國貨國運(yùn)政策對我國航運(yùn)業(yè)的影響

國貨國運(yùn)政策對我國航運(yùn)業(yè)的影響

一、其他國家的保護(hù)形式“國貨國運(yùn)”政策是指一個(gè)國家通過各種立法、法規(guī)、雙邊協(xié)定和其他手段確定一定比例的進(jìn)出口貿(mào)易貨物的權(quán)利。這種保護(hù)制度在當(dāng)前仍有50多個(gè)國家和地區(qū)實(shí)行。?！皣泧\(yùn)”政策是實(shí)行保護(hù)主義政策的一種工具,其目的是保障本國承運(yùn)人利益,促進(jìn)本國航運(yùn)業(yè)發(fā)展,但實(shí)行“國貨國運(yùn)”政策又會(huì)對外國承運(yùn)人進(jìn)入一國航運(yùn)市場造成重大阻礙。從各國的航運(yùn)政策來看,“國貨國運(yùn)”的實(shí)施形式主要有貨載保留、貨載分配、沿海運(yùn)輸權(quán)三種。貨載保留(cargoreservation)是一種單邊保護(hù)措施,是指一國政府在立法中強(qiáng)制規(guī)定本國全部或部分進(jìn)出口的貨物由本國船隊(duì)承運(yùn)或優(yōu)先承運(yùn),是世界上最通行的保護(hù)本國航運(yùn)業(yè)發(fā)展的做法之一,也是政府為提高本國承運(yùn)人的市場占有率而進(jìn)行的一種保護(hù)措施。例如美國的立法就規(guī)定其50%的政府采購物資,100%的國防部軍需物資,75%的糧食援助物資,都應(yīng)由美國籍船舶承運(yùn)。相關(guān)數(shù)據(jù)表明,每年由美國籍船舶運(yùn)輸?shù)呢浳镏?有40%是來自貨載保留。貨載分配(cargovolumeallocation)是一種雙邊保護(hù)措施,是指締約國通過簽訂國際多邊或雙邊協(xié)議、合約,從而確保其本國承運(yùn)人在海運(yùn)貨物運(yùn)輸中能獲得合理的貨載承運(yùn)份額。如《聯(lián)合國班輪公會(huì)行動(dòng)守則公約》就規(guī)定締約方可享有4∶4∶2的貨載分配份額,即在締約國簽訂貿(mào)易合同時(shí),規(guī)定本國班輪公司承運(yùn)40%的合同貨物,對方班輪公司承運(yùn)40%的合同貨物,第三國的班輪公司承運(yùn)20%的合同貨物。沿海運(yùn)輸權(quán)(cabotage)是指一國在其國內(nèi)沿海從事貨物運(yùn)輸?shù)臋?quán)利。其表現(xiàn)形式有兩種:一種是國際貿(mào)易的貨物在該國港口之間發(fā)生的二次運(yùn)輸,另一種是國內(nèi)貿(mào)易的貨物在該國港口間的運(yùn)輸。如1871年由美國國會(huì)制定的《沿海運(yùn)輸法》中規(guī)定:禁止外國籍船舶從事美國的沿海運(yùn)輸。這就在市場準(zhǔn)入上限制了外國籍船舶進(jìn)入美國國內(nèi)的航運(yùn)市場。二、分析中國的“貨物運(yùn)動(dòng)”政策1.國輪聯(lián)運(yùn)份額不符合現(xiàn)有政策的范圍,符合我國國際農(nóng)業(yè)運(yùn)輸管理中的分配比例從我國“國貨國運(yùn)”的發(fā)展歷史中可以看出,在新中國成立時(shí),我國采取完全的“國貨國運(yùn)”政策,貨物一律國貨國運(yùn)。隨著改革開放的深化,這一政策發(fā)生轉(zhuǎn)變,到1984年,我國逐步放開“國貨國運(yùn)”政策,只規(guī)定一定的國輪承運(yùn)比例?！蛾P(guān)于改革我國國際海洋運(yùn)輸管理工作的通知》中規(guī)定,要優(yōu)先使用國輪,進(jìn)出口貿(mào)易的中方派船份額應(yīng)維持在60%~65%,且國輪承運(yùn)份額不低于80%。