循環(huán)經(jīng)濟法的法律性質(zhì)

循環(huán)經(jīng)濟法的法律性質(zhì)

循環(huán)經(jīng)濟是以資源高效、循環(huán)利用為核心的。根據(jù)減少、使用和資源轉(zhuǎn)化的原則，它以低投資、低消費、低排放和效率為特征。與可持續(xù)發(fā)展理念相對應的經(jīng)濟增長模式相比，它是一種資源節(jié)約型和環(huán)境友好型經(jīng)濟形式。循環(huán)經(jīng)濟模式是對“只要經(jīng)濟增長,不要環(huán)境保護”的機械主義發(fā)展模式進行深刻反思的基礎上提出的,也是對“只要環(huán)境保護,不要經(jīng)濟增長”的環(huán)境保護主義發(fā)展模式的一種揚棄。循環(huán)經(jīng)濟貫穿于生產(chǎn)、流通、消費等各個環(huán)節(jié),它要求實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的生態(tài)化與生態(tài)建設及環(huán)境保護的經(jīng)濟化,追求經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的雙贏局面;循環(huán)經(jīng)濟不是一般的生態(tài)經(jīng)濟,生態(tài)經(jīng)濟是一種環(huán)境友好型經(jīng)濟,但未必循環(huán),循環(huán)經(jīng)濟是生態(tài)經(jīng)濟的一種特殊形態(tài);廢物的回收與再利用是循環(huán)經(jīng)濟的組成部分或一種形式,但不是循環(huán)經(jīng)濟的全部,循環(huán)經(jīng)濟具有更為寬泛的內(nèi)容。循環(huán)經(jīng)濟法作為調(diào)整因循環(huán)經(jīng)濟活動所形成的社會關系的各種法律法規(guī)和法律淵源,在日本、德國和美國都沒有被冠上“循環(huán)經(jīng)濟法”的名稱或術語,但從內(nèi)容上來講,日本的《推進形成循環(huán)型社會基本法》、德國的《廢棄物處理法》、美國的《污染預防法》,恰恰是各自國家調(diào)整循環(huán)經(jīng)濟最重要的法律。所以,循環(huán)經(jīng)濟法并不是某項循環(huán)經(jīng)濟法規(guī),而是指有關循環(huán)經(jīng)濟的各種法規(guī)所形成的體系。1本文主要針對最具有代表性的三個國家——日本、德國、美國的循環(huán)經(jīng)濟立法進行比較分析,并從中得到啟迪。一、國外循環(huán)經(jīng)濟立法的總結(jié)(一)《廢棄物限制》德國是世界上最早實施循環(huán)經(jīng)濟的國家之一,其循環(huán)經(jīng)濟法制建設也走在世界前例。早在1972年,德國就制定實施了《廢棄物處理法》,后改為《廢棄物限制處理法》;1991年,德國首次按照從資源到產(chǎn)品再到資源的循環(huán)經(jīng)濟思路制定了《包裝廢棄物處理法》;1994年,德國公布了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的《循環(huán)經(jīng)濟和廢物處置法》,后又進行了三次修改,至1996年,把廢棄物處理提高到發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的思想高度,建立了系統(tǒng)的法律體系。(二)公害憲政時期日本是世界上循環(huán)經(jīng)濟立法最為完善的國家。由于公害問題日益嚴重,在1970年召開的日本第64屆國會上,一舉修改和制定了14個污染防治法律,其國會被稱為“公害國會”而載入史冊,在環(huán)境史上具有重要的意義。2000年被定位為循環(huán)型社會元年,在這一年召開的第147屆國會被稱為“循環(huán)國會”、“環(huán)保國會”。這次國會通過了《推進形成循環(huán)型社會基本法》等法律,這些法律為日本發(fā)展“循環(huán)型社會”、“循環(huán)型經(jīng)濟”提供了法律保障。