績效工資背景下教師流動制度化的制度創(chuàng)新

績效工資背景下教師流動制度化的制度創(chuàng)新

隨著市場經濟的逐步深入，各行業(yè)的人才流動變得越來越頻繁。教師流動是一種社會現象,但由于國家人才流動機制還不健全。使得當前我國中小學教師流動呈現出明顯的盲目、無序、失控的特征。教師通常根據自身的主客觀條件,本著自身利益最大化的原則,流動到一個各方面條件更優(yōu)越的學校。目前教師不合理的流動會直接影響流出學校的正常教學秩序和教學質量。教育需要一個過程,是一個周期,教師的不穩(wěn)定影響了學校的組織文化,給教師和學生增加了一些新的不安定因素。一、從現象來看本質我們試圖從三個層面去探究其背后的原因:(一)促進教育公平是造成流動人口流失的重要原因首先,教師個人價值訴求以及與社會價值的不相一致。長期以來,整個社會更強調的是教師對社會的奉獻。而教師既是“經濟人”,又是“理性人”,每個教師都有自我實現的需要。目前大多數人都認為教師流動的主要原因是教師這一職業(yè)的經濟待遇偏低,校際之間、城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間教師的待遇差距明顯。尤其是城鄉(xiāng)教師在工資、福利以及社會保障的差異是引起農村教師流失的重要原因。其次,好的學校發(fā)展機會多,有利于個人專業(yè)的發(fā)展,凸顯自身價值。教師的家庭和個人特征如年齡、性別、個性特點等都會成為教師的動因之一,外流教師中高學歷、青年教師、骨干教師、男教師多,也在一定程度上證明了這一點。在市場經濟條件下,只要存在著比較利益,包括經濟利益、政治利益與文化利益的差異,教師的流動也就不可避免,這是流動的根本原因。在特定的體制背景下,社會價值和教師的自我價值無法統(tǒng)一,一部分教師為了追求更好的個人生活和發(fā)展條件而流動。(二)學校文化的生存學校管理的不到位及學校文化、制度等方面的落后。教師有較強的民主意識,對學校的民主化程度要求也相應地較高。如果學校管理集權化,教師代表大會制度、工會制度不能很好地發(fā)揮作用,其信息自上而下,缺乏來自教師的反饋,忽視了教師的個性需求,久而久之,教師工作中的困難和情緒無法得到解決,造成教師流動。劉復興教授認為,要留住好教師,學校應給予教師一個正常而寬松的發(fā)展空間。學校需要從學校管理與學校文化層面入手,從不同方面滿足教師的不同需求。教師的學校文化生存狀況與教師的職業(yè)發(fā)展之間存在著密切的關系,教師個體的文化認同和主體的文化歸屬感是影響教師流動的重要因素。無論是教師外流,還是教師回流,某種程度上是教師遭遇學校文化生存困境而進行抉擇的行為。(三)教師流動管理制度不健全國家正式制度的缺失和非正式制度慣性的影響。正式制度的缺失使教師合理流動缺乏硬性制度保障。首先,缺乏全國性的中小學教師流動法規(guī)是教師無序流動的直接原因。其次,中國社會長期存在的城鄉(xiāng)二元結構是教師無序流動的社會制度原因。再次,社會保障制度不健全是阻礙中小學教師流動的重要原因。最后,教師人事管理制度不完善是造成教師不合理流動的重要原因。教師聘任制為學校和教師的雙方選擇提供了政策依據,更為教師的自由流動帶來的契機,但是缺乏必要的監(jiān)督機制和配套措施。其一,政策文件與實踐執(zhí)行之間存在一些落差。其二,在推行教師聘任的過程中,存在“好學校選好教師,好教師選好學?！钡默F象。第三,中小學教師的身份歸屬還不明確,不利于政府宏觀管理教師的流動以實現師資的均衡調配。另外,非正式制度慣性使教師合理流動的軟性制度受到束縛。首先,大眾對教師職業(yè)的傳統(tǒng)認知制約著教師的合理流動;其次,教師個人的職業(yè)認知阻礙了教師的合理流動;再次,信任危機阻礙了教師的合理流動。