論非政府公共組織內(nèi)在矛盾與發(fā)展局限

德州學(xué)院法學(xué)院2022屆行政管理專業(yè)畢業(yè)論文論非政府公共組織內(nèi)在矛盾與發(fā)展局限摘要：市場(chǎng)會(huì)失靈政府也會(huì)出現(xiàn)低效率，與此同時(shí)公民社會(huì)不斷發(fā)展壯大，非政府公共組織作為彌補(bǔ)前兩者存在的問題和公民參與社會(huì)治理的有效途徑在不斷的成長(zhǎng)。非政府公共組織處于一個(gè)不斷完善成熟的階段因此仍存在一系列的矛盾需要解決，如非政府公共組織的非營(yíng)利性與組織運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)需要之間的矛盾，組織扁平化與直線指揮之間的矛盾，權(quán)力責(zé)任不對(duì)等之間的矛盾等等。妥善處理存在的矛盾才能更好促進(jìn)組織的良性發(fā)展。關(guān)鍵詞：非政府公共組織；組織結(jié)構(gòu)；權(quán)責(zé)；非營(yíng)利性；矛盾引言隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)生深刻變化，政府不斷加強(qiáng)部門改革，加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度，政府從事宏觀管理，將部分權(quán)利歸還社會(huì)，激發(fā)社會(huì)主體活力，而非政府公共組織則在社會(huì)服務(wù)中發(fā)揮愈加重要的作用，非政府公共組織自身發(fā)展水平直接影響到政府改革和簡(jiǎn)政放權(quán)的力度，完善非政府公共組織具有極為重要的作用。一、非政府公共組織含義非政府公共組織，或直接稱“非政府組織”，是一類雖不具有政府所擁有的社會(huì)行政管轄權(quán)，但同樣以提供公共產(chǎn)品與服務(wù)而不是以營(yíng)利為主要目的的組織。如果說(shuō)西方的第三部門或者非政府組織是西方政治經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，中國(guó)的處于政府與企業(yè)之外的各類非政府公共組織，無(wú)論其組織形態(tài)，還是運(yùn)作機(jī)制，也都有自己的特色。按照我們的理解，我國(guó)非政府公共組織雖然借用了西方“非政府”的提法，但其內(nèi)涵與西方不同，其中一個(gè)非常重要的區(qū)別，就是西方國(guó)家所說(shuō)的非政府組織是“民間創(chuàng)辦”。而我國(guó)則由政府或官方開辦，或由政府直接控制的。[1]非政府公共組織這一概念不同的學(xué)者在不同側(cè)面對(duì)其有不同的界定，其中約翰-霍普金斯大學(xué)的萊斯特·薩拉蒙教授的觀點(diǎn)較具代表性，他認(rèn)為非政府公共組織具有七個(gè)基本特征：①組織性；②民間性；③非營(yíng)利性；④自治性；⑤志愿性；⑥非政治性；⑦非宗教性。[2]因此根據(jù)以上觀點(diǎn)我們認(rèn)為非政府公共組織是指具有正式組織機(jī)構(gòu)不以營(yíng)利為目的的民間自治組織。與非政府公共組織相類似的概念還有很多，如第三部門，國(guó)內(nèi)有社會(huì)團(tuán)體等。[3]二、非政府公共組織組織存在矛盾的分析（一）非營(yíng)利性與組織運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)需要之間的矛盾非政府公共組織所具有的最基本特征之一便是非營(yíng)利性，即組織運(yùn)行與企業(yè)相區(qū)別，不以獲取經(jīng)濟(jì)回報(bào)作為自身存在的價(jià)值和基礎(chǔ)，主要體現(xiàn)在組織的利潤(rùn)不得進(jìn)行分配，不分配給其成員和管理人員。[4]另一方面，非政府公共組織為了有效的參與社會(huì)治理有效發(fā)揮自身的作用和價(jià)值以及提高自身運(yùn)行的效率，必須組織起科學(xué)合理的組織架構(gòu)，無(wú)論是組織自身的運(yùn)轉(zhuǎn)還是發(fā)揮其使命價(jià)值，服務(wù)社會(huì)都需要經(jīng)濟(jì)收入作為支撐。因此便產(chǎn)生了非政府公共組織運(yùn)行發(fā)展的第一層矛盾。與企業(yè)不同，非政府公共組織并不能如企業(yè)一般，組織生產(chǎn)通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲取投資回報(bào)，若如此則非政府公共組織則與企業(yè)無(wú)二異。同時(shí)，為了鼓勵(lì)非政府公共組織的發(fā)展在其生存發(fā)展的很多方面都是免稅的，若其參與生產(chǎn)活動(dòng)必然出現(xiàn)與市場(chǎng)企業(yè)的非公平競(jìng)爭(zhēng)問題。