論公益的法律規(guī)制

論公益的法律規(guī)制

案例1。嚴(yán)正學(xué)起訴嘉江區(qū)文化和體育局拒絕履行法律責(zé)任。據(jù)《中國(guó)青年報(bào)》2000年11月22日?qǐng)?bào)道,2000年3月,臺(tái)州市畫(huà)家嚴(yán)正學(xué)多次向椒江區(qū)文體局實(shí)名舉報(bào)椒江區(qū)文化館在中山路小學(xué)門口經(jīng)營(yíng)“娛樂(lè)總匯桑拿中心KTV包廂”,并在國(guó)慶節(jié)期間舉行格調(diào)低下的表演,違反了《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》第26條之規(guī)定,要求該文化館的上級(jí)單位椒江區(qū)文體局依法行使文化管理職責(zé),責(zé)令該營(yíng)業(yè)性歌舞廳限期搬遷,并對(duì)提供場(chǎng)地經(jīng)營(yíng)色情業(yè)者依法做出處理?！貌坏酱饛?fù),嚴(yán)正學(xué)又寫(xiě)信向椒江區(qū)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)投訴。與此同時(shí),椒江區(qū)人大代表、區(qū)政協(xié)委員和教育界人士也發(fā)出了呼吁,要求限期收回本區(qū)有限的文化設(shè)施。嚴(yán)正學(xué)多次舉報(bào),各方都沒(méi)音信。3月底終于有了反應(yīng)——椒江區(qū)文化館把嚴(yán)正學(xué)告上了法庭,但他們告的不是嚴(yán)正學(xué)的舉報(bào)行為,而是說(shuō)他欠文化館29000元錢。嚴(yán)正學(xué)表示,這完全是無(wú)中生有、根本挨不著邊的事。接下來(lái)整整一個(gè)月沒(méi)有開(kāi)庭,但在開(kāi)庭前夕椒江區(qū)文化館突然撤訴,似乎什么事都沒(méi)發(fā)生,嚴(yán)正學(xué)也不欠他們錢了。嚴(yán)正學(xué)感到受了愚弄,為此他和所在的現(xiàn)代廣告公司把椒江區(qū)文化館和椒江區(qū)文體局告上法庭。椒江區(qū)人民法院以“椒江區(qū)文化館濫用訴權(quán)賠償”和“椒江區(qū)文體局履行查處文化違法行為職責(zé)行政爭(zhēng)議”為案由立案。記者調(diào)查了解到,在椒江區(qū)工商局注冊(cè)登記檔案上寫(xiě)著:“椒江文化娛樂(lè)總匯”是政府(即椒江區(qū)文體局)撥款198萬(wàn)元?jiǎng)?chuàng)辦的,法人代表是椒江區(qū)文化館館長(zhǎng)張國(guó)勝。而國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》第六條明文規(guī)定,各級(jí)人民政府文化行政主管部門、公安機(jī)關(guān)及其工作人員不得舉辦娛樂(lè)場(chǎng)所,并不得參與或者變相參與娛樂(lè)場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。另?yè)?jù)《中國(guó)青年報(bào)》2001年1月8日?qǐng)?bào)道,2000年12月12日,備受社會(huì)關(guān)注的“官違法、民要告”案在浙江省臺(tái)州市公開(kāi)開(kāi)庭審理。法庭審理開(kāi)始后,審判長(zhǎng)問(wèn):“文體局長(zhǎng)為什么不到庭”被告代理律師答:“因開(kāi)會(huì)沒(méi)法到庭?！睂徟虚L(zhǎng)又問(wèn):“有沒(méi)有證人要出庭作證”原告嚴(yán)正學(xué)說(shuō):“審判長(zhǎng),依照法律規(guī)定,原告在上星期已向你庭遞交要求法院傳喚包括市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的14位證人出庭作證的名單,法庭有義務(wù)通知他們到庭……在長(zhǎng)達(dá)幾個(gè)月的舉報(bào)中,原告曾向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)作過(guò)幾十次舉報(bào),所以我事先要求法庭傳喚椒江區(qū)分管文化的區(qū)長(zhǎng)、區(qū)政府辦公室主任、區(qū)宣傳部長(zhǎng)、區(qū)文體局長(zhǎng)、區(qū)文化館長(zhǎng)出庭質(zhì)證。