣饒縣。（二）東營(yíng)市未運(yùn)用地開(kāi)發(fā)保護(hù)的理論與現(xiàn)實(shí)意義從理論意義來(lái)看，東營(yíng)市未運(yùn)用地的開(kāi)發(fā)與保護(hù)符合生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的日益發(fā)展，資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾日益突出的前提下逐步演化而來(lái)，是研究社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程中經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)之間的物質(zhì)循環(huán)、能量轉(zhuǎn)化、信息交流和價(jià)值增值規(guī)律及其應(yīng)用的科學(xué)。東營(yíng)市未運(yùn)用地的開(kāi)發(fā)屬于生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展范疇，能夠成為實(shí)踐生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)的典型例案，為全國(guó)未運(yùn)用地開(kāi)發(fā)探索新途徑，提供新經(jīng)驗(yàn)。從現(xiàn)實(shí)意義來(lái)看，加緊東營(yíng)市未運(yùn)用地開(kāi)發(fā)，是貫徹國(guó)務(wù)院批復(fù)的《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的重大舉措，是推動(dòng)黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的核心和重要突破口，也是加緊區(qū)域產(chǎn)業(yè)集聚升級(jí)的必要保障。只有全力以赴搞好未運(yùn)用地開(kāi)發(fā)，把未運(yùn)用地資源潛力轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和發(fā)展優(yōu)勢(shì)，才干真正把規(guī)劃落到實(shí)處；才干有效集聚要素資源，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，增強(qiáng)區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力；才干有效保護(hù)環(huán)渤海和黃河下游生態(tài)環(huán)境，增進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)未運(yùn)用地開(kāi)發(fā)，增加用地面積，可覺(jué)得本地區(qū)拓展發(fā)展空間，有助于緩和全省土地供需矛盾，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，有助于吸引發(fā)達(dá)地區(qū)資金、人才、技術(shù)、信息向黃河三角洲聚集，也為本身發(fā)展注入強(qiáng)勁動(dòng)力，為其它地區(qū)提供新的機(jī)遇和空間，從而形成加強(qiáng)區(qū)域交流合作的新的載體和平臺(tái)。（三）東營(yíng)市未運(yùn)用土地現(xiàn)狀分析1.東營(yíng)市未運(yùn)用土地的現(xiàn)狀黃河三角洲是中國(guó)三大河口三角洲之一，“黃河年均造陸21.26km2，現(xiàn)河口處造陸速率高達(dá)32.36km2/a，是世界土地資源新生速度最快的地區(qū)”①，是中國(guó)東部沿海土地后備資源最豐富的地區(qū)，含有很大的開(kāi)發(fā)潛力。根據(jù)全市未運(yùn)用土地調(diào)查，東營(yíng)全市土地總面積為7859.3平方公里，其中農(nóng)用地面積為405317.0公頃，占全市土地總面積的51.57%；建設(shè)用地面積為112150.3公頃，占全市土地總面積的14.27%；未運(yùn)用地面積為268464.2、東營(yíng)市未運(yùn)用土地的重要形成因素從東營(yíng)市未運(yùn)用地的重要形成因素來(lái)看。