非政府公共組織經(jīng)濟(jì)來(lái)源主要通過以下幾個(gè)途徑：社會(huì)捐贈(zèng)、自創(chuàng)收入、政府的撥款和補(bǔ)貼以及借款等方式。以紅十字會(huì)為例，2005年至2008年，捐贈(zèng)收入占比超95%，2009年以后，由于新增政府補(bǔ)助和其他收入，捐贈(zèng)收入比重有所下降，但仍占70%以上。[5]可見社會(huì)捐贈(zèng)是非政府公共組織收入的主要來(lái)源。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，有什么樣的經(jīng)濟(jì)實(shí)力直接決定非政府公共組織從事社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的能力，其收入來(lái)源并非自身，這導(dǎo)致一方面其行動(dòng)能力具有不穩(wěn)定性，另一方面其行為必然受到資助者的影響，行為獨(dú)立性受影響。（二）組織扁平化與直線指揮之間的矛盾非政府公共組織具有與自身功能相適宜的組織結(jié)構(gòu)，存在領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者。由于組織不斷地發(fā)展成長(zhǎng)，組織規(guī)模壯大，且領(lǐng)導(dǎo)者的管理能力有限，領(lǐng)導(dǎo)者必然要將自身的管理權(quán)限下放給自己的直接下屬，下屬由于相同的原因，仍需將自身所獲得的管理權(quán)限下放，依次將權(quán)力層層委授，領(lǐng)導(dǎo)者的能力決定了管理的幅度，進(jìn)而形成組織的管理層級(jí)。由此組織便形成兩種不同的組織結(jié)構(gòu)，即扁平結(jié)構(gòu)形態(tài)和錐形結(jié)構(gòu)形態(tài)。[6]扁平狀的組織結(jié)構(gòu)中，處于組織較低層級(jí)的成員具有較大的靈活性和主動(dòng)權(quán)，主動(dòng)與外部發(fā)生聯(lián)系，根據(jù)外部環(huán)境的變化，對(duì)組織作出適應(yīng)性調(diào)整，因此是一種環(huán)境適應(yīng)型極強(qiáng)的結(jié)構(gòu)，但處于組織較高層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力較多的給予下屬，因此對(duì)于下屬的集中統(tǒng)一調(diào)度能力不足，即統(tǒng)一指揮的能力受到約束。而錐形組織結(jié)構(gòu)相反，組織的管理指揮權(quán)較高程度的集中在高層管理者手中，下屬受到上級(jí)的嚴(yán)格控制，基層成員遇到的情況均需層層上報(bào)，缺乏自主性效率低下。這兩種結(jié)構(gòu)只是組織結(jié)構(gòu)的兩個(gè)較為極端的狀態(tài)，現(xiàn)實(shí)中選擇何種結(jié)構(gòu)，集中與自主實(shí)現(xiàn)何種程度的匹合，需在實(shí)踐中不斷探索改進(jìn)，由此選擇何種結(jié)構(gòu)成為非政府公共組織的內(nèi)在矛盾之一。非政府公共組織存在于社會(huì)生活的各個(gè)方面，當(dāng)其從事不同領(lǐng)域時(shí)就需要不同的組織結(jié)構(gòu)，如非政府公共組織在搶險(xiǎn)救災(zāi)中，非政府組織需要及時(shí)了解災(zāi)區(qū)情況，根據(jù)具體情況具體分析，以適應(yīng)環(huán)境需要。這就需要非政府公共組織在過程中降低組織的管理層級(jí)，提供多樣化的服務(wù)與援助。同時(shí)在搶險(xiǎn)救災(zāi)的過程中需要大量的資源支持，但資源有限是人類普遍面臨的問題，因此要使有限的資源發(fā)揮最大的效用，根據(jù)不同地區(qū)受災(zāi)害程度進(jìn)行差異化的應(yīng)對(duì)，這就需要非政府公共組織擁有足夠的集中統(tǒng)一調(diào)度的能力，因此如何實(shí)現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)的有機(jī)協(xié)調(diào)，是非政府公共組織所要面臨的問題。（三）權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等的矛盾權(quán)力與責(zé)任相協(xié)調(diào)相平衡，社會(huì)才會(huì)和諧發(fā)展。權(quán)力大于責(zé)任，導(dǎo)致權(quán)力濫用腐敗等一系列不良后果。責(zé)任大于權(quán)力，則導(dǎo)致責(zé)任無(wú)法落實(shí)，同時(shí)行為人也會(huì)產(chǎn)生巨大的心理壓力，無(wú)法有效發(fā)揮自身的潛力。