到1988年,我國發(fā)布《關(guān)于改革我國國際海洋運(yùn)輸管理工作的補(bǔ)充通知》,基本取消“國貨國運(yùn)”政策,僅在與巴西、泰國、孟加拉、扎伊爾、阿爾及利亞、阿根廷、美國等7個(gè)國家的雙邊海運(yùn)協(xié)定中保留貨載分配比例。到1995年,交通部公開承諾放棄“國貨國運(yùn)”政策,自1996年起在新簽雙邊海運(yùn)協(xié)定中,不再保留貨載保留的內(nèi)容。至此,“國貨國運(yùn)”政策在我國已完全取消。所以,我國的航運(yùn)政策是一個(gè)由保護(hù)主義向自由主義轉(zhuǎn)變的過程,目前我國已經(jīng)形成了一個(gè)自由化、開放化的航運(yùn)市場。2.中國重要物資的“貨物運(yùn)輸”(1)國際航運(yùn)會(huì)的影響世界各國對鐵礦石的運(yùn)輸基本都是由進(jìn)口國掌握的。日本鋼廠與本國的航運(yùn)公司有著長期的運(yùn)輸協(xié)議,將鐵礦石運(yùn)輸權(quán)緊緊地掌控在自己手中,鐵礦石進(jìn)口幾乎都是由本國船隊(duì)運(yùn)輸。韓國跟日本的情況相同。歐洲鐵礦石的進(jìn)口95%是長協(xié)貨,運(yùn)輸權(quán)也是交由本國航運(yùn)公司承運(yùn)。我國在航運(yùn)市場開放之前,也采取了船公司和鐵礦石貿(mào)易商每月召開平衡會(huì)的形式來協(xié)調(diào)鐵礦石的運(yùn)輸。而在航運(yùn)市場開放后,由于進(jìn)口商的激增和相對分散,進(jìn)口鐵礦石運(yùn)輸權(quán)一步步放給了發(fā)貨人,導(dǎo)致目前我國進(jìn)口鐵礦石國輪承運(yùn)比例不到30%。(2)海上運(yùn)輸中的自主運(yùn)輸比例過低2011年我國原油進(jìn)口量為2.54億t,進(jìn)口依存度為56.5%。我國90%以上的進(jìn)口石油是通過海運(yùn)完成的,在每年的進(jìn)口石油海上運(yùn)輸中,絕大部分用的是國際上的船隊(duì),自主運(yùn)輸?shù)谋戎刂挥?/3左右。國輪承運(yùn)比例過低,一方面是因?yàn)槲覈痛?duì)規(guī)模小,噸位少,承載能力弱;另一方面是由于我國石油進(jìn)口企業(yè)與石油運(yùn)輸企業(yè)之間缺乏合作,許多石油進(jìn)口企業(yè)都沒有自己控制的油船船隊(duì)。進(jìn)口石油運(yùn)輸?shù)膰喅羞\(yùn)比例過低使我國石油運(yùn)輸極易受制于人,一旦世界格局發(fā)生改變或爆發(fā)戰(zhàn)爭,我國石油供應(yīng)安全將面臨嚴(yán)重威脅。3.海運(yùn)服務(wù)貿(mào)易自由第一,取消“國貨國運(yùn)”政策符合WTO的基本要求。20世紀(jì)90年代初,我國與美國簽訂了《中美航運(yùn)備忘錄》,航運(yùn)市場的對外開放程度逐步加深,這加快了我國加入WTO的進(jìn)程。2001年我國加入WTO,面臨的是一個(gè)更加開放的航運(yùn)環(huán)境,海運(yùn)服務(wù)貿(mào)易逐步走向自由化,而自由化又是當(dāng)前航運(yùn)市場不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。所以,取消“國貨國運(yùn)”政策,可以順從海運(yùn)服務(wù)貿(mào)易自由化的趨勢,符合WTO的基本要求。第二,從長期上看,取消“國貨國運(yùn)”政策可以提高我國航運(yùn)企業(yè)的國際競爭力。