服務(wù)于三農(nóng)的農(nóng)村金融體系制度安排與實踐探索

服務(wù)于三農(nóng)的農(nóng)村金融體系制度安排與實踐探索

2006年12月22日，中國證券監(jiān)督管理委員會發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整和開放農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入金融領(lǐng)域的政策，更好地支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的意見》。它有效地表達(dá)了中國金融監(jiān)管當(dāng)局和執(zhí)政黨保持政治一致的意圖。這反映出，在全國人民代表大會通過《農(nóng)民專業(yè)協(xié)會法》后，中國客觀上開始“向農(nóng)民捐贈資金”的制度安排。籍此,本文重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是:鑒于過去政府體制內(nèi)的信用社改制為地方商業(yè)金融機(jī)構(gòu)之后與農(nóng)民這個最大弱勢群體內(nèi)部化的合作金融在性質(zhì)上根本不同,任何根據(jù)銀監(jiān)會文件開辦的社區(qū)金融或農(nóng)民互助合作金融,首先必須在符合國際通行的合作社基本原則的制度框架內(nèi)建章立制,必須由生活在村社之中的農(nóng)民作為主體形成治理結(jié)構(gòu);其次應(yīng)按照村民自治原則自主開發(fā)服務(wù)三農(nóng)的各種信用工具、并直接與國家支農(nóng)投資或政策金融對接。只有這樣,才可能逐步創(chuàng)造條件,體現(xiàn)中國政府對占我國人口大多數(shù)農(nóng)民負(fù)責(zé)的“普遍服務(wù)”原則。因此我們認(rèn)為,要按照中共中央國務(wù)院一號文件和《農(nóng)民專業(yè)全化法》的要求,重新構(gòu)建與現(xiàn)行國家財政、金融支農(nóng)體系相結(jié)合的“服務(wù)于三農(nóng)的農(nóng)村金融體系”。積極應(yīng)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,突出“服務(wù)”的農(nóng)村金融改革黨中央國務(wù)院在2003年明確了“科學(xué)發(fā)展觀”的方針之后,自2004年起連續(xù)出臺了三個1號文件,充分體現(xiàn)了黨中央從“立黨為公,執(zhí)政為民”政治理念出發(fā)重視化解“三農(nóng)”矛盾的戰(zhàn)略思想。國務(wù)院相繼采取一系列重大政策,推動了緩解三農(nóng)困境的工作開展,如:取消農(nóng)業(yè)稅、給農(nóng)民直接補(bǔ)貼、減免經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)學(xué)生學(xué)雜費(fèi)、推動農(nóng)民專業(yè)合作社立法等。上世紀(jì)90年代以來,三農(nóng)形勢日益嚴(yán)峻,其根源主要在于農(nóng)業(yè)三要素大規(guī)模流出農(nóng)村。一般發(fā)展中國家的經(jīng)驗表明,傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域在三要素流出的條件下,都不可能避免衰敗命運(yùn)。尤其在單純追求GDP增長的階段,三農(nóng)形勢顯著惡化。而影響最大的是銀行商業(yè)化改制之后形成了大量抽走農(nóng)村資金的“水泵機(jī)制”。多年來,市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村金融部門的商業(yè)化改革,既有顯著的成效,遺留問題也很明顯。而農(nóng)村資金大規(guī)模流出與土地要素被城市和工業(yè)化征占的最大區(qū)別在于:資金流出問題幾乎不可能像土地征占那樣采取行政或政治手段來解決。近年來盡管政府要求已經(jīng)商業(yè)化改制之后的農(nóng)村正規(guī)金融繼續(xù)承擔(dān)“支農(nóng)”職能,但卻既不符合金融經(jīng)濟(jì)規(guī)律,也難以在實踐中被商業(yè)金融機(jī)構(gòu)全面執(zhí)行。目前那些完成了改制的農(nóng)村正規(guī)金融部門,幾乎都已轉(zhuǎn)變成主要為地方中小企業(yè)和農(nóng)村專業(yè)大戶服務(wù)的地方商業(yè)銀行,其不適應(yīng)分散小農(nóng)為主的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這在中西部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)更為突出。許多基層:信用社負(fù)責(zé)人面對上級強(qiáng)調(diào)的支農(nóng)政策要求與必須遵循的商業(yè)機(jī)制的兩難局面,表面顯得無手足措,實際上只以追求企業(yè)利潤為目標(biāo)。服務(wù)三農(nóng)的農(nóng)村金融無論從組織還是從功能看,都不完整,除農(nóng)村信用社外,大多數(shù)農(nóng)村既沒有農(nóng)民的互助金融,也沒有競爭性的商業(yè)金融;既沒有保險,也沒有信托和擔(dān)保。面對這樣的情況,確實沒有辦法把支農(nóng)資金下達(dá)到位,于是必然出現(xiàn)支農(nóng)資金跑冒滴漏、甚至造成大規(guī)模“面源腐敗”的問題。