整體性制度的缺失已成為我國中小學教師合理流動建設的巨大障礙。二、資后教師的收入構成《關于義務教育學校實施績效工資的指導意見》要求從2009年1月1日起,在全國義務教育學校實施績效工資。實施績效工資后,教師的收入構成包括基本工資和績效工資兩大塊?；竟べY按國家規(guī)定標準發(fā)放;績效工資分為基礎性績效工資和獎勵性績效工資兩部分,其中基礎性績效工資占績效工資總量的70%,該部分以教師工齡、職稱等作為評價標準。既然如此,績效工資對教師流動的影響又是如何?教師的不合理流動的情況在一定層度上是否會得到緩解呢?我們試圖從以下兩個角度去尋找答案:(一)績效工資在國家發(fā)展教育的導首先,實施績效工資具有重要的政策意義。在《教師法》及《義務教育法》都早已指出“教師的平均工資水平應當不低于當地公務員的平均工資水平。”然而直至現在,績效工資政策的出臺,才確保了義務教育教師平均工資水平不低于當地公務員平均工資水平。實施績效工資是貫徹落實了教師法和義務教育法的具體措施,同時深化了事業(yè)單位收入分配制度改革的重要內容。對于加強教師隊伍建設,充分調動廣大教師的積極性、主動性和創(chuàng)造性,具有及其重要的導向作用。由此我們可以認識到績效工資在國家發(fā)展教育的相關政策上能起到輔助、推進甚至落實等方面的作用,從這一角度上來看,對教師不合理流動的規(guī)范無疑是利好。其次,績效工資政策本身的不完善帶來影響。根據《指導意見》,獎勵性績效工資主要體現工作量和實際貢獻等因素,在考核的基礎上,由學校確定分配方式和辦法。根據實際情況,在績效工資中設立班主任津貼、崗位津貼、教育教學成果獎勵等項目。但對于如何制定校內考核和績效工資實施細則,甘肅省白銀市第二中學校長蘇得程感到很為難,“教師的工作不像工人生產產品,無法計件,不好量化,難以做到完全公平?！焙芏嘀行W校長也反映,教育教學過程很難量化,不同學科、不同年級和班級,工作量不同,教師的職業(yè)道德、育人效果等也沒有量化標準。所以績效考核和獎勵性績效工資分配制度還需要教育部門和學校共同來逐步完善。再者,績效工資的有效實施還缺乏與之相配套的制度保障等等。由此所造成一些不穩(wěn)定因素又怎能規(guī)范教師的不合理流動。(二)發(fā)展優(yōu)勢不同從大范圍看來,由于基礎性績效工資主要體現地區(qū)經濟發(fā)展水平、物價水平等因素,而且《指導意見》中規(guī)定“義務教育教師規(guī)范后的津貼補貼平均水平,由縣級以上人民政府人事、財政部門按照教師平均工資不低于當地公務員平均工資水平的原則調整,績效工資總量隨基本工資和學校所在縣級行政區(qū)域公務員規(guī)范后剪貼補貼的調整相應調整”。也就是說所采用的參照是當地公務員平均工資水平,由此我們得知發(fā)達東部沿海地區(qū)教師的工資還會明顯高于西部農村欠發(fā)達地區(qū)的教師。他們有更好的經濟實力和條件來執(zhí)行國家政策,實施績效工資。而且東西部發(fā)展的差距不僅僅是經濟發(fā)展和實施成效上的差異,從本質上來看,是制度安排、制度結構和制度利用效率的差距。從小范圍來看,過去名校收取的擇校費,部分上交財政,其余由學校支配。學校除了用這些錢改善辦學條件外,也會考慮改善教師福利。而實行績效工資后,所有學校收取的擇校費全部上交,學校福利也一律取消,因此,所有老師拿到手的除了基本工資,就是績效工資。光從工資待遇上來說名校教師與普通學校教師已無區(qū)別。而名校的班級龐大,教師工作量大,壓力大;普通學校學生少,班級規(guī)模較小,工作壓力也小。只要教師工齡、職稱一樣,教師工資都是一樣的。南京教育科學研究所副所長谷力指出:名校優(yōu)秀老師多,競爭強度比較大,不是所有人都有機會升高級職稱,這么一種情況,將會導致一些名校老師流向普通學校。但不可否認的是,名校能提供給教師更大更多的平臺。