之后,日本經(jīng)過實踐,又制定或修改了一些循環(huán)經(jīng)濟法律和環(huán)保法律。目前,日本的企業(yè)能使廢物轉(zhuǎn)換成再生資源,變廢為寶,循環(huán)利用,成為“靜脈產(chǎn)業(yè)”。2(三)《資源保護和回收法》在美國的法學界,“循環(huán)經(jīng)濟”一詞并不流行,但一直倡導和實施與循環(huán)經(jīng)濟相類似的“污染預防”。1965年,美國制定了《固體廢物處置法》,后經(jīng)過多次修改,目前稱為《資源保護和回收法》,該法促進了廢物再循環(huán)和再利用。1990年美國國會通過了《污染預防法》,1991年,美國環(huán)境保護局發(fā)布了《污染預防戰(zhàn)略》。之后,聯(lián)邦和州政府相繼制定了大量有關源削減的法律、行政規(guī)章和地方法規(guī),源削減法律制度開始在美國大地生根并不斷完善。到1992年3月美國已有26個州相繼通過了實行預防或源削減的法規(guī)。二、國外循環(huán)經(jīng)濟立法的比較分析(一)循環(huán)社會模式日、德、美的循環(huán)經(jīng)濟立法反映了他們共同的立法理念的轉(zhuǎn)變,即以環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合為趨勢,從末端處理、源頭控制到循環(huán)利用的轉(zhuǎn)變。這種理念的轉(zhuǎn)變,是基于不同的社會歷史狀況、技術水平、經(jīng)濟發(fā)展的前提條件以及運行機制和對環(huán)境問題的不同理解與認識而產(chǎn)生的。比較而言,德國在循環(huán)經(jīng)濟立法過程中,更多的體現(xiàn)為對廢物處理的理念發(fā)展:從“處理”生產(chǎn)和消費中所產(chǎn)生廢物的末端處理方式,轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸鯓颖苊鈴U棄物的產(chǎn)生”的源頭控制,最后是對廢物進行循環(huán)使用和最終資源化的處置。如它的《循環(huán)經(jīng)濟和廢物處置法》,把資源閉路循環(huán)的思想從商品包裝拓展到社會相關領域,規(guī)定對廢物管理的手段首先是盡量避免產(chǎn)生,同時要求對已經(jīng)產(chǎn)生的廢物進行循環(huán)使用和最終資源化的處置。而日本的立法理念是建立“循環(huán)型的社會”,擺脫“大量生產(chǎn),大量消費,大量廢棄”的傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式和消費方式,代之以抑制廢物產(chǎn)生、促進廢物的再利用為目的,形成廢物處理與資源循環(huán)再利用一體化的物質(zhì)循環(huán)鏈條,構(gòu)筑起抑制自然資源消費、減輕環(huán)境負荷的“循環(huán)型社會”。在建立“循環(huán)型社會”中,環(huán)境因素不再成為制約經(jīng)濟發(fā)展的消極條件,反而成為推動技術創(chuàng)新、推進經(jīng)濟改革的源動力,從而孕育著全新的“商機”。環(huán)境保護與發(fā)展經(jīng)濟的關系,將不再難以“兼顧”,而可以“協(xié)調(diào)”、“統(tǒng)合”,實現(xiàn)社會良性發(fā)展。日本的“循環(huán)型社會”,從更廣闊的視角來審視和推動可持續(xù)發(fā)展社會的建立。美國雖然沒有明確提出循環(huán)經(jīng)濟的思想,也沒有一部全國性的循環(huán)經(jīng)濟的法規(guī),但《資源保護和回收法》和《污染預防法》,在一定程度上體現(xiàn)著發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的要求。美國的循環(huán)經(jīng)濟立法理念更多地體現(xiàn)在預防污染即源頭控制上。如宣布對污染應該盡可能地實現(xiàn)預防或源削減(SourceReduce),提出了用污染預防政策補充和取代以末端治理為主的污染控制政策。它不僅要求最大限度地利用進入系統(tǒng)的物質(zhì)和能量,提高資源利用率,同時要求進一步減少廢物的數(shù)量,確保對不能回收的廢物進行符合環(huán)境要求的安全處置。