根據(jù)市場結(jié)構(gòu)的劃分,航運(yùn)市場是介于壟斷競爭和寡頭壟斷之間的一種市場結(jié)構(gòu),而實(shí)行保護(hù)主義將會(huì)加劇航運(yùn)市場壟斷的程度,不利于市場競爭。競爭可以提高效率,要獲得一支有效率的國際商船隊(duì),遲早要使本國商船加入到國際航運(yùn)市場的競爭中。三、“貨國運(yùn)動(dòng)”政策與國際比較(一)主要發(fā)達(dá)國家的“貨國運(yùn)”政策要點(diǎn)1.關(guān)于沿海運(yùn)輸權(quán)的立法美國的“國貨國運(yùn)”主要是通過立法來規(guī)定的。美國關(guān)于貨載保留的立法主要有《軍事運(yùn)輸法》《公共決議案》《貨物優(yōu)先運(yùn)輸法》三部。有關(guān)沿海運(yùn)輸權(quán)的立法主要是1920年的《商船法》?？梢?美國關(guān)于“國貨國運(yùn)”的立法規(guī)定嚴(yán)密而堅(jiān)決,對于貨載保留和沿海運(yùn)輸權(quán)都作出了有利于美國籍船舶運(yùn)輸?shù)囊?guī)定。相關(guān)資料表明,美國籍船舶承運(yùn)的貨物有40%是通過貨載保留政策獲得的(見表1)。2.日本油船艦隊(duì)與石油我國的長期包運(yùn)模式日本通過鼓勵(lì)各大商社與本國的班輪公司建立緊密合作關(guān)系來對航運(yùn)業(yè)進(jìn)行保護(hù)。日本政府對本國商社租用的本國船隊(duì)減稅或免稅,在造買船方面也給予補(bǔ)貼和低息貸款。在日本要建造油船,班輪公司首先要與石油公司簽訂長期包運(yùn)合同(COA),然后銀行才能向其提供資金;有了資金的保證,造船廠才會(huì)接受班輪公司的訂單?？梢钥闯?日本的油船船隊(duì)是通過班輪公司、石油公司、銀行、造船廠的緊密合作而建立起來的。通過這種模式,日本的油船船隊(duì)與石油進(jìn)口商簽訂的長期包運(yùn)合同的合同期長達(dá)10~20年。此外,日本各大鋼廠與國內(nèi)班輪公司也互相參股,簽訂長期協(xié)議,有效阻止貨源外流。從中可以看出,日本是通過進(jìn)口商與班輪公司簽訂長期協(xié)議的方式來發(fā)展本國的“國貨國運(yùn)”的。這使海上運(yùn)輸權(quán)保留在本國船隊(duì)的手中,同時(shí)也限制了外國承運(yùn)人的進(jìn)入,在很大程度上提高了國貨國運(yùn)的比例,對于保護(hù)日本航運(yùn)業(yè)的發(fā)展具有重要意義。3.貨載份額的保留1986年,歐共體通過了第4055-86號規(guī)則,其中規(guī)定成員國單方面采取的有關(guān)貨載保留的內(nèi)容,應(yīng)分三階段在1993年1月1日前逐步廢除。成員國與第三國簽訂的雙邊海運(yùn)協(xié)定中包含的貨載份額,也應(yīng)在1993年1月1日前逐步廢除或調(diào)整?？梢?歐共體成員國內(nèi)部間現(xiàn)在已經(jīng)取消了貨載保留措施,但對非成員國并不適用。至2004年1月1日,歐盟放開所有成員國的沿海運(yùn)輸,但是在非歐盟成員國之間并不享有這種沿海運(yùn)輸?shù)臋?quán)利,各國可以有各自的規(guī)定。(二)與其他國家的“貨國運(yùn)動(dòng)”政策相比1.政策和國民待遇方面在市場準(zhǔn)入方面,通過表2的比較可以看出,我國和日本都沒有貨載保留制度,美國、歐盟、韓國均還留有貨載保留制度。同時(shí)可以看出,所有國家均已取消貨載分配制度。在沿海運(yùn)輸政策中,2010年,我國交通運(yùn)輸部明確表示不允許外國船舶從事中國沿海運(yùn)輸業(yè)務(wù),美國的沿海運(yùn)輸必須由美國籍船舶承擔(dān),歐盟只向成員國開放,而日本、韓國完全不允許。