因此,如果2007年以1號文件的形式出臺有關(guān)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的政策,則迫切需要對農(nóng)村金融改革做出總體部署,突出解決農(nóng)村金融如何服務(wù)三農(nóng)、適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題,,重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村金融配套改革。由此看來,今后一個時期重振農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心,應(yīng)該是抓好服務(wù)于三農(nóng)的農(nóng)村金融改革,使農(nóng)村資金這個最具有組織作用的龍頭要素回流農(nóng)村。這其實也是世界性的難題,需要中國人開展主創(chuàng)新,創(chuàng)造性地加以解決。除了與中國同屬于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的日本、韓國通過綜合性農(nóng)協(xié)內(nèi)部化的政策性合作金融,得以緩解外部性問題的經(jīng)驗尚可參考之外,西方的私有制商業(yè)金融體制幾乎沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以照搬。最近由于其負(fù)責(zé)人獲得諾貝爾和平獎而名噪一時的“小額信貸”,其實是那些嚴(yán)重缺乏組織資源和制度資源的一般發(fā)展中國家借鑒商業(yè)銀行機(jī)制的做法。在我們這種具有豐富的農(nóng)村基村基織制度資源的國家雖然可以適當(dāng)移植,不必盲目迷信。發(fā)揮社會組織作用,支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村信貸(一)大力發(fā)展以小農(nóng)戶為主體資金互助組織,培育新型的以社區(qū)為邊界的村級合作金融。因為分散農(nóng)戶的細(xì)小規(guī)模導(dǎo)致過高的小額交易頻率和風(fēng)險,導(dǎo)致商業(yè)金融無法追求到利潤,必將進(jìn)一步退出農(nóng)村市場。因此重構(gòu)小農(nóng)戶為主體的資金互助和村級合作金融組織,是農(nóng)村金融改革的核心。沒有農(nóng)民的互助與村級合作金融組織,商業(yè)信貸和保險就無法在農(nóng)村生存,只有農(nóng)戶資金互助組織發(fā)展了,新的合作金融組織出現(xiàn),商業(yè)金融抽走的資金才可能回歸農(nóng)村。(二)積極開展農(nóng)村金融改革試點(diǎn),在財政扶持和政策銀行支持下,用國家支農(nóng)資金引導(dǎo)和培育新型合作金融組織。在不觸動各個涉農(nóng)部門原有利益的條件下,通過財政支農(nóng)資金新增部分和政策銀行轉(zhuǎn)貸款支持農(nóng)戶建立資金互助組織,既能把農(nóng)戶分散的資金組織起來,發(fā)揮余缺調(diào)節(jié)作用,形成農(nóng)村資金的蓄水池,又能建立起適應(yīng)農(nóng)戶和農(nóng)民專業(yè)合作社借貸特點(diǎn)的金融組織,有效防范金融系統(tǒng)風(fēng)險發(fā)生。為此,建議積極開展整體推進(jìn)和綜合配套農(nóng)村金融改革試點(diǎn)。國家財政和政策銀行安排一部分資金,支持農(nóng)戶資金互助組織建立,通過農(nóng)戶資金互助組織將財政和政策銀行資金轉(zhuǎn)貸給農(nóng)戶;農(nóng)戶要按一定的杠桿率向資金互助合作社入股,增加互助資金,形成承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險的責(zé)任;商業(yè)銀行和保險要按照企業(yè)方式,開展向農(nóng)戶資金互助組織批發(fā)貸款或保險,實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營;由資金互助組織承擔(dān)內(nèi)部市場交易成本,實現(xiàn)信息對稱和組織對稱。(三)大力推進(jìn)以政府引導(dǎo)農(nóng)戶參與的互助保險和擔(dān)保業(yè)。促進(jìn)商業(yè)性信貸與保險機(jī)構(gòu)和農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)戶資金互助組織開展合作。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),不僅有來自發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)的競爭,更有自然災(zāi)害風(fēng)險。長期以來,農(nóng)業(yè)這個弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險主要由農(nóng)戶自己承擔(dān),這不僅不符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律,更不符合國家扶持農(nóng)業(yè)這個戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的責(zé)任與國際通行做法。發(fā)展互助保險與擔(dān)保來多主體分擔(dān)風(fēng)險,分散和對沖風(fēng)險,本來應(yīng)該是農(nóng)村金融改革的重要內(nèi)容。