(二)環(huán)境資源法學范疇的選擇就發(fā)達國家有關循環(huán)經(jīng)濟的立法模式而言,分為兩種:一種是污染預防型,如美國,將資源的回收利用納入污染預防的法律范疇,屬于廣義上的環(huán)境法;另一種是循環(huán)經(jīng)濟型,如日本、德國等國家,將整個社會活動納入循環(huán)經(jīng)濟軌道,特別是日本,建立循環(huán)型社會的理念,已經(jīng)超出了一般意義上環(huán)境法的范疇,有人把它歸為經(jīng)濟法范疇。但筆者認為,它仍然屬于環(huán)境資源法學的范疇。因為,循環(huán)經(jīng)濟法雖然調(diào)整循環(huán)經(jīng)濟活動或行為,但循環(huán)經(jīng)濟不是一般意義上的經(jīng)濟,而是與環(huán)境資源的開發(fā)、利用、保護、治理及其管理有關,即循環(huán)經(jīng)濟是生態(tài)經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟或環(huán)保經(jīng)濟。另外,循環(huán)經(jīng)濟雖然包含了經(jīng)濟法的某些內(nèi)容和特點,但循環(huán)經(jīng)濟是當代環(huán)境資源法的一個重要組成部分、分支或子系統(tǒng),環(huán)境資源法學應該將循環(huán)經(jīng)濟法作為本學科研究的一項內(nèi)容。3從表面上看,第一種模式即污染預防型雖然比末端治理前進了一大步,但是仍然未擺脫狹義上的環(huán)境保護的理念,還是屬于源頭控制的范疇,沒有從根本上解決發(fā)展與環(huán)境的矛盾與沖突;第二種模式即循環(huán)經(jīng)濟型,則從社會經(jīng)濟內(nèi)部深處來協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境的關系,通過提高資源利用效率的途徑消除污染物,實際上從根本上杜絕了污染問題,是治本之途。4(三)日本循環(huán)經(jīng)濟立法體系不同的立法模式形成不同的立法體系。作為循環(huán)經(jīng)濟立法的先驅(qū)者,德國通常采取先個別領域立法,再制定統(tǒng)一規(guī)范的立法方式,是立法領域的個別到統(tǒng)一。德國從20世紀70年代起出臺了一系列環(huán)境保護的法律法規(guī),以及在有關節(jié)約資源的工藝技術和包裝領域進行立法,到后來公布更為系統(tǒng)的《循環(huán)經(jīng)濟和廢棄物管理法》,把資源閉路循環(huán)的思想推廣到生產(chǎn)中及使用后的安全處置或重新被利用,形成了德國循環(huán)經(jīng)濟立法現(xiàn)有的立法體系:法律、條例和指南。5比照德國的循環(huán)經(jīng)濟立法,日本循環(huán)經(jīng)濟立法是統(tǒng)一性的立法體系,分成三個層面:基礎層面是基本法,即《推進形成循環(huán)型社會基本法》;第二層面是綜合性的法律,《固體廢棄物管理和公共清潔法》和《促進資源有效利用法》;第三層面是根據(jù)各種產(chǎn)品的性質(zhì)制定的具體法律法規(guī),如《促進容器與包裝分類回收法》等。與德國相比,日本在循環(huán)經(jīng)濟法律體系上更為全面和深入:以《推進形成循環(huán)型社會基本法》為基本法,指導或引領第二層次的綜合法和第三層次的專門法,形成了循環(huán)經(jīng)濟比較全面的立法體系,也是目前世界上最為完善的循環(huán)經(jīng)濟法。作為污染預防型的美國雖然目前還沒有一部全國性的循環(huán)經(jīng)濟法規(guī),但自20世紀80年代中期以來,俄勒岡、新澤西、羅德島等州先后制定了促進資源再生循環(huán)法規(guī),現(xiàn)在已有半數(shù)以上的州制定了不同形式的再生循環(huán)法規(guī),體現(xiàn)了各州的各自特色。三、中國的啟蒙(一)循環(huán)經(jīng)濟立法理念的確立我國是傳統(tǒng)的工業(yè)文明遲到者,走的是一條西方發(fā)達國家的發(fā)展老路——高投入、高消耗、高排放、高產(chǎn)出。