他們有義務(wù)向法庭證實(shí)我不只一次向他們反映過(guò)文化館色情表演問(wèn)題,他們回避今天的出庭,我表示遺憾!”原告在宣讀起訴書(shū)時(shí)指出:“原告三月初以被告文化館公開(kāi)進(jìn)行色情表演的事實(shí)向椒江區(qū)文體局舉報(bào),要求依法限期搬遷不適合與中山路小學(xué)共存的營(yíng)業(yè)性歌舞廳、夜總會(huì),禁絕黃毒,并對(duì)色情表演的組織和提供場(chǎng)所的責(zé)任人依法作出查處。然被告借故拖延、推諉。由于原告不斷舉報(bào)、催辦,被告下屬椒江區(qū)文化館于2000年3月底捏造原告欠2.9萬(wàn)元的事實(shí)向椒江法院起訴,后因不繳納訴訟費(fèi)被裁定撤訴。原告又去區(qū)文體局向局長(zhǎng)控告,要求對(duì)被舉報(bào)人的報(bào)復(fù)行為通過(guò)行政手段調(diào)解。文體局置之不理,至今未作任何處理……被告失察、失職怠于行使文化管理職責(zé),竟對(duì)原告一而再、再而三的實(shí)名舉報(bào)不答復(fù),其推諉、敷衍塞責(zé)是典型的行政不作為?！狈ㄍフ{(diào)查開(kāi)始,審判長(zhǎng)讓原、被告雙方舉證。原告嚴(yán)正學(xué)向法庭出示了他的兩份書(shū)面揭發(fā)文化館長(zhǎng)達(dá)5個(gè)月間歇性色情表演的舉報(bào)信,同時(shí)遞交了一份他幾個(gè)月前給文體局的“控告狀”,控告文化館兩次誣告他欠2.9萬(wàn)元,要求文體局領(lǐng)導(dǎo)調(diào)查此事并依法作出處理和答復(fù)。審判長(zhǎng)將三份證據(jù)交被告質(zhì)證,被告查驗(yàn)表示無(wú)異議。被告舉證時(shí)展示了一份稽查大隊(duì)的文件——《關(guān)于椒江區(qū)文化娛樂(lè)總匯演藝廳演出一事的情況報(bào)告》,以證明被告沒(méi)有“不作為”。對(duì)于這份《情況報(bào)告》,嚴(yán)正學(xué)當(dāng)即指出這是事后炮制的偽證,而且是在法庭無(wú)故延期期間制造的。審判長(zhǎng)說(shuō):“原告,你說(shuō)文化館進(jìn)行了色情表演,請(qǐng)你舉證?！痹鎳?yán)正學(xué)拿出了數(shù)十份證人證詞:“這些都是我對(duì)目擊者調(diào)查和訪問(wèn)的書(shū)證,證明文化館的舞臺(tái)上從1999年國(guó)慶前至2000年春節(jié)后,長(zhǎng)期間歇性地進(jìn)行色情表演……我這里還有向區(qū)長(zhǎng)、局長(zhǎng)和有關(guān)人員反映時(shí)的談話記錄?！北桓娲砺蓭熧|(zhì)證后說(shuō):“這些訪問(wèn)筆錄是不具備法律效力的,因?yàn)樵媸枪?他無(wú)權(quán)偵查,請(qǐng)問(wèn)原告是否自己親眼看了脫衣舞表演……”此時(shí),原、被告發(fā)生爭(zhēng)端。原告還要繼續(xù)舉證,審判長(zhǎng)卻宣布休庭。15分鐘后繼續(xù)開(kāi)庭。主審法官問(wèn):“原告是否親自入內(nèi)觀看了色情表演”原告答復(fù):“原告當(dāng)然不會(huì)入內(nèi)去觀看這種違法的脫衣舞演出?！苯又鴮徟虚L(zhǎng)作出判決:“因原告自己沒(méi)有購(gòu)票進(jìn)場(chǎng)觀看,該演出內(nèi)容對(duì)原告不存在任何包括精神上的侵害;同時(shí)被告對(duì)原告的舉報(bào)已進(jìn)行核實(shí)并作出答復(fù),至于被告進(jìn)一步的作為或不作為對(duì)原告無(wú)直接的利害關(guān)系,所以,根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定裁定,駁回嚴(yán)正學(xué)起訴,訴訟費(fèi)280元由原告嚴(yán)正學(xué)承擔(dān)?！眹?yán)正學(xué)當(dāng)庭表示:“我要上訴!”