在班輪運(yùn)輸中,我國采用的是許可制度,而美國、歐盟無限制,日本和韓國均需取得批準(zhǔn)。在國民待遇方面,我國在造船政策和稅收政策這兩個(gè)方面實(shí)行的是“超國民待遇”。例如,在造船政策中,我國從1995年開始規(guī)定國外船東在我國造船廠訂造的船舶可以免稅,但國內(nèi)船東在國內(nèi)造船仍需繳納相關(guān)的進(jìn)口關(guān)稅及增值稅;同時(shí),外國航運(yùn)經(jīng)營者在我國還享有稅收優(yōu)惠。而美國、歐盟等海運(yùn)強(qiáng)國依然保存了諸多的政府資助行為。例如,美國立法中規(guī)定了稅收優(yōu)惠、融資擔(dān)保等政府資助行為;歐盟國家也普遍實(shí)行補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等各種政府資助行為,此外,歐盟還一直致力于頒布關(guān)于政府資助海運(yùn)行為方面的法令。通過以上與發(fā)達(dá)國家的海運(yùn)政策對比可以發(fā)現(xiàn),我國實(shí)行的是偏向自由化的航運(yùn)政策,海運(yùn)開放程度與發(fā)達(dá)國家相當(dāng)甚至還高于發(fā)達(dá)國家的水平。再比較我國與主要發(fā)展中國家的航運(yùn)政策(見表3),可以看出,在貨載分配、班輪運(yùn)輸、船舶登記、港口服務(wù)、補(bǔ)貼政策方面我國與印度、巴西、菲律賓、印度尼西亞、馬來西亞這些發(fā)展中國家的開放水平大致相當(dāng),但是在貨載保留、稅收政策方面,我國比大多數(shù)的發(fā)展中國家的開放程度要高。2.國輪聯(lián)運(yùn)比例由于難以搜集到確切的國貨國運(yùn)比例的數(shù)據(jù),本文以“遠(yuǎn)洋貨運(yùn)量”與“港口外貿(mào)吞吐量”的比值反映“國輪承運(yùn)比例”。計(jì)算結(jié)果如表4所示。從表4中可以看出,我國國輪承運(yùn)比例基本呈下降趨勢,從2001年的46.0%下降到2010年的23.6%。總體來看,目前我國國輪承運(yùn)比例處于較低水平。對比其他國家的國貨國運(yùn)情況,據(jù)統(tǒng)計(jì),美國的國輪承運(yùn)比例為40%左右,意大利的國輪承運(yùn)比例超過50%,澳大利亞的國輪承運(yùn)比例超過40%。從上述分析中可以看出,我國的國輪承運(yùn)比例與發(fā)達(dá)國家相比還是存在很大的差距。國輪承運(yùn)比例低下,會(huì)對我國海運(yùn)服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展產(chǎn)生阻礙,也會(huì)增大我國海運(yùn)服務(wù)貿(mào)易的逆差額,同時(shí)對我國航運(yùn)業(yè)的健康發(fā)展產(chǎn)生不利影響。四、分析“貨國運(yùn)動(dòng)”政策的必要性、可行性和主要限制因素1.中國的戰(zhàn)略資源需要實(shí)施“貨物運(yùn)動(dòng)”(1)礦產(chǎn)資源依存度隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速增長,對于某些資源類物資的進(jìn)口依存度也呈增長趨勢?！?011中國國土資源公報(bào)》顯示,2011年我國對鐵礦石和石油的進(jìn)口依存度都在50%以上。因此,實(shí)行“國貨國運(yùn)”可以增加國內(nèi)承運(yùn)人對國家戰(zhàn)略物資或重要生產(chǎn)資料的承運(yùn)份額,減少外部勢力的制約,有利于戰(zhàn)略物資海上運(yùn)輸安全的保障,對于保障我國的物資儲(chǔ)備安全和能源安全意義重大。