當日本、德國、美國等西方國家走上循環(huán)經(jīng)濟道路時,我們?nèi)匀徊捎媚┒颂幚頌橹鞯姆乐问侄螢榱⒎ɡ砟?循環(huán)經(jīng)濟在我國尚處于啟蒙、實驗、示范階段,與先進國家具有一定差距。雖然2003年實行的《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》規(guī)定了政府、有關部門和企業(yè)應積極推動清潔生產(chǎn)的實現(xiàn),為循環(huán)經(jīng)濟的形成創(chuàng)造了良好的法制環(huán)境。但清潔生產(chǎn)僅僅是循環(huán)經(jīng)濟的初級階段(循環(huán)經(jīng)濟包括生產(chǎn)、消費、回收等環(huán)節(jié)),循環(huán)經(jīng)濟的立法理念只貫穿于企業(yè)的生產(chǎn)層面,它的有關立法也只解決同一企業(yè)集團內(nèi)生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈出現(xiàn)的法律問題,至于不同企業(yè)之間,產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)之間,生產(chǎn)與消費之間的物質(zhì)閉路循環(huán)和能量多級利用卻無法顧及。思考西方國家循環(huán)經(jīng)濟立法的先進經(jīng)驗,我國循環(huán)經(jīng)濟立法理念不僅要體現(xiàn)在清潔生產(chǎn),還要體現(xiàn)于資源循環(huán)利用和廢物高效回收為特征的生態(tài)經(jīng)濟體系中。由于循環(huán)經(jīng)濟涉及社會、資源與環(huán)境各個方面,是對傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式、環(huán)境治理方式以及相關戰(zhàn)略和政策的重大轉(zhuǎn)變,是一場對傳統(tǒng)生產(chǎn)方式、生活方式的變革,所以歸根結(jié)底是一場社會經(jīng)濟形態(tài)的變革。日本的循環(huán)型社會的價值觀念給我們的啟示,便是建立循環(huán)型社會,即以“減量化、再利用、再循環(huán)”為指導原則,以社會、經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展為目的,以減少廢棄物的產(chǎn)生、排放和對產(chǎn)品實行綜合利用及循環(huán)利用為手段,實現(xiàn)社會、經(jīng)濟和生態(tài)保護相協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展的社會模式,建立循環(huán)型社會。6(二)盡快制定循環(huán)經(jīng)濟專法我國應借鑒日本、德國、美國的經(jīng)驗,結(jié)合國情,采取先制定綜合法后專門法的立法模式。其實,無論在單個的企業(yè)層次內(nèi),還是在產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)之間,生產(chǎn)與消費之間,我國都有專門法。如《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》、《中華人民共和國節(jié)約能源法》、《綠色市場認證規(guī)則》、《資源利用綜合目錄》等。即使沒有采用“循環(huán)經(jīng)濟”的術語,但按照國外通行的判斷標準,也屬于循環(huán)經(jīng)濟的范疇。只是有些專門法由于歷史的原因,受立法理念的影響,需要進行修改并完善。當然與循環(huán)經(jīng)濟密切相關的很多專門法還處于空白狀態(tài),需要制定。專門法的制定固然非常重要,但容易造成法律法規(guī)之間的沖突。為了更具和諧性,應先制定引導性的循環(huán)經(jīng)濟綜合法。只有如此,才可以將循環(huán)經(jīng)濟和循環(huán)型社會的價值觀念統(tǒng)一起來,明確循環(huán)型社會中各個主體的權(quán)利和義務,為政府、團體、企業(yè)和公民個人提供一種普遍的評價準則和行為準則,通過改變?nèi)w社會成員的行為來實現(xiàn)循環(huán)型社會的目標。