馬優(yōu)悠我國基層治理內卷化困境與出路

一、內卷化及基層治理內卷化困境概述（一）內卷化的理論概述 從2020年起，“內卷化”一詞逐漸被大眾應用于各個領域，在網(wǎng)絡上一經傳播，便瞬間成為風靡一時的“時髦”詞語，“內卷化”（involution）一詞來源于拉丁語，原意是“轉或卷起來”，也被譯作“過密化”，其起源于康德和戈登威澤由格爾茨成型，經黃宗智和杜贊奇對其進行修改，從而引起人們的討論?？档聦Α把莼迸c“內卷化”進行了區(qū)分；戈登威澤認為，內卷化是一種文化發(fā)展的現(xiàn)象，它是指當一種文化發(fā)展到一定程度后，就不會再有新的發(fā)展，而是在其內部變得更加復雜；而后，格爾茨將內卷化理論引入到農業(yè)的發(fā)展中，并以此為依據(jù)，提出“農業(yè)內卷化”的概念，在此基礎上，黃宗智將其引入到對中國傳統(tǒng)農業(yè)生產過程的分析中，他基于華北雇傭勞動力的大農場和家庭農場的對比，提出了“經濟的內卷化”。到上述的階段為止，“內卷化”概念的應用與拓展已由文化范疇向經濟范疇延伸，其后杜贊奇又將“內卷化”理論引入到了政治領域中，并將其用于闡釋中國現(xiàn)代國家的政權建構，此后，學者們開始將“內卷化”理論用于對各種社會現(xiàn)象進行分析，而對于農村基層治理而言，“內卷化”現(xiàn)象也是學界研究的熱點問題之一。在本文中，筆者認為內卷化是指在一定的領域或者某一組織內部，其發(fā)展狀態(tài)呈現(xiàn)出沒有創(chuàng)新的發(fā)展，同時外界因素也無法深入內部改變或者影響這種無內容的發(fā)展，即整體呈現(xiàn)出一種在其內部無創(chuàng)新的持續(xù)發(fā)展現(xiàn)象，我們把這種現(xiàn)象成為內卷化。（二）基層治理內卷化困境的含義基層治理主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的基層政權，不僅包括鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道三種不同類型的基層政權，還包括社區(qū)和居委會等，它們是基層人民的自治組織，是處理人民群眾需求和矛盾的地方。而基層治理內卷化困境是在基層治理活動中衍生出的一種治理問題，在本文中主要是指當基層組織中的治理理念、人員分配以及公共資源受到制約時，除政府主體之外的組織由于自身力量不足和外界條件的約束，無法滲透到基層組織內部，導致組織內部陷入沒有實質性增益的困境中，這種無創(chuàng)新的持續(xù)發(fā)展現(xiàn)象就是基層治理內卷化困境。內卷化困境下的工作氛圍和工作進度，看似步入正軌，但其僵化的工作模式使基層組織無法滿足人民的真正需求，更無法應對突發(fā)危機?；鶎又卫韮染砘Ь车拈L期存在也意味著現(xiàn)代國家治理始終未能徹底擺脫內卷化的制約。二、基層治理內卷化困境的成因及其表現(xiàn)形式（一）基層治理內卷化困境的成因多元化時代中的社會問題要求公眾和社會組織積極地參與到社會治理中，這樣才能保持社會的生機。但是，由于缺乏市場和社會組織的支持，公共產品和公共服務供給的資源有限，盡管采取了許多的改良方式，但在實際上，改革卻只涉及到政府主體，并沒有從總體上增加基層治理的力量，在有限的權力資源下難以進行更好的公共服務，治理處于低效水平。當基層組織長期處于低效能的治理水平時，就會導致基層組織難以進行新的發(fā)展與突破，任由其在內部無創(chuàng)新發(fā)展，基層組織就會陷入到基層治理內卷化的困境中。范黎波,劉佳,尚鐸.基層治理的困境及對策——基于內卷化的研究視角范黎波,劉佳,尚鐸.基層治理的困境及對策——基于內卷化的研究視角[J].行政管理改革.2021(11):55-641.外部因素（1）市場參與基層治理意愿低改革開放后，由于政策的影響，市場在各個領域的活躍程度和力量逐漸增強，但其參與到基層治理和承擔社會責任的意愿并不高，市場為公眾、政府等其他主體提供資源的渠道也尚不暢通。根據(jù)我國的基本經濟制度以及在市場的占比情況，目前的市場主體大致可以分為兩類：一是國有企業(yè)，二是民營企業(yè)。