(2)海運(yùn)服務(wù)貿(mào)易我國國際海運(yùn)收支多年來處于不平衡的狀態(tài),逆差額由2001年的4883百萬美元增長到2010年的26360百萬美元,且近年來海運(yùn)服務(wù)貿(mào)易逆差額大幅度增加。實(shí)證研究表明,國輪承運(yùn)比例的提高會(huì)顯著減小海運(yùn)服務(wù)貿(mào)易的逆差額。所以,實(shí)行“國貨國運(yùn)”政策有利于改善我國國際收支不平衡狀態(tài),同時(shí)可以增加保險(xiǎn)、稅收收入,有利于維護(hù)我國的整體利益。(3)國際貿(mào)易運(yùn)輸市場的壟斷地位1993年我國的航運(yùn)市場全面開放后,外資班輪公司大批涌入國內(nèi)航運(yùn)市場,并開始擠壓我國國輪運(yùn)輸,使我國國輪承運(yùn)比例由開放前的60%~70%逐步降到目前的不到20%,并最終獲得了在我國國際貿(mào)易運(yùn)輸市場中的壟斷地位。之后,他們開始大幅提高運(yùn)價(jià)并亂收附加費(fèi)。從2002年起,每年外資班輪公司都會(huì)在我國強(qiáng)行非法收取除運(yùn)費(fèi)以外的THC(碼頭作業(yè)費(fèi))及其他20多種不合理的附加費(fèi),其每年總計(jì)的費(fèi)用目前已高達(dá)600億人民幣。因此,在外資班輪公司壟斷格局下,實(shí)行“國貨國運(yùn)”可以減小我國外貿(mào)公司的物流成本壓力,維護(hù)我國貨主的利益,遏制外資班輪公司的壟斷行為,增強(qiáng)我國航運(yùn)與貿(mào)易的話語權(quán)。2.取消“國貨國運(yùn)”政策綜合上文的相關(guān)分析與比較,我國應(yīng)當(dāng)靈活運(yùn)用“國貨國運(yùn)”政策來促進(jìn)我國航運(yùn)業(yè)的發(fā)展。對于普通物資,考慮到海運(yùn)服務(wù)貿(mào)易自由化的背景和航運(yùn)市場的競爭機(jī)制,取消“國貨國運(yùn)”政策是合適的;而對于戰(zhàn)略物資,應(yīng)適度實(shí)行“國貨國運(yùn)”政策。(1)“國貨國運(yùn)”政策我國加入WTO時(shí)所作出的一項(xiàng)承諾就是放棄“國貨國運(yùn)”,逐步推動(dòng)海運(yùn)服務(wù)貿(mào)易自由化。從根本上講,這其實(shí)是給予國外航運(yùn)企業(yè)同等的國民待遇。但對本國的戰(zhàn)略物資實(shí)行國貨國運(yùn)并不代表取消國民待遇,二者之間并不相抵觸。事實(shí)上,“國貨國運(yùn)”政策是目前世界上通行的確保戰(zhàn)略物資海上運(yùn)輸安全的做法。所以,我國對戰(zhàn)略物資實(shí)行“國貨國運(yùn)”并不違背國際慣例,也不違背海運(yùn)服務(wù)貿(mào)易自由化。(2)保障戰(zhàn)略物資的海上運(yùn)輸美國的立法規(guī)定其50%的政府采購物資,100%的國防部軍需物資,75%的糧食援助物資,都必須由美國籍船舶承運(yùn)。而目前我國的班輪公司承運(yùn)我國進(jìn)口戰(zhàn)略物資的份額只有百分之十幾,這更需要制定相關(guān)政策來對“國貨國運(yùn)”提供保障。目前我國已完全取消“國貨國運(yùn)”政策,而歐美等航運(yùn)發(fā)達(dá)國家仍將“國貨國運(yùn)”政策作為重要手段來保護(hù)本國航運(yùn)業(yè)的發(fā)展和保障戰(zhàn)略物資的海上運(yùn)輸。