其次,基本法能夠涵蓋國家發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和決策層面,系統(tǒng)規(guī)范循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的法律規(guī)則。最后,從法的實施效果看,比起零散地分布于各專門法的立法模式,一套完整的法律體系更能突出法的實際影響力,更具有威懾力。(三)促進型立法針對我國現(xiàn)有的循環(huán)經(jīng)濟立法狀況,在完善我國循環(huán)經(jīng)濟立法體系方面,應該采取以下措施:1.修改或完善一些相關法律、法規(guī)。首先,要修改《憲法》,整合現(xiàn)行《憲法》中關于環(huán)境保護的規(guī)定,對循環(huán)經(jīng)濟的國家發(fā)展戰(zhàn)略做出政策性的宣言;其次,修訂《環(huán)境保護法》,在總則中對循環(huán)經(jīng)濟做出原則性規(guī)定,在分則中單列清潔生產(chǎn)和資源的回收、再用、再生利用規(guī)定,或分散到污染防治、資源與生態(tài)保護的章節(jié)中;第三,修訂《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》、《礦產(chǎn)資源法》等專門性法律,對資源的節(jié)約、回收、再用、再生利用做出特殊的規(guī)定,并修訂《政府采購法》、《稅收征管法》和《商業(yè)銀行法》等專門性法律,在其中納入政府扶持和經(jīng)濟刺激的內(nèi)容。2.制定《循環(huán)經(jīng)濟促進法》為綜合法。“促進型立法”,通常是針對那些社會關系尚未得到良好發(fā)育、市場規(guī)模并未形成而急需鼓勵形成市場規(guī)模的領域,是相對于“管理型立法”的一種新的立法模式。它不同于管理型立法但對管理型立法起著補充作用。7如日本的《推進形成循環(huán)型社會基本法》、美國的《1969年國家環(huán)境政策法》以及我國的《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》等都是典型的“促進性立法”。由于我國目前循環(huán)經(jīng)濟尚未得到良好的發(fā)育,市場規(guī)模也尚未形成,所以為了鼓勵形成循環(huán)經(jīng)濟的領域,可以建立《循環(huán)經(jīng)濟促進法》作為積極的和主要的導向,引導循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。所以,從這個角度講,制定循環(huán)經(jīng)濟促進法來作為綜合法更具有實際意義。另外,作為“政策法”或“軟法”的促進法,雖然相對于強制法或“硬法”缺少可訴訟性和制裁性,但并沒有完全失去法律作為社會行為的規(guī)范作用,而是根據(jù)法律調(diào)整的對象強調(diào)對有關行為的指導性、引導性?！霸谀撤N意義上可以認為,法律的指導性、引導性在某些領域起著較法律的強制性和可訴訟性更加有利和有效的作用?！?所以,作為綜合調(diào)整的循環(huán)經(jīng)濟綜合法,適宜采用《循環(huán)經(jīng)濟促進法》這種“政策法”或“促進法”的形式,以便主動健全循環(huán)經(jīng)濟機制,對循環(huán)經(jīng)濟進行綜合性、指導性和政策性的作用。其實,由于我國實踐的迫切需要,全國人大代表、政協(xié)委員、國務院有關部門和一些地方的立法機構(gòu)已多次提出了制定循環(huán)經(jīng)濟促進法的建議。9另外,從國際經(jīng)驗看,建立循環(huán)經(jīng)濟促進法,對于建立循環(huán)型經(jīng)濟和社會,對于推動循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展、對于提高自然資源的利用效率,對于從根本上預防污染,是十分必要的。3.制定有關專門法與地方性法規(guī)。制定廢物處置法和資源利用促進