區(qū)域海洋管理的現(xiàn)狀與發(fā)展

區(qū)域海洋管理的現(xiàn)狀與發(fā)展

美國(guó)是一個(gè)擁有13000英里海岸和最大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的大國(guó)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),美國(guó)海洋和沿岸生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化,美國(guó)政府因此不斷嘗試著改進(jìn)海洋管理方式,減輕海洋生態(tài)環(huán)境的壓力,推進(jìn)海洋資源的可持續(xù)利用。其間,區(qū)域海洋管理作為一種以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的、更好地管理海洋和海岸資源的有效方式日益受到重視。一、對(duì)區(qū)域海洋管理的實(shí)踐區(qū)域海洋管理是一種以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的管理方式,它通過(guò)綜合考慮一個(gè)相對(duì)封閉的海洋生態(tài)系統(tǒng)中各種因素的相互作用,來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋和海岸資源的可持續(xù)管理。美國(guó)是最早將生態(tài)系統(tǒng)概念引入海洋管理活動(dòng)的國(guó)家。在19世紀(jì)60年代,美國(guó)科學(xué)家肯尼斯·舍曼(KennethSherman)和路易斯·亞歷山大(LewisAlexander)率先提出了“大海洋生態(tài)系統(tǒng)”的概念,他們根據(jù)海洋探測(cè)術(shù)、水文地理學(xué)、生產(chǎn)力和人口將美國(guó)陸地周圍的海洋劃分為十大海洋生態(tài)系統(tǒng),這些海洋生態(tài)系統(tǒng)涵蓋了從流域、河口到大陸架的外邊緣和海岸水流系統(tǒng)的向海邊緣的區(qū)域?！按蠛Ｑ笊鷳B(tài)系統(tǒng)”概念的提出為將海洋劃分成有實(shí)際意義的以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的單位提供了科學(xué)的基礎(chǔ)。美國(guó)依照大海洋生態(tài)系統(tǒng)理論在全國(guó)范圍內(nèi)建立起了八個(gè)區(qū)域漁業(yè)委員會(huì)來(lái)管理全國(guó)的漁業(yè)資源,并嘗試著以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)對(duì)海洋資源進(jìn)行管理。區(qū)域海洋管理真正進(jìn)入人們的視野緣于美國(guó)在21世紀(jì)初發(fā)表的兩份海洋政策研究報(bào)告,即美國(guó)海洋政策委員會(huì)發(fā)表的《21世紀(jì)海洋藍(lán)圖》和民間組織皮尤委員會(huì)發(fā)表的《美國(guó)的活力海洋:規(guī)劃海洋變化的航程》,此兩份報(bào)告詳細(xì)論證了采用區(qū)域海洋管理的方法在阻止海洋資源退化、恢復(fù)和保護(hù)海洋環(huán)境方面的優(yōu)勢(shì)及可行性,為區(qū)域海洋管理實(shí)踐的推廣奠定了基礎(chǔ)。報(bào)告建議采用以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋管理模式,因?yàn)橐陨鷳B(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的管理不是為單一問(wèn)題(如商業(yè)捕魚或某種單獨(dú)的污染源)而設(shè)計(jì)管理計(jì)劃,而是關(guān)注在被界定為生態(tài)系統(tǒng)的一個(gè)特定區(qū)域內(nèi)發(fā)生的多種活動(dòng)。實(shí)施以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的管理必須依照一系列相互關(guān)聯(lián)的生物和非生物因素劃定一個(gè)可行的范圍,進(jìn)而對(duì)該范圍內(nèi)的人類活動(dòng)進(jìn)行管理。