事實(shí)上，權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等的矛盾在非政府公共組織內(nèi)外部都普遍存在著。就非政府公共組織內(nèi)部而言，存在所有者缺位，即非政府公共組織的管理者不是組織的所有者，就某種程度而言，這種分離不利于組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的最大化，與企業(yè)不同，現(xiàn)代化的企業(yè)管理制度所有權(quán)與管理權(quán)相分離，但管理者行為受所有者監(jiān)督，但非政府公共組織不是兩種權(quán)力的分離而是所有者的缺位，管理者所具有的權(quán)力與來(lái)自所有者給與管理者的權(quán)力不匹配，這導(dǎo)致權(quán)力濫用等一系列與初衷不符的行為發(fā)生。專業(yè)化的分工促進(jìn)現(xiàn)代生產(chǎn)力水平等的突飛猛進(jìn)，這也就導(dǎo)致個(gè)人在當(dāng)今社會(huì)無(wú)法單獨(dú)生存，因?yàn)椴痪邆鋯为?dú)生存的全部技能而必須與他人相協(xié)作，由此便產(chǎn)生了委托代理關(guān)系。根據(jù)委托代理理論[7]，委托人根據(jù)自己的需要，將自己的某些權(quán)力授予代理人，使代理人實(shí)現(xiàn)委托人自身所無(wú)法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，委托人根據(jù)代理人的表現(xiàn)或提前擬定合同決定代理人的薪酬，以促使雙方達(dá)成合作。在非政府公共組織運(yùn)行中，捐助者就是委托人，非政府公共組織便是代理人，但不同的是，委托人的受益方式更多是一種愛心的實(shí)現(xiàn)即心理的滿足感，直接受益者則是非政府公共組織幫扶的對(duì)象。委托代理關(guān)系本身存在的信息不對(duì)稱問題在非政府公共組織運(yùn)行中進(jìn)一步強(qiáng)化，因?yàn)槲腥瞬皇侵苯邮芤嫒?，無(wú)法判斷組織工作的效果。就非政府公共組織外部而言同樣存在該問題。無(wú)論是政府還是非政府公共組織都是社會(huì)服務(wù)的重要主體，與市場(chǎng)主體在市場(chǎng)機(jī)制下發(fā)揮作用不同，市場(chǎng)主體是通過競(jìng)爭(zhēng)以提升效率，優(yōu)勝劣汰，而政府與非政府公共組織之間合作大于競(jìng)爭(zhēng)。由此便產(chǎn)生政府與非政府公共組織之間權(quán)力責(zé)任不對(duì)等問題。隨著我國(guó)深化改革程度不斷加深，我國(guó)通過簡(jiǎn)政放權(quán)以逐漸向服務(wù)型政府方向轉(zhuǎn)變，更好實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)。簡(jiǎn)政放權(quán)就是要將政府職能限定在自身能做好應(yīng)該做的范圍之內(nèi)，而將社會(huì)主體可以更好承擔(dān)的職能交由社會(huì)主體承擔(dān)，這適應(yīng)了政府改革的需要，更是非政府公共組織發(fā)展的可能，如通過合同外包的形式使非政府公共組織更好地參與到公共物品的供給領(lǐng)域，提升公共物品供給效率，降低供給成本等優(yōu)勢(shì)不斷顯現(xiàn)。在某些領(lǐng)域，如抗震救災(zāi)中，僅僅憑借政府力量來(lái)進(jìn)行災(zāi)區(qū)救援恢復(fù)，其能力是有限的，可謂“一方有難八方支援”，只有更多主體參與，才能更好實(shí)現(xiàn)抗震減災(zāi)，由此便產(chǎn)生政府與非政府公共組織間的合作，非政府公共組織參與到抗震救災(zāi)的過程是政府的一種授權(quán)，政府授予非政府公共組織的權(quán)力是一種允許其合法化參與的權(quán)力，但并未作出詳盡的說(shuō)明，即未對(duì)其參與的范圍做限定，由此過程中，有可能導(dǎo)致權(quán)力的并行和責(zé)任不清晰不明確。（四）應(yīng)然的自治性與實(shí)然非自主性之間的矛盾非政府公共組織其存在是通過自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值，即獨(dú)立于政府之外與政府處于一個(gè)相對(duì)平等的地位參與社會(huì)事務(wù)。改革開放以前，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，非政府公共組織的發(fā)展在這一時(shí)期極為緩慢，社會(huì)被包圍在政府之中，政府包攬一切，一些應(yīng)該由非政府公共組織承擔(dān)的社會(huì)事務(wù)通過事業(yè)單位來(lái)實(shí)現(xiàn)，但事實(shí)上這些事務(wù)并非必須由政府來(lái)承擔(dān)，事業(yè)單位在我國(guó)屬于非政府公共組織的范圍，但從其成立來(lái)看，與政府之間存在不可割裂的關(guān)系，其也就不能完全實(shí)現(xiàn)其自治。