但是,如何充分發(fā)揮金融工具的作用,承擔(dān)、分散與轉(zhuǎn)移這些風(fēng)險,需要認(rèn)真開展試驗研究。要解決商業(yè)金融市場信息不對稱、交易和監(jiān)督成本高等問題,只能發(fā)揮農(nóng)戶資金互助組織的橋梁和紐帶作用,促進(jìn)商業(yè)信貸與商業(yè)保險同步進(jìn)行。農(nóng)業(yè)保險將促進(jìn)農(nóng)村信貸供給,農(nóng)村信貸將促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展,二者相互制約,相互促進(jìn)。離開農(nóng)戶資金互助組織或?qū)I(yè)合作組織,農(nóng)村商業(yè)信貸與保險是無法實現(xiàn)結(jié)合的,更不能相互促進(jìn)發(fā)展。(四)發(fā)展適度競爭主體與競爭性農(nóng)村金融市場。國家要積極引導(dǎo)和創(chuàng)造條件,加速推進(jìn)農(nóng)村商業(yè)銀行改革,完善治理結(jié)構(gòu),轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制;放開小額貸款組織的審批;穩(wěn)步發(fā)展社區(qū)銀行;鼓勵郵政儲蓄銀行與農(nóng)戶資金互助組織結(jié)合,與農(nóng)村信用社適當(dāng)競爭。(五)建立分層次需求主體和農(nóng)村短期、中期和長期借貸市場。當(dāng)前農(nóng)村借貸市場以短期為主,這不符農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律和要求。農(nóng)戶資金互助組織、只存不貸的小額貸款公司和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層農(nóng)村信用社應(yīng)以短期、小額為主,加速資金周轉(zhuǎn),滿足農(nóng)戶高頻率和快速度的要求。(六)大力推動農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展,促進(jìn)期貨市場發(fā)展。最近開展的調(diào)查研究表明,雖然期貨是對沖農(nóng)產(chǎn)品價格風(fēng)險的有效工具,但如果不下大力氣幫助農(nóng)民組織起來,一般的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)難以利用這個現(xiàn)代市場工具。這個問題事實上已經(jīng)成為我國農(nóng)產(chǎn)品期貨市場交易萎縮的主要原因之一。為此,建議國家以優(yōu)惠政策推進(jìn)把農(nóng)產(chǎn)品價格波動帶來的市場風(fēng)險轉(zhuǎn)移給期貨市場的試驗,幫助組織起來的專業(yè)化農(nóng)戶實現(xiàn)預(yù)期的穩(wěn)定收益,保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的連續(xù)性,促進(jìn)農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展和增收。(七)建立資金互助信托,推動城市資金下鄉(xiāng)。在城市金融資本嚴(yán)重過剩的壓力下,應(yīng)該不失時機(jī)地向城市推出資金互助信托產(chǎn)品,大力開展公益信托和投資信托。信托基金可以通過農(nóng)村基層資金互助組織轉(zhuǎn)貸給農(nóng)戶,農(nóng)戶通過發(fā)展專業(yè)合作社開展標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、聯(lián)合進(jìn)入市場、延長產(chǎn)業(yè)鏈條、開展農(nóng)產(chǎn)品加工等來提高市場競爭力,防范市場價格風(fēng)險,通過開展互助保險和商業(yè)與政策保險結(jié)合等轉(zhuǎn)移自然災(zāi)害風(fēng)險。資金互助信托產(chǎn)品將為引導(dǎo)城市過剩資金下鄉(xiāng),促進(jìn)城鄉(xiāng)互助,增加城市居民投資農(nóng)村開辟道路。(八)加強(qiáng)金融監(jiān)管,引導(dǎo)農(nóng)村金融組織創(chuàng)新和整體改革推進(jìn)。國家應(yīng)該建立起分工合理、功能完善、長短結(jié)合、適度競爭、品種齊全、服務(wù)方便、城鄉(xiāng)互助、監(jiān)管有序的農(nóng)村金融組織體系和金融市場。1、分工合理,功能完善。農(nóng)戶資金互助合作金融是基礎(chǔ),主要是對內(nèi)部成員交易,解決商業(yè)銀行面對農(nóng)戶信息不對稱和交易規(guī)模過小問題;商業(yè)金融主要與資金互助組織交易,實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營;政策銀行扶持農(nóng)戶資金互助組織發(fā)展,起到引導(dǎo)和傳導(dǎo)貨幣政策功能。2、長短結(jié)合,適度競爭。農(nóng)村金融市場需要長期信貸與短期信貸相結(jié)合,才能化解經(jīng)營風(fēng)險,才能符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。競爭是促進(jìn)機(jī)制和體制轉(zhuǎn)變的最有效手段,開展適度競爭,將能使金融機(jī)構(gòu)充滿活力,提高效率。3、品種齊全,服務(wù)方便。農(nóng)村一家一戶“原子化”經(jīng)濟(jì)規(guī)模細(xì)小,更需要政府承