隨著市場經濟的發(fā)展，我國大部分國有企業(yè)的發(fā)展方向也發(fā)生了改變，由以政府為主的計劃經濟主體向獨立法人主體轉變，特別是國有企業(yè)上市后要擔負起國有資產保值、增值的職責，對公共資源、公共服務的供給意識逐步減弱；而民營企業(yè)自誕生起就以實現(xiàn)股東利益為最大目標，因此承擔社會責任也只是為了服務于企業(yè)的整體利益，積極參與社會治理的動力不足。此外，基層組織外包企業(yè)、社區(qū)居委會以及街道辦事處等不同主體之間存在著權力邊界模糊的問題，這就使外包企業(yè)往往以被動的角色參與到社會治理中邵興全,胡業(yè)勛.企業(yè)參與社區(qū)治理的角色重構與制度安排研究——基于多元合作治理的分析框架[J].理論與改革,2018(3).:172-173.，參與基層社會治理的力量不足。基層組織外的市場主體因為參與治理、提供公共資源和服務的意愿不強烈，即使有機會參與到治理中，但是因為處在被動地位，導致其參與到基層組織內部的力量并不強，雙重因素下，使外部市場力量無法滲透到基層組織內部，導致基層組織內部資源緊缺、觀念落后，而不借助市場資源優(yōu)勢的基層組織，長期沒有創(chuàng)新的發(fā)展下去就會陷入到治理的內卷化困境中邵興全,胡業(yè)勛.企業(yè)參與社區(qū)治理的角色重構與制度安排研究——基于多元合作治理的分析框架[J].理論與改革,2018(3).:172-173.（2）社會組織發(fā)展受限我國社會是公眾意識不足、缺乏社會自治的社會形態(tài)，國家對社會進行一定程度上的控制。一方面，嚴格的控制導致社會組織變弱，只能被動參與到基層治理中。另一方面，受傳統(tǒng)因素的影響，人們對政府中的行政人員存在著一種傳統(tǒng)的觀念，這種觀念逐漸形成了某種形式的社會“規(guī)范”，由于受此“規(guī)范”的影響，一些基層干部養(yǎng)成了官僚主義的作風，凡事“親歷親為”，忽視了社會組織力量的存在，對社會組織的培育扶持力度不高。而社會組織所擁有的優(yōu)勢資源，既是促進社會發(fā)展的一支重要力量，又是社會大眾參與到基層治理的一個重要平臺。在信息化的時代背景下，由于政府自身的有限性，使得政府難以應對多元化時代下的各種問題和人們的復雜需求，這些問題和需要長期不被解決和滿足，基層整體工作就會停滯不前，難以向前發(fā)展，使基層組織變成一灘“死水”。（3）公民參與治理不足我國的法律法規(guī)為公民參與基層治理提供了合法正當?shù)幕A，但現(xiàn)實中仍存在著公民參與基層治理不便的現(xiàn)象。一方面，由于基層組織主要是對上級組織負責，導致基層組織對于公眾的訴求敷衍了事，抱著一種“不求有功，但求無過”不愿負責的態(tài)度；另一方面，公眾直接參與基層治理的成本相對較高，作為基層治理主體的公民，對于相關公共事務難以釋放更多的熱情，只有在自身權益受損時，才會被動地參與到治理之中，社會公民參與基層治理的方式呈現(xiàn)形式化、碎片化特征付誠,王一.公民參與社區(qū)治理的現(xiàn)實困境及對策[J].社會科學戰(zhàn)線,2014(11):47-55.，雖然政策在制定過程中強調了需要公民對政治文明有序地參與，但在實踐中卻難以實現(xiàn)顯著的進步和突破，這樣也使政府接收不到來自公眾的回應，便無法對其管理方法和治理理念進行創(chuàng)新，導致固步自封，最終陷入內卷化困境。付誠,王一.公民參與社區(qū)治理的現(xiàn)實困境及對策[J].社會科學戰(zhàn)線,2014(11):47-55.2.內部因素隨著中國市場化改革不斷推進，政府、市場和社會三者的關系也不斷地進行變革。市場和社會的作用不斷被重視，并且在基層治理中的作用逐漸被加強，一系列的改革措施從外部降低了基層治理內卷化產生的可能，但內卷化困境在基層治理的實際過程中，仍在一定程度上進一步深化，這說明加深基層治理內卷化的另一部分重要原因來自于基層組織自身內部。