我市土地資源重要是千百年來(lái)由河口沉積和河流泛濫作用而成的沉積物上發(fā)育而成的新成土，出于自然與人為影響下的復(fù)雜的鹽漬環(huán)境中。全市微地貌重要有5種類(lèi)型：古河灘高地，占全市總面積的4.15％，重要分布于黃河決口扇面上游；河灘高地，占全市總面積的3.58％，重要分布于黃河河道至大堤之間；微斜平地，占全市總面積的54.54％，是崗、洼過(guò)渡地帶；淺平洼地，占全市總面積的10.68％，小清河以南重要分布于古河灘高地之間，小清河以北重要分布于微斜平地之中、緩崗之間和黃河故道低洼處；海灘地，占全市總面積的27.05％，與海岸線平行呈帶狀分布。這些土地即使地形平坦，起伏不大，但由于泥沙沉積物不同，土壤土體構(gòu)型復(fù)雜繁多，淺層地下水埋深較淺，礦化度高。土壤類(lèi)型重要是潮土和鹽土兩大類(lèi)，其中潮土土類(lèi)面積39.12萬(wàn)公頃，占全市土地總面積的49.99％；鹽土土類(lèi)面積35.45萬(wàn)公頃，占全市土地總面積的45.31％。這兩類(lèi)土地有機(jī)質(zhì)含量低，缺少團(tuán)粒構(gòu)造，普遍存在旱澇堿瘦的問(wèn)題。蒸降比為3.5:1，土壤次生鹽漬化威脅大，大部分地區(qū)只生長(zhǎng)黃須菜、蘆葦、馬絆等耐鹽堿作物。土地生態(tài)環(huán)境比較脆弱，重要體現(xiàn)在土地的鹽堿化程度較高，樹(shù)木覆蓋率低于全省平均水平，生態(tài)環(huán)境治理與土地恢復(fù)整頓難度大，土地沙化面積加大，旱澇風(fēng)沙等自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，地質(zhì)構(gòu)造背景復(fù)雜，面臨著潛在的生態(tài)安全問(wèn)題。特別是近海的沼澤與灘涂地，土壤含鹽量不不大于2g/l，地下埋深不大于1m，礦化度不不大于30g/l,處在初級(jí)發(fā)育階段，有機(jī)質(zhì)、氮、磷等含量低。上述種種條件決定了該地開(kāi)發(fā)運(yùn)用將是一種長(zhǎng)久而艱巨的過(guò)程，必須根據(jù)土地的自然區(qū)域特性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件合理選擇運(yùn)用模式。3.東營(yíng)市未運(yùn)用地基本構(gòu)造按未運(yùn)用地分類(lèi)，，東營(yíng)市未運(yùn)用地267033.89公頃，其中河流水面面積為15718.13公頃，占未運(yùn)用地面積的5.89%；沿海灘涂面積為93670.29公頃，占未運(yùn)用地面積的35.08%；內(nèi)陸灘涂面積為22601.東營(yíng)市未運(yùn)用地現(xiàn)狀構(gòu)造圖4.東營(yíng)市各類(lèi)未運(yùn)用地的空間分布河流水面總面積為15718.13公頃。河流水面的分布面積最大的是墾利縣，為4818.52公頃，占河流水面總面積的30.85%；面積最小的是東營(yíng)區(qū)，為1367.91東營(yíng)河流水面分布圖沿海灘涂總面積為93670.29公頃。沿海灘涂的分布面積最大的是河口區(qū)，累計(jì)49730.58公頃，占沿海灘涂總面積的53.09%；面積最小的是廣饒縣，累計(jì)東營(yíng)市沿海灘涂分布圖內(nèi)陸灘涂總面積為22601.79公頃。內(nèi)陸灘涂的分布面積最大的是墾利縣，累計(jì)16841.79公頃，東營(yíng)市內(nèi)陸灘涂分布圖鹽堿地總面積為126307.13公頃。鹽堿地的分布面積最大的是河口區(qū)，累計(jì)44633.02公頃，占鹽堿地總面積的35.34%；面積最小的是廣饒縣，累計(jì)4291.07公頃，東營(yíng)市鹽堿地分布圖荒草地總面積為8736.55公頃。荒草地的分布面積最大的是河口區(qū)，累計(jì)4466.81公頃，占荒草地總面積的51.13%；面積最小的是東營(yíng)區(qū)，累計(jì)41.28公頃，東營(yíng)市荒草地分布圖（四）東營(yíng)市未運(yùn)用土地特點(diǎn)及開(kāi)發(fā)運(yùn)用思路1、東營(yíng)市未運(yùn)用土地特點(diǎn)（1）未運(yùn)用地資源豐富，便于大規(guī)模開(kāi)發(fā)運(yùn)用，東營(yíng)市未運(yùn)用地268464.0公頃，占全市土地總面積的34.16%。