判決的第二天,《浙江工人報(bào)》發(fā)文《想為大家出頭無(wú)奈難當(dāng)原告,椒江‘公益舉報(bào)人’昨天輸了官司》。《錢江晚報(bào)》也于這天發(fā)表了題為“為公益而訴訟為何輸了官司”的評(píng)論。2000年12月16日浙江省教育電視臺(tái)“走進(jìn)今天”欄目,將鏡頭對(duì)準(zhǔn)了義憤填膺的旁聽(tīng)公民、市民以及中山路小學(xué)的學(xué)生,他們眾口一詞地對(duì)文化館搞色情表演進(jìn)行了譴責(zé)。2000年12月22日,椒江區(qū)決定封閉緊挨中山路小學(xué)的文化娛樂(lè)總匯,注銷其營(yíng)業(yè)執(zhí)照。案例2.沈某訴浙江省桐鄉(xiāng)市國(guó)稅局行政不作為案據(jù)《浙江青年報(bào)》2001年2月18日?qǐng)?bào)道,浙江省桐鄉(xiāng)市沈某獲悉該市某建材廠存在嚴(yán)重的偷逃稅款行為,便署名向當(dāng)?shù)貒?guó)稅局舉報(bào),但過(guò)了三四個(gè)月也未見(jiàn)對(duì)此事查處的結(jié)果與回音,沈某遂起訴狀告國(guó)稅局行政不作為。2000年11月21日,桐鄉(xiāng)市人民法院一紙裁定“被告桐鄉(xiāng)市國(guó)稅局是否履行稅務(wù)稽查的行為,既未侵犯原告的利益,也未對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際的影響”駁回沈某起訴。根據(jù)傳統(tǒng)的的行政“訴訟利益”理論,原告起訴只能以與自己權(quán)利或法律上利益有直接關(guān)系的事由為限。但是,僅僅依靠利害關(guān)系人來(lái)解決整個(gè)社會(huì)所面臨的個(gè)人利益的自我保護(hù)問(wèn)題有時(shí)是不充分的,特別是在社會(huì)公共利益遭受侵害的情況下,與行政行為有直接利害關(guān)系的人往往是受益者,不會(huì)提起訴訟。而且在某一特定問(wèn)題上有最直接利害關(guān)系的人,并不一定代表全社會(huì)的利益。因此,為了保障社會(huì)公共利益,支持無(wú)力主張權(quán)利的弱者提起訴訟,很多國(guó)家都規(guī)定了公益訴訟類型。即對(duì)情況較為特殊的公法爭(zhēng)議事件,為維護(hù)公益而允許與自己權(quán)利無(wú)直接法律利害關(guān)系的公民,可以就行政機(jī)關(guān)的違法行為提起行政訴訟。我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定,能夠提起訴訟的原告必須是認(rèn)為自己的權(quán)益受到行政行為侵犯的公民、法人或者其他組織,也就是說(shuō),與行政行為沒(méi)有利害關(guān)系的相對(duì)人無(wú)權(quán)提起訴訟,立法上不承認(rèn)公益訴訟類型。在實(shí)踐中,長(zhǎng)期以來(lái),由于習(xí)慣了明哲保身的處世哲學(xué),對(duì)于行政機(jī)關(guān)越權(quán)對(duì)相對(duì)人實(shí)施的減免稅、濫發(fā)許可證等損害公共利益的作為和不作為,普通公民往往敢怒不敢言,或是出于“多一事不如少一事”考慮,無(wú)人問(wèn)津,更不會(huì)提起訴訟。隨著中國(guó)法治進(jìn)程的加快,普通百姓的法律意識(shí)明顯提高,人們逐漸認(rèn)識(shí)到,當(dāng)違法的行政行為損害公共利益時(shí),由于沒(méi)有特定的利害關(guān)系人,無(wú)法向法院提起訴訟維護(hù)公共利益,致使大量損害公共利益的行政行為得不到糾正,在這種情況下,非常有必要建立一種制度,允許那些沒(méi)有利害關(guān)系的人能夠代表公益或者沒(méi)有能力起訴的弱勢(shì)群體對(duì)行政行為提起訴訟。西方一些國(guó)家的公益訴訟或者私人檢察長(zhǎng)制度在解決這些問(wèn)題上進(jìn)行了有益的嘗試,為我國(guó)建立公益行政訴訟制度提供了一定的借鑒和啟示。案例1中嚴(yán)正學(xué)狀告椒江區(qū)文體局怠于履行法定職責(zé)一案是見(jiàn)諸媒體的第一起公益行政訴訟。