在名校教師成功的機會以及幫助他們獲得成功的機會是比較多的。再有,名校教師能夠享用到的優(yōu)質教育軟硬件資源是比普通學校多得多的,同時學生素質的高低對教師工作積極性的影響也完全不同。所以在績效工資的背景下也許會帶來部分教師的流動,但是這僅僅是少數教師的流動,只會有量的變化,而難以產生質的改變。三、控制教師流動的范圍我們主張流動制度化,鼓勵教師流動,但必須將教師流動控制在合理范圍內。為此我們考慮首先應改革并完善現有的教師流動相關制度,然后再建立一個正式的教師流動制度。(一)改革和完善影響教師流動的相關制度1.師資雙向流動,影響教師的有序流動首先,我國城鄉(xiāng)教師流動現狀的不合理很大程度上體現了國家人事制度的缺陷:第一,教師聘任制為學校和教師的雙方選擇提供了政策依據,更為教師的自由流動帶來契機,但是缺乏必要的監(jiān)督機制和配套措施;第二,教師編制管理缺乏必要的彈性,阻礙了城鄉(xiāng)教師的雙向流動;第三,中小學教師的身份歸屬還不明確,不利于政府宏觀管理教師的流動以實現師資的均衡調配。其次,我國長期形成的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度更是制約城鄉(xiāng)教師合理流動的一個關鍵因素。從目前情況看,雖然全國各地都在推行戶籍改革,不斷放寬戶口遷移、管理限制,但整體而言,城鄉(xiāng)分割仍是我國戶籍管理體制的基本特征,戶籍制度阻礙了中小學教師的合理流動,是教師合理流動的重要屏障,打破這種不合理的戶籍制度,對于促進教師資源合理流動、縮小城鄉(xiāng)教育差距以及實現教育公平,都具有重大而深遠的意義。2.進一步完善社會保障制度,為城鄉(xiāng)教師的教育管理制度提供基礎首先,作為改善義務教育學校教師待遇,提高教師地位的績效工資,從實施到現在只有一年的時間,實施過程中不僅現在出現的問題需要我們去解決,在將來的實施過程中也都還可能會出現事先預想不到的難題。再次,國家應盡快完善城市教師到農村,尤其是到貧困、邊遠地區(qū)的薄弱學校和缺編學校支教的制度,可以考慮將教師支教作為其晉升職稱和職務、參評優(yōu)秀教師與特級教師的必備條件。以國家層面度化的政策有利地推進城鎮(zhèn)教師特別是優(yōu)秀、骨干教師到農村學校支教。同時社會保障制度的不健全、社會保障體系的建立滯后于人才流動的發(fā)展也是制約教師合理流動的重要原因。因此,我們需要完善現有的教師流動政策、程序和制度,以現有的制度為基點,創(chuàng)新體制,促使教師流動合理化。(二)日本教師定期流動制的可行性中小學教師流動不合理問題背后的深層次原因是制度貧乏,反映著我國教育制度建設的滯后。中小學教師流動的非制度化現狀要求我國必須加快教育制度創(chuàng)新的步伐。早在上世紀90年代教師流動現象就已經引起了關注和思考。國家文件雖為城鄉(xiāng)教師流動提供了良好的制度環(huán)境,但由于它們并不具有法律的強制性,而且操作性也不強,最后實施效果并不理想。據統(tǒng)計,目前全國雖有近20個地(市)政府部門出臺了城市教師支援農村學校的規(guī)章制度,但大多屬于宣傳鼓勵和試驗性質,還不是穩(wěn)定的制度。正是由于缺乏應有的國家正式強制制度的約束,目前我國城鄉(xiāng)教師流動才表現為一種不合理的態(tài)勢。國家只有在轉變觀念的基礎上進行制度的創(chuàng)新,才能改變中小學教師流動制度的缺失狀態(tài),從而實現教師的合理流動。建立中小學教師流動制度,使流動有理可依是非常必要的。教育的落后是導致農村和欠發(fā)達地區(qū)社會經濟狀況落后的重要根源,是實現現代化最迫切需要解決的問題之一,推動教育均衡化發(fā)展,促進教育公平是其根本原因;其次,它可以提供一個教師合理流動的客觀標準,為中小學教師流動提供遵循的準繩,