另一方面，我國(guó)正在進(jìn)行新一輪政府改革，其目標(biāo)是通過簡(jiǎn)政放權(quán)以進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改革對(duì)政府自身進(jìn)行“瘦身”，降低運(yùn)行成本，逐步退出微觀管理領(lǐng)域，將主要精力用于宏觀管理，政府簡(jiǎn)政放權(quán)后的權(quán)力并非不重要，而是由政府轉(zhuǎn)移出來(lái)，而從各國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，非政府公共組織則是這部分權(quán)力的主要承擔(dān)者，在此角度看，非政府公共組織的自治性亦極為重要。非政府公共組織自治性不足與我國(guó)的國(guó)民自治意識(shí)不足息息相關(guān)，非政府公共組織是公民素質(zhì)提高與參與意識(shí)逐漸提高綜合作用下發(fā)展的結(jié)果，隨著我國(guó)改革開放不斷深入，經(jīng)濟(jì)水平的提高和公民受教育水平的不斷提高，公民參與意識(shí)也越來(lái)越強(qiáng)烈。應(yīng)然自治性與實(shí)然的非自主性的矛盾也就越來(lái)越突出。三、非政府公共組織組織內(nèi)在矛盾的解決策略（一）增設(shè)非政府公共組織區(qū)別于企業(yè)的盈利職能聯(lián)系是普遍存在的[8]，不可人為刻意切斷，過度分割企業(yè)與非政府公共組織的聯(lián)系。企業(yè)有企業(yè)存在的價(jià)值，即提升社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，滿足公眾多樣化的需求，但越來(lái)越多的企業(yè)逐漸開始從事公益事業(yè)。當(dāng)然這與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)相悖，即企業(yè)是經(jīng)濟(jì)實(shí)體，追求企業(yè)自身利益最大化，但人們逐步意識(shí)到企業(yè)不僅僅應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)實(shí)體，更應(yīng)該是倫理實(shí)體，逐步承擔(dān)起其社會(huì)責(zé)任，有學(xué)者指出，社會(huì)通過各種法律法規(guī)認(rèn)可了企業(yè)的建立，給予它利用所需各種資源的權(quán)利，政府給予許多優(yōu)惠政策支持，銀行給予信貸和其他金融服務(wù)的優(yōu)惠，企業(yè)才正常運(yùn)行，反過來(lái)企業(yè)也應(yīng)給予社會(huì)以回饋。[9]由此可以建立一種企業(yè)與非政府公共組織相結(jié)合的方式，但組織的最終目標(biāo)是公益而非經(jīng)濟(jì)利益。將一個(gè)組織劃分為兩大部門，一部分向私營(yíng)企業(yè)一般，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不享有非政府公共組織的優(yōu)惠待遇，這一部分雇傭?qū)ｉT的經(jīng)理人負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，將經(jīng)理人收入與企業(yè)收益掛鉤，享受高報(bào)酬，承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，保證該部分正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的盈余用于組織另一部分，即組織自身為從事公益事業(yè)提供資金，減少對(duì)外部依賴。如此既區(qū)別于傳統(tǒng)非政府公共組織又區(qū)別于企業(yè)，組織的后一部分不營(yíng)利，同時(shí)保障資金的匱乏。這是一種組織自創(chuàng)收入的類型，但可有效避免非政府公共組織利用自身的特殊地位進(jìn)行不公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。（二）根據(jù)組織從事活動(dòng)的領(lǐng)域適應(yīng)性調(diào)節(jié)組織結(jié)構(gòu)扁平狀的組織結(jié)構(gòu)還是金字塔形的組織結(jié)構(gòu)，各有其利弊，兩者往往都是互補(bǔ)的，由兩種組織結(jié)構(gòu)的類型的優(yōu)勢(shì)與不足可以看出前者的優(yōu)勢(shì)正是后者的不足，而前者的不足正是后者的優(yōu)勢(shì)。