（1）壓力型考核體制加深基層治理內卷化困境在正常的情況下，基層組織應首先選擇為公眾提供公共產品和公共服務，以滿足人們的需要為先，但在目前的壓力型考核體制下，基層組織多被上級組織的指示和業(yè)績所驅使，對基層的相關發(fā)展和人民的需要視而不見，使基層行政人員的行為發(fā)生一定程度的偏離，基層行政人員為了完成上級的指令、追求經濟發(fā)展水平以及達到考核標準，表面上是為了滿足基層發(fā)展和人民的需要，但實際上大多行為都是以考核目標為導向，這使基層治理在一定程度上具有鮮明的功利主義和形式主義，導致基層組織的治理的權威受損，致使其內部運作機制遭到嚴重破壞，陷入基層治理內卷化的困境中。同時面對大量的考核指標時，基層組織傾向于通過加強對行政資源和行政人員的控制來鞏固基層組織和人員的結構，使基層的管理功能與自治功能相對立，從而導致基層治理陷入內卷化困境。（2）基層干部自身內卷化導致的基層治理內卷化基層治理是由不同的基層政權組織進行治理，一個組織實質上是指人們?yōu)檫_到一定的目的、按照特定的結構形式聯(lián)合起來的人類群體，其內部分工明確、職責鮮明，每個組織中都有領導者和執(zhí)行者，其中領導者在組織中發(fā)揮重要作用，如規(guī)定組織的發(fā)展方向、確定組織的管理目標以及任用組織人員等?；鶎痈刹康墓ぷ魉胶凸芾硭經Q定了基層活動的總體思路，當基層干部陷入“內卷化困境”時，基層的工作情況就會呈現(xiàn)出停滯不前的特點。在這種狀態(tài)下，行政人員很難有效應對基層的復雜工作，并且組織中的行政人員將以“排資論輩”作為晉升標準，進一步阻礙了基層中每個人的職業(yè)晉升。長期下去，每個人的工作積極性逐漸喪失，這必然會對整體工作產生重大影響，導致基層組織整體發(fā)展和全局工作陷入內卷化的怪圈。（二）基層治理內卷化困境的表現(xiàn)形式1.基層組織自身發(fā)展資源不足基層治理的內卷化困境使基層處于一種資源不足、信息閉塞的狀態(tài)。一方面，基層組織作為行政組織體系的最末端，長期依賴于上級組織來獲取發(fā)展資源，缺乏資源的獨立性，時間一長便會導致基層組織的財政資金不穩(wěn)定、所占資源與發(fā)展速度不相符以及相關資源難以滿足人民需求等問題，并且在硬性的財政要求壓力下，基層組織也很難開展和落實公共服務事項；另一方面，上級組織的壓力型考核制度會促使基層組織傾向于對能拉動經濟發(fā)展的公共服務進行投資，從而造成了基層的發(fā)展方式僵化，公共服務供給的內容過于單一，從而形成了高投入、低服務的格局。與此同時，隨著市場化進程加快和扶貧工作逐步完善，人們的需求更加多種多樣。理論上講基層組織作為國家治理的第一線，是最先反映出人們個性化和差異化需求的地方，但由于內卷化的影響，基層組織提供的公共服務和人們的需求之間存在著資源和信息偏差甚至是鴻溝，導致基層組織投入越多的資源，就越遠離公眾需求，最終造成公共服務資源的浪費。2.基層組織整體壓力過大當基層治理陷入內卷化困境時，內卷化帶來的過大壓力會導致基層組織和行政人員以功利主義和形式主義為價值導向，來開展基層整體工作。以基層治理中的痕跡化管理為例，痕跡管理最初是一種用來管理基層工作的一種方法，其主要目的是通過對“痕跡”的細致考核，來監(jiān)督和檢查行政工作人員是否稱職。但是為了達到“考核標準”，基層的每一層都被迫地“留痕”，這就會導致基層行政工作失去其靈活性和主動性，在實際工作中很大程度上影響了基層治理的價值觀念和基層行政人員的行為方式，向基層組織和行政人員傳輸了一種利益至上的思想。在這種思想的作用下，不但基層組織對于基層的發(fā)展和人民的需要視而不見，而且在具體的行政工作中，行政機關之間還存在著推卸責任、擱置爭議、損害政府形象等問題。3.基層干部喪失創(chuàng)新能力當基層治理處于內卷化的困境時，基層治理的整體工作思路就會呈現(xiàn)出單一化和軌道化的特點，基層干部逐漸失去了創(chuàng)新的內在動力。在內卷化思維的影響下，干部們只停留在原來的思維水平，保持和重復既定的工作程序，而不是主動接受變化，久而久之，基層干部逐漸喪失了改革創(chuàng)新的積極性和主動性。