采用區(qū)域管理方法,管理者可以在相對(duì)寬廣的范圍內(nèi)考慮人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的各種服務(wù)功能的累積影響,有利于避免單一部門管理活動(dòng)中只注重本部門利益而忽視其他部門利益的情況發(fā)生。二、現(xiàn)行行政區(qū)不一致,區(qū)域間關(guān)聯(lián)阻礙區(qū)域海洋管理在美國(guó)順利實(shí)施的原因之一,是以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的管理區(qū)域與現(xiàn)存的行政區(qū)劃不一致。如何使區(qū)域海洋管理與現(xiàn)存的以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的管理體制相融合在美國(guó)學(xué)界引起了廣泛的討論,對(duì)此,前述皮尤委員會(huì)的報(bào)告和美國(guó)海洋政策委員會(huì)的報(bào)告分別設(shè)計(jì)了兩種各具特色的區(qū)域海洋管理方式。(一)第三,區(qū)域海洋管理計(jì)劃皮尤委員會(huì)設(shè)計(jì)了一種自上而下的、有強(qiáng)制力的區(qū)域海洋管理方式。按照這種方式,執(zhí)行區(qū)域海洋管理的機(jī)構(gòu)是國(guó)家通過(guò)立法形式成立的區(qū)域海洋生態(tài)委員會(huì),該委員會(huì)的成員以政府機(jī)構(gòu)的代表為主,主要包括聯(lián)邦、州和部落政府的海洋主管部門。廣大的利益相關(guān)者只能通過(guò)一個(gè)“充滿活力的和有影響的”建議程序參與區(qū)域海洋管理計(jì)劃的制定和執(zhí)行,并不享有委員會(huì)的決策權(quán)。區(qū)域海洋生態(tài)委員會(huì)的主要任務(wù)是制定區(qū)域海洋綜合管理計(jì)劃并監(jiān)督其實(shí)施,這種計(jì)劃必須獲得負(fù)責(zé)海洋管理的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn),以使區(qū)域海洋管理活動(dòng)與國(guó)家海洋政策和標(biāo)準(zhǔn)保持一致,其在內(nèi)容上至少應(yīng)該涵蓋海洋生物資源管理、生境保護(hù)、水質(zhì)保護(hù)和影響海洋生態(tài)系統(tǒng)健康的開發(fā)活動(dòng)的管理等,并應(yīng)為保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的健康建立起清晰、可量化的管理和修復(fù)目標(biāo)。區(qū)域海洋管理是有“牙齒”的,換句話說(shuō),該計(jì)劃對(duì)所有主體都有強(qiáng)制執(zhí)行的效力。這種強(qiáng)制力通過(guò)以下三方面措施得以實(shí)現(xiàn):其一,采用《海岸帶管理法》所確立的“一致性原則”⑤,使各州保證聯(lián)邦政府的行動(dòng)與區(qū)域海洋管理計(jì)劃相一致。如果聯(lián)邦行動(dòng)與區(qū)域計(jì)劃不一致,州可以向國(guó)家海洋機(jī)構(gòu)提出申訴或向聯(lián)邦法院尋求法律救濟(jì)。其二,由區(qū)域委員會(huì)明確確定各主管部門的作用及職責(zé),各主管部門必須履行其職責(zé)。其三,要求各州執(zhí)行已經(jīng)批準(zhǔn)的區(qū)域海洋管理計(jì)劃。其四,依照公民訴訟法律條款的規(guī)定,第三方可以向聯(lián)邦法院提起訴訟,強(qiáng)制要求有關(guān)方面(包括區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)委員會(huì))執(zhí)行區(qū)域海洋管理計(jì)劃等。皮尤委員會(huì)希冀區(qū)域海洋生態(tài)委員會(huì)擁有可以保證區(qū)域海洋管理計(jì)劃得以順利實(shí)施的強(qiáng)大的區(qū)域權(quán)力和強(qiáng)制力,但這種設(shè)想并沒(méi)有獲得美國(guó)沿海各州的支持,因?yàn)樗鼪](méi)有清楚地認(rèn)識(shí)到美國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)。美國(guó)各州在其管轄范圍內(nèi)擁有獨(dú)立于聯(lián)邦政府的管轄權(quán),而區(qū)域委員會(huì)的成立似乎成為聯(lián)邦政府侵蝕各州權(quán)力的工具,各州都不希望支持或參與到有損其權(quán)力的活動(dòng)中。