通過(guò)農(nóng)用地適宜性評(píng)價(jià)分析，適宜開(kāi)發(fā)整頓為農(nóng)業(yè)用地的未運(yùn)用地130萬(wàn)畝，適宜生態(tài)保護(hù)的181萬(wàn)畝，適應(yīng)開(kāi)發(fā)為建設(shè)用地的100萬(wàn)畝，是我國(guó)東部沿海土地后備資源最多、開(kāi)發(fā)潛力最大的地區(qū)之一。并且未運(yùn)用地資源大部分為國(guó)有未運(yùn)用地，地勢(shì)平坦、成片分布。由于土壤鹽堿化程度過(guò)高，大部分不太適宜農(nóng)業(yè)運(yùn)用，但適合進(jìn)行成片建設(shè)用地開(kāi)發(fā)。（2）受地基承載力影響，土地運(yùn)用強(qiáng)度比較低。轄區(qū)第四系廣泛分布，厚達(dá)數(shù)百米，整體為第四系凹陷盆地構(gòu)造?；鶐r斷裂構(gòu)造特別發(fā)育，并且活動(dòng)強(qiáng)度大，周期性明顯。按斷裂的展布方向可概括為近東西向、北東向及近南北向四組。其中，近東西向斷裂45條，北東向斷裂30條，北西向斷裂19條，南北向斷裂12條，累計(jì)106條斷裂。由于受特殊的地質(zhì)條件影響，工程地質(zhì)條件差，地基承載力低，高層建筑前期需要投入巨大資金進(jìn)行地基解決，本地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件難以承受，因此，我市建筑容積率較小、規(guī)模不大，土地運(yùn)用強(qiáng)度較低。（3）未運(yùn)用地鹽堿化嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)運(yùn)用難度大。黃河三角洲土地由千百年來(lái)河口沉積和河流泛濫作用而成的沉積物上發(fā)育而成，處在自然與人為影響下的復(fù)雜的鹽漬環(huán)境中，大面積成片分布的未運(yùn)用地重要集中在地勢(shì)不大于2.5m的沿海地區(qū)。從地類(lèi)來(lái)看，東營(yíng)市大部分未運(yùn)用地是鹽堿地和灘涂，其中鹽堿地126307.13公頃，灘涂93670.29公頃，分別占全市未運(yùn)用地總面積的35.08%和47.3%。土壤類(lèi)型重要是潮土和鹽土兩大類(lèi)，土壤次生鹽漬化威脅大，該區(qū)土壤含鹽量普通在0.1－2%以上，蒸降比為3.5:1，地下水水位和礦化度高，特別是在近海的沼澤地和灘涂，土壤含鹽量不不大于2g/l，地下埋深不大于1m，礦化度甚至不不大于30g2、東營(yíng)市未運(yùn)用地開(kāi)發(fā)運(yùn)用思路東營(yíng)市未運(yùn)用地開(kāi)發(fā)運(yùn)用要遵照“保護(hù)優(yōu)先，適度開(kāi)發(fā)，集約高效，以保護(hù)促開(kāi)發(fā)”的原則?！斑M(jìn)一步貫徹貫徹科學(xué)發(fā)展觀，全方面實(shí)施《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，以土地高效運(yùn)用和生態(tài)環(huán)境改善為根本，以建設(shè)全國(guó)重要的后備土地資源開(kāi)發(fā)區(qū)和未運(yùn)用地開(kāi)發(fā)實(shí)驗(yàn)區(qū)為重點(diǎn)，以滿足生態(tài)、高效、新興產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)需要為目的，創(chuàng)新土地管理體制機(jī)制。②”從東營(yíng)市未運(yùn)用地開(kāi)發(fā)運(yùn)用思路來(lái)看，一是要對(duì)全市未運(yùn)用地進(jìn)行全方面調(diào)查，根據(jù)未運(yùn)用地自然和社會(huì)屬性進(jìn)行適宜性評(píng)價(jià)，在適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，擬定其開(kāi)發(fā)運(yùn)用方向，通過(guò)開(kāi)發(fā)運(yùn)用與保護(hù)發(fā)揮未運(yùn)用地生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益。二是編制規(guī)劃合理安排未運(yùn)用地保護(hù)和開(kāi)發(fā)運(yùn)用布局、規(guī)模和時(shí)序。