除此之外還會使基層中一些干部思想不端正，存在著很多“太平官”和“懶政”的思想，他們群眾觀念淡漠，不負責任，認為履行職責只是走形式，同時內卷化困境也容易使行政人員滋長敷衍應付、熬資歷甚至“尋租”等不正之風。此外也使行政人員逐漸喪失創(chuàng)新開拓的意識，受某些基層干部價值傾向的影響，行政人員長期處于“程序化作業(yè)”的工作氛圍中，也會逐漸養(yǎng)成安于現(xiàn)狀的舒適心理，甚至會拒絕創(chuàng)新和變革。由此可見，內卷化給基層組織人事部門的整體創(chuàng)新能力帶來的沖擊和影響是巨大的。三、基層治理內卷化困境的出路想要為基層治理內卷化困境尋找“出路”，這種“出路”的本質就是把“內卷”進行“外展”，為“外展”創(chuàng)造空間和出路，這要求基層組織既要在外部拓展更多的力量和資源，又要在基層組織內部進行體制創(chuàng)新，打破原來僵化的治理模式和工作氛圍。（一）賦權外部組織，發(fā)展外部力量發(fā)展外部社會組織的力量主要借鑒奧斯特羅姆的多中心治理理論，這種理論的本質是將決策權分配給多層次的主體，通過多主體的共同努力來達到集體目標Ostrom,V.,Tiebout,C.,Warren,R.TheOrganizationofGovernmentinMetropolitanAreas:ATheoreticalInquiry[J].TheAmericanPoliticalScienceReview,1961,55(4)16-22.。在這種模式下，公共服務的供給主體表現(xiàn)出多樣性，各社會團體自發(fā)、有序地介入基層治理中，從而有效地遏制了單一供給主體的“表象增長而本質不發(fā)展”的內卷化困境Ostrom,V.,Tiebout,C.,Warren,R.TheOrganizationofGovernmentinMetropolitanAreas:ATheoreticalInquiry[J].TheAmericanPoliticalScienceReview,1961,55(4)16-22.楊寶.政社合作與國家能力建設——基層社會管理創(chuàng)新的實踐考察[J].公共管理學報,2014(2).:32-33.1.向企業(yè)賦權，提高企業(yè)參與基層治理的意愿我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，要適應由“量”向“質”的轉變，必須發(fā)揮市場本身的調節(jié)作用，從而影響和引導社會資源的流向，使社會各部門、各地區(qū)、各行為主體之間達到最優(yōu)配置，逐漸使市場主體積極參與社會養(yǎng)老、企業(yè)扶貧和環(huán)保等社會問題的解決之中，不僅在自身業(yè)務和擅長領域獲得更多發(fā)展的機會，同時也可以通過承擔社會責任提高企業(yè)合法性，實現(xiàn)盈利目標與社會目標的有效統(tǒng)一。使市場主體滲透到基層組織內部，從而促使基層組織內部形成新的治理觀念，引入新的社會資源，這不僅是落實基層治理中的“市場賦能”要求，同時也減輕基層治理內卷化的程度。2.向社會組織賦權，促進社會組織發(fā)展社會組織可以為基層組織提供有效的治理資源，從而有效地解決基層政府與市場的失靈問題。要建立基層組織和社會組織之間的合作機制。這就要求基層組織賦予各種類型的社會組織權力，鼓勵其發(fā)展，比如保護基層利益的保護性質的機構，要放寬政策的管制，尊重其運行邏輯，通過支持其孵化來強化其共同治理的能力；在服務型組織中，要通過競爭式采購等創(chuàng)新方式和合作方式來提高自身的服務能力韓萬渠.政民互動平臺推動公眾有效參與的運行機制研究——基于平臺賦權和議題匹配的比較案例分析[J].探索,2020(2):24-36.，從而提升公共產品和公共服務的供給能力和共享水平，滿足社會各界的多樣化需求，實現(xiàn)基層治理創(chuàng)新，突破基層治理在其內部一成不變發(fā)展的內卷化困境。韓萬渠.政民互動平臺推動公眾有效參與的運行機制研究——基于平臺賦權和議題匹配的比較案例分析[J].探索,2020(2):24-36.3.