(二)建立協(xié)調(diào)機(jī)制與皮尤委員會(huì)的設(shè)計(jì)方案相比,美國(guó)海洋政策委員會(huì)設(shè)計(jì)的區(qū)域海洋管理方式顯得更為“柔和”和完整。根據(jù)海洋政策委員會(huì)的報(bào)告,執(zhí)行區(qū)域海洋管理的主要機(jī)構(gòu)是各州之間自愿成立的區(qū)域海洋委員會(huì),它由各級(jí)政府、私人團(tuán)體、非政府組織和學(xué)術(shù)界共同參與組成,具有廣泛的公眾參與性。由于這種區(qū)域海洋委員會(huì)是自愿性組織,因此它可以依據(jù)形式更為自由的州際協(xié)定來(lái)成立,而不需要通過(guò)立法的方式。區(qū)域海洋委員會(huì)的具體組織形式由參加者根據(jù)各區(qū)域的情況自行決定,其職能側(cè)重于就區(qū)域海洋問(wèn)題進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào),主要包括:關(guān)注有較大影響的海洋和海岸問(wèn)題;制定區(qū)域海洋政策目標(biāo)和優(yōu)先事宜;幫助地方就區(qū)域海洋事宜進(jìn)行協(xié)調(diào)與合作;代表廣大公眾向聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)達(dá)本區(qū)域關(guān)注的問(wèn)題。除了區(qū)域海洋委員會(huì),美國(guó)海洋政策委員會(huì)還設(shè)想在總統(tǒng)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立國(guó)家海洋委員會(huì)和總統(tǒng)海洋政策顧問(wèn)委員會(huì),以便建立一個(gè)上下呼應(yīng)的管理框架。國(guó)家海洋委員會(huì)由總統(tǒng)助理?yè)?dān)任主席,由涉海的各部部長(zhǎng)和各機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)參加,該委員會(huì)除了負(fù)責(zé)制定國(guó)家海洋目標(biāo)、確立海洋管理的基本原則、協(xié)調(diào)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)執(zhí)行國(guó)家海洋政策之外,還負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)區(qū)域海洋管理事宜,以及負(fù)責(zé)與州政府和私人團(tuán)體就建立區(qū)域海洋委員會(huì)的步驟和程序進(jìn)行磋商。總統(tǒng)海洋政策顧問(wèn)委員會(huì)由總統(tǒng)指定的對(duì)海洋問(wèn)題有知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的非政府人士組成,這個(gè)顧問(wèn)委員會(huì)應(yīng)該有代表性,包括海洋沿岸各州的州長(zhǎng)、其他利益相關(guān)州、準(zhǔn)州、部落和地方政府的代表,以及來(lái)自私人團(tuán)體、研究和教育機(jī)構(gòu)、非政府組織、流域組織和其他有涉海利益的非聯(lián)邦實(shí)體的個(gè)人。顧問(wèn)委員會(huì)最主要的職能是就區(qū)域海洋委員會(huì)所關(guān)注的事宜與國(guó)家海洋委員會(huì)溝通。美國(guó)海洋政策委員會(huì)的設(shè)計(jì)方案是“柔和的”?！叭岷汀背梭w現(xiàn)在各州自愿成立區(qū)域海洋委員會(huì)之外,還體現(xiàn)在以下方面:(1)區(qū)域海洋委員會(huì)的主要任務(wù)是就區(qū)域海洋問(wèn)題在各州之間進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào),而并不是一定要制定具體的、可量化的管理目標(biāo);(2)區(qū)域海洋管理計(jì)劃和目標(biāo)對(duì)各州不具有強(qiáng)制性;(3)區(qū)域委員會(huì)可以不受國(guó)家目標(biāo)的限定,自行確定在區(qū)域海洋管理中具有優(yōu)先權(quán)等事宜,采用更為靈活的方式對(duì)海洋和海岸進(jìn)行管理。