該案原告嚴(yán)正學(xué)認(rèn)為,“原告三月初以被告文化館公開(kāi)進(jìn)行色情表演的事實(shí)向椒江區(qū)文體局舉報(bào),要求依法限期搬遷不適合與中山路小學(xué)共存的營(yíng)業(yè)性歌舞廳、夜總會(huì),禁絕黃毒,并對(duì)色情表演的組織和提供場(chǎng)所的責(zé)任人依法作出查處。然被告借故拖延、推諉,置之不理,至今未作任何處理……被告失察、失職怠于行使文化管理職責(zé),竟對(duì)原告一而再、再而三的實(shí)名舉報(bào)不答復(fù),其推諉、敷衍塞責(zé)是典型的行政不作為?！狈ㄔ赫J(rèn)為,“因原告自己沒(méi)有購(gòu)票進(jìn)場(chǎng)觀看,該演出內(nèi)容對(duì)原告不存在任何包括精神上的侵害;同時(shí)被告對(duì)原告的舉報(bào)已進(jìn)行核實(shí)并作出答復(fù),至于被告進(jìn)一步的作為或不作為對(duì)原告無(wú)直接的利害關(guān)系,所以,根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定裁定,駁回嚴(yán)正學(xué)起訴”。同樣,在案例2中,法院也以原告沈某缺乏訴訟主體資格為由駁回其訴訟請(qǐng)求。很明顯,兩起案件中法院都是以原告無(wú)法定的訴訟主體資格為由裁定駁回其訴訟請(qǐng)求的,那么法院的判決或者裁定是否正確,對(duì)于原告的此類訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)如何處理呢這就涉及提起公益訴訟的條件及原告資格問(wèn)題。討論這一問(wèn)題的前提是明確什么是公益。筆者認(rèn)為,公益應(yīng)該有兩層含義。第一層是社會(huì)公共利益,即為社會(huì)全部或者部分成員所享有的利益。如案例1中原告試圖代表所有受到歌舞娛樂(lè)城不利影響的居民和小學(xué)學(xué)生的利益提起訴訟,此種情況下所謂的公益就是某一地區(qū)的居民共同享有的不受色情表演影響的利益,換言之,是當(dāng)?shù)鼐用裼绕涫切W(xué)學(xué)生擁有的享受清潔社會(huì)環(huán)境的利益,這種利益是受《未成年人保護(hù)法》、《教育法》、《娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》等多部法律保護(hù)的。公益的第二層含義是國(guó)家的利益。案例2涉及的國(guó)家稅務(wù)局拒不查處偷漏稅的行為侵害的是國(guó)家的稅收權(quán),也就是國(guó)家的利益,這種利益是受國(guó)家稅收財(cái)政法保護(hù)的。在大多數(shù)情況下,社會(huì)利益和國(guó)家利益是可以區(qū)分的,但在有些情況下,這兩種利益是交織在一起的。例如,行政機(jī)關(guān)濫發(fā)采礦許可證的行為一方面是對(duì)國(guó)家利益的損害,另一方面則是對(duì)其他采礦者公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害。當(dāng)公益受到侵犯時(shí)應(yīng)當(dāng)如何救濟(jì)呢應(yīng)該說(shuō),救濟(jì)的途徑是多重的。既可以由上級(jí)行政機(jī)關(guān)查處糾正,也可以由人大監(jiān)督糾正,還可以通過(guò)新聞媒體和其他社會(huì)監(jiān)督力量糾正。但是,當(dāng)上述所有的監(jiān)督機(jī)制均不能發(fā)揮作用時(shí),必須允許與自己法律上的利益無(wú)關(guān)的普通公民對(duì)違法的行政行為提起訴訟,或者允許特定的主體如檢察機(jī)關(guān)代表公眾提起訴訟,這是維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的重要途徑。由于這種公益訴訟通常是針對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)提起的,所以屬于行政訴訟的一種。提起公益訴訟應(yīng)當(dāng)具備以下幾個(gè)條件:首先,行政主體的作為或不作為行為使國(guó)家或者公眾的利益受到損害。