非政府公共組織的類型是多種多樣的，從事的領(lǐng)域更是繁多，組織結(jié)構(gòu)要與組織自身的特點(diǎn)相匹合，隨著外部環(huán)境變化而變化，現(xiàn)代社會(huì)只有適應(yīng)社會(huì)才能更好發(fā)展，唯一永遠(yuǎn)不改變是永遠(yuǎn)在改變，對(duì)組織結(jié)構(gòu)不斷進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，以使組織達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。組織的結(jié)構(gòu)決定著組織的決策方式，資源配置方式，組織運(yùn)作過程的各方面，組織結(jié)構(gòu)是組織其他功能發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。當(dāng)組織處于劇烈變化的外部環(huán)境時(shí)，我們就要偏向于扁平狀的組織結(jié)構(gòu)，當(dāng)組織處于平穩(wěn)的外部環(huán)境時(shí)，我們則傾向于金字塔形的組織結(jié)構(gòu)。（三）建立信息公開制度和組織內(nèi)部的監(jiān)督管理委員會(huì)當(dāng)前非政府公共組織的資金主要來(lái)源于社會(huì)捐助，則社會(huì)捐助者便是非政府公共組織的主要“所有者”，實(shí)際上就是缺乏對(duì)管理者的監(jiān)督與約束，對(duì)于非政府公共組織內(nèi)部存在的所有者缺位問題，即導(dǎo)致了組織管理者權(quán)力濫用的一系列問題，要加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)管理者對(duì)于組織所接受捐款的使用情況進(jìn)行有效的約束，存在此問題主要是由于監(jiān)督者與被監(jiān)督者間的信息的不對(duì)稱，捐助者無(wú)法有效參與決策，明確資金的流向，可以通過內(nèi)外兩種渠道來(lái)實(shí)現(xiàn)，[10]一方面于外部，應(yīng)建立組織資金動(dòng)向的信息公開制度，組織明確記錄資金使用情況，并通過現(xiàn)代化的渠道如網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行公示，便于捐助者的監(jiān)督，增強(qiáng)社會(huì)對(duì)于非政府公共組織的信任，降低運(yùn)營(yíng)成本，也有利于其獲取更多的社會(huì)捐款；另一方面，應(yīng)成立非政府公共組織內(nèi)部的監(jiān)督管理委員會(huì)，其作用不僅僅是負(fù)責(zé)組織的運(yùn)行，更重要的是對(duì)于組織管理者進(jìn)行有效的監(jiān)督，由委員會(huì)集體討論決定組織管理者的去留，從而加強(qiáng)對(duì)管理者的管理，當(dāng)然也出現(xiàn)了新問題，對(duì)管理者進(jìn)行的“管理”，就會(huì)出現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)膨脹問題，因此要對(duì)監(jiān)督管理委員會(huì)進(jìn)行成本效益分析，比較其存在前后組織運(yùn)行效率的變化，決定此方式成敗，此處效率主要從組織運(yùn)行成本角度考慮。不同組織規(guī)模監(jiān)督管理委員存在的價(jià)值也不同，一般而言，組織規(guī)模越大組織運(yùn)行費(fèi)用越多，越有存在價(jià)值。而對(duì)于非政府公共組織與政府間合作的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)二者合作的法制化，建立明晰的權(quán)力責(zé)任界限，而不是單純?cè)试S非政府公共組織參與，明確界定其參與的范圍與程度，行動(dòng)的過程有法可依，將權(quán)力授予非政府公共組織的，則政府更多的是站在監(jiān)督者的角度對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，保證服務(wù)質(zhì)量，另一方面政府作為社會(huì)元治理的角色，彌補(bǔ)非政府公共組織運(yùn)作過程中出現(xiàn)的不足，改變過去非政府公共組織與政府一同行動(dòng)責(zé)任不明晰的局面。（四）不斷提升公民素質(zhì)，推動(dòng)非政府公共組織成立制度化非政府公共組織發(fā)展與公民民主意識(shí)提升兩者是一種相輔相成相互促進(jìn)的關(guān)系。非政府公共組織的發(fā)展為公民參與社會(huì)治理提供平臺(tái)，促進(jìn)其民主意識(shí)的增強(qiáng)，提升