就像《21世紀(jì)海洋藍(lán)圖》中承認(rèn)的那樣,這個(gè)方案的優(yōu)勢(shì)也正是其劣勢(shì)所在。自愿參與意味著,通常情況下,在面對(duì)需要作出協(xié)調(diào)的和需要進(jìn)行管理的區(qū)域海洋問(wèn)題時(shí),委員會(huì)沒(méi)有權(quán)力要求各州在特定時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)。特別是在解決跨多個(gè)州的海洋問(wèn)題、海洋和海岸資源的利用沖突等問(wèn)題時(shí),缺少?gòu)?qiáng)制力使得區(qū)域委員會(huì)舉步維艱。在有限的權(quán)力和有限的資金條件下,區(qū)域委員會(huì)要想實(shí)施以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋管理模式應(yīng)該采取長(zhǎng)期的和漸進(jìn)的方法,但能否在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)獲得各州、利益相關(guān)者和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的關(guān)注、資金支持和合作是區(qū)域委員會(huì)面臨的重大考驗(yàn)。三、開展海洋管理的合作項(xiàng)目作為對(duì)美國(guó)海洋政策委員會(huì)提出的“關(guān)于協(xié)調(diào)的、綜合的和長(zhǎng)期的國(guó)家海洋政策的建議”的答復(fù),《美國(guó)海洋行動(dòng)計(jì)劃》(簡(jiǎn)稱《行動(dòng)計(jì)劃》)在區(qū)域海洋管理問(wèn)題上并沒(méi)有進(jìn)行過(guò)多的制度設(shè)計(jì),而是采取了更為務(wù)實(shí)的方法從兩個(gè)方面來(lái)加強(qiáng)區(qū)域海洋管理。一方面是建立內(nèi)閣級(jí)的海洋政策委員會(huì),加強(qiáng)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對(duì)區(qū)域海洋管理活動(dòng)的協(xié)調(diào);另一方面是通過(guò)支持和促進(jìn)現(xiàn)有的區(qū)域合作和區(qū)域伙伴關(guān)系的發(fā)展來(lái)推進(jìn)區(qū)域海洋管理實(shí)踐。建立內(nèi)閣級(jí)的海洋政策委員會(huì)是《行動(dòng)計(jì)劃》協(xié)調(diào)國(guó)家海洋政策在各級(jí)政府的各涉海行政職能部門內(nèi)執(zhí)行的主要方式,此外,《行動(dòng)計(jì)劃》還在海洋政策委員會(huì)之下設(shè)立了部際海洋科學(xué)和資源管理整合委員會(huì)來(lái)關(guān)注區(qū)域范圍內(nèi)法律、法規(guī)的協(xié)調(diào)、區(qū)域用海沖突等問(wèn)題。在增加機(jī)構(gòu)設(shè)置的同時(shí),聯(lián)邦政府還積極推進(jìn)現(xiàn)有的區(qū)域合作項(xiàng)目和區(qū)域伙伴關(guān)系的發(fā)展,鼓勵(lì)各地區(qū)自愿成立新的區(qū)域合作組織。相關(guān)活動(dòng)如支持北美五大湖跨部門特別工作組和北美五大湖地區(qū)合作聯(lián)盟、支持建立墨西哥灣地區(qū)伙伴關(guān)系、推進(jìn)地區(qū)漁業(yè)管理工作、實(shí)施珊瑚礁地區(qū)行動(dòng)戰(zhàn)略等。值得一提的是,一些以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的跨邊界區(qū)域海洋管理活動(dòng)也頗具規(guī)模,其中美國(guó)新英格蘭地區(qū)和加拿大東部省份合作開展的對(duì)共享的新英格蘭和緬因?yàn)乘蜻M(jìn)行區(qū)域海洋管理的合作項(xiàng)目最具代表性。美加兩國(guó)于1989年合作成立了緬因?yàn)澈Ｑ蟓h(huán)境委員會(huì),該委員會(huì)重點(diǎn)針對(duì)恢復(fù)沿岸生境、促進(jìn)環(huán)境和公共健康以及支持有活力的社會(huì)團(tuán)體三個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域開展活動(dòng)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),該委員會(huì)的影響力不斷擴(kuò)大。