具體說(shuō)，對(duì)于需要生態(tài)保護(hù)的，優(yōu)先劃定為生態(tài)保護(hù)區(qū)，實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)，除生態(tài)旅游項(xiàng)目外嚴(yán)禁開(kāi)發(fā)；對(duì)于宜農(nóng)開(kāi)發(fā)用地則實(shí)施土地綜合整治，逐步將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)內(nèi)的零星未運(yùn)用地開(kāi)發(fā)整頓為耕地，為全省耕地占補(bǔ)平衡做奉獻(xiàn)；適宜開(kāi)發(fā)為建設(shè)用地的，劃定為建設(shè)用地備用區(qū)，立足我市用地需求，嚴(yán)格控制開(kāi)發(fā)運(yùn)用規(guī)模，嚴(yán)格限定準(zhǔn)入項(xiàng)目，增進(jìn)未運(yùn)用地節(jié)省集約高效運(yùn)用，提高土地運(yùn)用效率。

（五）東營(yíng)市未運(yùn)用土地開(kāi)發(fā)運(yùn)用模式未運(yùn)用土地開(kāi)發(fā)運(yùn)用既要遵照土地固有的自然屬性規(guī)律，又要結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和科學(xué)技術(shù)水平所能提供的實(shí)踐模式。根據(jù)東營(yíng)市土地適宜性分區(qū)成果，結(jié)合區(qū)域內(nèi)土地資源條件和生態(tài)類(lèi)型的組合特點(diǎn)、生產(chǎn)條件與綜合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以及發(fā)展方向和開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)，現(xiàn)在重要有以下幾個(gè)未運(yùn)用地開(kāi)發(fā)模式可供參考選擇：生態(tài)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)運(yùn)用、農(nóng)林牧綜合開(kāi)發(fā)運(yùn)用、林牧草綜合發(fā)開(kāi)運(yùn)用、林牧生態(tài)用地保護(hù)、黃河入?？谏鷳B(tài)保護(hù)和濱海水產(chǎn)養(yǎng)殖開(kāi)發(fā)運(yùn)用。1.生態(tài)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)運(yùn)用模式。本區(qū)重要位于東營(yíng)市南部和西部區(qū)域，地勢(shì)較高，灌排條件較好，鹽堿化程度較低，適合進(jìn)行耕地開(kāi)發(fā)運(yùn)用，發(fā)展種植業(yè)——農(nóng)區(qū)喂養(yǎng)型生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)。2.農(nóng)林牧綜合開(kāi)發(fā)運(yùn)用模式。該區(qū)位于東營(yíng)北部和東北部，未運(yùn)用地鹽堿化比較嚴(yán)重，土地運(yùn)用率較低，是土地開(kāi)發(fā)整頓最具潛力的地區(qū)，必須綜合運(yùn)用工程、生物、農(nóng)業(yè)技術(shù)等方法，加大鹽堿地開(kāi)發(fā)治理力度，改良土地質(zhì)量，提高土地運(yùn)用效率。大力發(fā)展臺(tái)田——池塘型生態(tài)農(nóng)業(yè)模式、棗林間作型生態(tài)農(nóng)業(yè)模式等綜合循環(huán)型農(nóng)業(yè)。3.林牧草綜合開(kāi)發(fā)運(yùn)用模式。該區(qū)位于東營(yíng)東北部，是黃河三角洲生態(tài)演進(jìn)最激烈、生態(tài)環(huán)境最弱的區(qū)域，地貌以河道、河間洼地、濱海潮間帶為主；土壤類(lèi)型重要為濱海鹽土、鹽化潮土，極易發(fā)生次生鹽漬化。必須采用“在開(kāi)發(fā)中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展”的原則，可適宜發(fā)展棗林間作型生態(tài)農(nóng)業(yè)模式、草業(yè)—牧業(yè)為主的生態(tài)農(nóng)業(yè)模式。4.牧草生態(tài)用地保護(hù)模式、入?？谏鷳B(tài)保護(hù)模