所以,在許多航運(yùn)發(fā)達(dá)國家都有“貨載保留”政策先例的情況下,適當(dāng)運(yùn)用相關(guān)政策來保障本國海運(yùn)業(yè)的發(fā)展是合適的,也是可行的。(3)國航運(yùn)業(yè)的發(fā)展,體現(xiàn)了自由主義的航運(yùn)政策“國貨國運(yùn)”政策作為保護(hù)主義航運(yùn)政策的表現(xiàn)形式之一,其本質(zhì)是保護(hù)和促進(jìn)本國航運(yùn)業(yè)的發(fā)展,這又與自由主義航運(yùn)政策的本質(zhì)相同。所以,在本質(zhì)上,實(shí)行“國貨國運(yùn)”政策與實(shí)行自由主義的航運(yùn)政策目的是一致的。因此,對戰(zhàn)略物資實(shí)行“國貨國運(yùn)”并不違背我國偏向自由主義航運(yùn)政策的本質(zhì),其政策目的都是相同的。3.中國實(shí)施“貨幣國家運(yùn)動(dòng)”政策的主要限制因素(1)市場競爭方面,主要有兩種主要對策在自由主義航運(yùn)政策的影響下,我國的航運(yùn)企業(yè)會(huì)面臨著更激烈的市場競爭。他們?yōu)闋帄Z更多的航運(yùn)市場份額,爭取獲得更多的利益,會(huì)采取各種手段降低成本,提高效率,增強(qiáng)自身競爭力。只有這樣,才能在激烈的國際航運(yùn)市場競爭中占一席之地。(2)海運(yùn)價(jià)格相對較低在自由化的航運(yùn)市場環(huán)境下,國內(nèi)航運(yùn)公司與國外航運(yùn)公司,為了爭奪貨源,紛紛展開競爭,會(huì)給貨主提供更優(yōu)惠的海運(yùn)價(jià)格,有利于貨主降低運(yùn)輸成本,而運(yùn)輸成本在貨主成本中又占據(jù)了很大部分,所以,更低的海運(yùn)價(jià)格有利于貨主增加出口商品的國際競爭力,增加出口額,進(jìn)而提高整體利潤。而當(dāng)前在我國的航運(yùn)市場中,國內(nèi)的一些船公司為了追求利益最大化,采取了中等偏上的運(yùn)價(jià),有的國輪公司在地中海航線上的運(yùn)價(jià)甚至比馬士基還高。所以,在國輪公司運(yùn)價(jià)高啟的條件下,實(shí)行“國貨國運(yùn)”會(huì)加大我國貨主的運(yùn)輸成本,損害我國貨主的利益。五、國貨國運(yùn),即在一定程度上支持我國航運(yùn)業(yè)的發(fā)展,符合國際慣例“國貨國運(yùn)”政策雖然不符合航運(yùn)自由化的要求,但是仍為許多國家普遍采用。結(jié)合我國航運(yùn)業(yè)的發(fā)展,在未來一段時(shí)間內(nèi),應(yīng)在一定程度上采用“國貨國運(yùn)”政策,這既有利于保護(hù)我國脆弱的航運(yùn)業(yè),也符合國際慣例。因此,提出以下政策建議。(1)以立法的形式，確定戰(zhàn)略物資、軍事物資和公共資金的所有權(quán)期限以立法形式規(guī)定,對于全部軍用物資必須由中國籍的船舶承運(yùn),對于戰(zhàn)略物資、政府采購物資至少50%由中國籍的船舶承運(yùn)。(2)確定最低聯(lián)運(yùn)比例,有利于國家重要物資的供應(yīng)安全對于除戰(zhàn)略物資、軍用物資、政府采購物資以外的重要物資,通過雙邊或多邊談判,確定我國班輪公司的最低承運(yùn)比例,以保護(hù)我國承運(yùn)人的利益,也有利于國家重要物資的供應(yīng)安全。(3)發(fā)展航運(yùn)業(yè)和國際航運(yùn)大通道,實(shí)行對中方、外資企業(yè)的扶持和扶持,形成具有國際競爭力的自有艦隊(duì),并實(shí)行在造買船方面的一些多我國船隊(duì)在國際航運(yùn)市場上的競爭力并不占優(yōu)