行政機(jī)關(guān)違法減免稅、濫發(fā)許可證和執(zhí)照、違法發(fā)放撫恤金和其他社會(huì)福利、拒不履行保護(hù)社會(huì)公共利益和國(guó)家利益的法定職責(zé)等均可能導(dǎo)致公共利益受損。就像案例1一樣,由于被告椒江區(qū)文體局拒絕履行其法定職責(zé),沒(méi)有責(zé)令“娛樂(lè)總匯”遷離學(xué)校并對(duì)提供場(chǎng)地經(jīng)營(yíng)色情業(yè)者依法做出處理,致使“娛樂(lè)總匯”在學(xué)校門口長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng),破壞了學(xué)校的周邊文化環(huán)境,影響了未成年人的身心健康,從而損害了當(dāng)?shù)鼐用竦墓怖?。也就是說(shuō),行政機(jī)關(guān)的不作為行為是導(dǎo)致“娛樂(lè)總匯”損害公共利益的違法行為得不到及時(shí)糾正的主要原因,在這里,社會(huì)公共利益遭受損害的結(jié)果是明顯的。其次,存在一個(gè)能夠代表公共利益的訴訟主體。那么,究竟誰(shuí)有這樣的資格呢是不是任何人都可以提起此類訴訟呢英國(guó)的1978年法院規(guī)則規(guī)定“起訴權(quán)的驗(yàn)證方法是申請(qǐng)人必須在與申請(qǐng)有關(guān)的問(wèn)題上有充分的利益”。如何檢驗(yàn)有無(wú)“充分利益”呢我們可以通過(guò)一個(gè)判例來(lái)說(shuō)明:英國(guó)國(guó)會(huì)議員布萊克本先生有一次跑到英國(guó)上訴法院說(shuō)蘇和區(qū)的許多商店都在出售色情讀物,而警察局在處理案件中有拖延,出于對(duì)他五個(gè)孩子的關(guān)心,他來(lái)起訴警察局,要求他們立即行動(dòng)。對(duì)此警察局長(zhǎng)以布萊克本沒(méi)有充分的利益為由反對(duì)起訴。大法官丹寧勛爵說(shuō):“如果公共權(quán)力機(jī)構(gòu)犯了誤用權(quán)力罪,誰(shuí)可以來(lái)法院進(jìn)行起訴布萊克本先生是倫敦公民,他的妻子是納稅人,他的兒子可能因看色情讀物而受不良影響,如果他沒(méi)有充分的利益,那么倫敦的任何其他公民也就沒(méi)有這種利益。每個(gè)有責(zé)任感的公民都有權(quán)利確保法律得到實(shí)施,這本身就是他為確保法律得到實(shí)施而要求法院頒發(fā)調(diào)卷令、訓(xùn)令時(shí)的充分利益?！币虼擞?guó)法院盡管不會(huì)接待一位干涉與己無(wú)關(guān)的事情的好事者,但會(huì)接待一位到法院要求法律得到申明和實(shí)施的普通公民,即使這位公民只是成千上萬(wàn)受到不利影響的人之一。日本的民眾訴訟是指“請(qǐng)求糾正國(guó)家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的不符合法規(guī)的行為的訴訟,并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無(wú)關(guān)的資格提起的訴訟”?？梢?jiàn),提起公益訴訟的原告可以是納稅人,也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一。在案例1中,原告嚴(yán)正學(xué)雖然不是利益直接受到影響的行政相對(duì)人,但他是納稅人,在理論上享有要求國(guó)家行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的權(quán)利,所以,他是該起公益訴訟的適格原告。當(dāng)然,本案中其他當(dāng)?shù)鼐用裉貏e是小學(xué)學(xué)生和教職員工也有權(quán)提起訴訟。在案例2中,這一點(diǎn)更為明顯。由于稅務(wù)局拒不查處偷漏稅的違法行為,致使大量稅收流失、國(guó)家的利益遭受重大損失,原告作為納稅人當(dāng)然有權(quán)利對(duì)于被告稅務(wù)局的違法不作為行為提起訴訟。最后,提起公益訴訟必須有法律的特別規(guī)定。除非法律有明確規(guī)定,一般情況下并非任何人都有權(quán)提起