向公眾賦權，拓寬公眾參與治理渠道在信息化的數(shù)字時代，信息技術賦予和拓展了公眾參與基層組織治理的權利意識和能力，基層組織應通過搭建政府和公眾的互動平臺，拓寬公眾參與基層治理的渠道，鼓勵公眾積極建言獻策、表達需求、參與服務評價，使基層治理組織能夠及時了解并解決人民的需要，保障其公民的合法權益，由此才能形成從需求、回應到反饋、整改，最終實現(xiàn)治理效能提升的良性閉環(huán)黃建偉,陳玲玲.國內數(shù)字治理研究進展與未來展望[J].理論與改革,2019(1):33-40.，只有構建基層組織與公眾真實的伙伴關系，才能提高治理效果與公眾需求的匹配度，提升人民群眾的“獲得感”，增強公眾對公共服務體驗的滿意度，才能使得基層組織能夠及時得到來自人們的反饋意見，不斷更新服務方式和治理理念，使基層組織進行有內容的創(chuàng)新發(fā)展，把基層組織的“死水”轉為“活水”。黃建偉,陳玲玲.國內數(shù)字治理研究進展與未來展望[J].理論與改革,2019(1):33-40.（二）對基層進行制度改革，減輕基層組織壓力基層組織和人員的壓力大多數(shù)來源于上級組織的考核目標，想要減輕基層壓力就要改變上級組織行政考核的指標體系，創(chuàng)新考核機制的方式、內容和理念，使基層組織擺脫繁瑣的考核任務，充分發(fā)揮其為民服務的主動性和創(chuàng)造性。例如，上級組織在制定考核政策時應注意優(yōu)化設計，考核指標需要結合基層組織所在地區(qū)的實際經濟、社會情況和群眾基礎，同時還要注意基層組織執(zhí)行能力，在綜合考量諸多影響因素的基礎上，制定相應的績效考評制度，以降低與基層實際狀況無關的行政發(fā)包與壓力所帶來的基層重負和內卷化現(xiàn)象，破解基層組織因達不到過高的考核標準而產生的“作假現(xiàn)象”和“形象工程”。（三）營造競爭氛圍，提高基層干部創(chuàng)新能力基層干部內卷化是基層工作中常見的一種現(xiàn)象，不僅會造成基層管理效率的下降，導致基層組織整體工作處于停滯狀態(tài)，同時也會使基層組織工作風氣出現(xiàn)偏差。破解基層干部內卷化的方法主要是營造“定期考核、互相監(jiān)督”的競爭氛圍，當干部對基層工作持無所謂態(tài)度時，其工作熱情和積極性也不復存在，這就使得基層工作陷入內卷化的風險自然也就增大。因此，必須建立對基層干部的業(yè)績考核制度，由上級組織定期對干部的管理實效加以考察，通過相關行政人員的反饋、業(yè)績對比、任務統(tǒng)計和管理評分等多種形式來監(jiān)督和評估干部的管理能力，針對他們在管理工作中出現(xiàn)的不足，及時提出整改建議和應對舉措。同時，還要建立起配套的崗位調整機制，對工作態(tài)度消極、職業(yè)素養(yǎng)較低、管理考核不達標的基層干部，要及時調整其工作崗位。通過營造競爭型的工作氛圍，進一步調動起基層干部在實際工作中的積極性和主動性。當基層干部保持高昂的工作熱情和活躍的管理思維時，基層組織陷入治理內卷化怪圈的概率就會大大降低。

結論基層治理是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的關鍵環(huán)節(jié)，去內卷化是幫助基層組織減負、實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的重要途徑?；鶎拥那闆r由于受傳統(tǒng)觀念和經濟發(fā)展的影響本身就較為復雜，而當基層陷入內卷化困境時，其自身實力受到制約，難以向外進行突破，因此想要突破內卷化的困境就需要有多主體之間的協(xié)作，依賴“各種伙伴關系”來減少內卷化程度，因此解決內卷化一方面是發(fā)展外部社會組織的力量，對于社會組織適當?shù)馁x予權力，通過培育、調動社會組織，擴大公共資源的供給，發(fā)揮不同主體的獨特優(yōu)勢，充分調動社會各方面的積極性，建立和諧共治、共享的基層治理共同體；另一方面就是從基層組織內部著手，改善基層組織治理現(xiàn)狀，爭取早日完成去內卷化，建立國家治理現(xiàn)代化。

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