在皮尤委員會(huì)和美國(guó)海洋政策委員會(huì)的報(bào)告發(fā)表后兩年多的時(shí)間里,許多新的圍繞海洋的區(qū)域管理活動(dòng)逐步展開。這些活動(dòng)既有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)起的,也有各區(qū)域和各州自行開展的。全國(guó)范圍內(nèi)的活動(dòng)促進(jìn)了區(qū)域海洋管理理念的發(fā)展,建立了適合區(qū)域海洋管理的信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng),為新的區(qū)域海洋管理活動(dòng)提供了更多的支持。區(qū)域范圍內(nèi)的活動(dòng)優(yōu)化了各地區(qū)的海洋政策和海洋管理模式,為在全國(guó)范圍內(nèi)推廣區(qū)域海洋管理積累了經(jīng)驗(yàn)。比較有代表性的活動(dòng)和項(xiàng)目包括:(1)以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的漁業(yè)管理。美國(guó)1999年的《可持續(xù)漁業(yè)法》確定要在美國(guó)實(shí)施以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的漁業(yè)管理方式。經(jīng)過(guò)數(shù)年的發(fā)展,有兩個(gè)漁業(yè)管理委員會(huì)在這方面做出了矚目的貢獻(xiàn)。南大西洋漁業(yè)管理委員會(huì)組織了一系列的研討會(huì)來(lái)制定漁業(yè)生態(tài)計(jì)劃;北太平洋漁業(yè)管理委員會(huì)與阿拉斯加生態(tài)委員會(huì)一起選定阿留申群島生態(tài)系統(tǒng)作為示范區(qū),合作開發(fā)以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的漁業(yè)管理方式,首次將資源管理與生態(tài)系統(tǒng)管理相結(jié)合,并通過(guò)召開阿留申群島生態(tài)系統(tǒng)論壇為將學(xué)術(shù)研究成果轉(zhuǎn)化為實(shí)踐提供了一個(gè)很好的研究平臺(tái)。(2)建立綜合的海洋觀測(cè)系統(tǒng)。美國(guó)各區(qū)域都在開發(fā)新的或是改進(jìn)原有的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)來(lái)加強(qiáng)與其他區(qū)域和國(guó)家監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的聯(lián)系,目前已建立起了11個(gè)海洋觀測(cè)系統(tǒng)區(qū)域聯(lián)合會(huì),其中最具成效的是大西洋中部各州和東南各州建立的大西洋中部海岸海洋觀測(cè)區(qū)域聯(lián)盟和東南海岸海洋觀測(cè)區(qū)域聯(lián)盟。區(qū)域聯(lián)合會(huì)按照區(qū)域來(lái)收集海洋信息,實(shí)現(xiàn)信息分享,促進(jìn)海洋教育資料的開發(fā),有助于各方確定區(qū)域優(yōu)先問(wèn)題,達(dá)成區(qū)域共同的管理標(biāo)準(zhǔn)。(3)國(guó)家海洋補(bǔ)助金項(xiàng)目。該項(xiàng)目旨在為全面開展區(qū)域海洋管理提供理論支持,幫助已經(jīng)開展或即將開展區(qū)域管理的地區(qū)確定具有區(qū)域優(yōu)先性的問(wèn)題。值得一提的是,除了上述國(guó)家和區(qū)域?qū)用娴幕顒?dòng)外,美國(guó)的許多州也積極加強(qiáng)以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋管理。加利福尼亞州的區(qū)域海洋管理活動(dòng)取得了最為顯著的成績(jī)。加州1100英里長(zhǎng)的海岸線穿過(guò)了多個(gè)有生物特性的區(qū)域、行政轄區(qū)和豐富的資源帶,州政府在其轄區(qū)內(nèi)按照資源和管理問(wèn)題的自然和社會(huì)屬性開展了一系列區(qū)域項(xiàng)目,如沿岸沉積物管理項(xiàng)目、海洋生物保護(hù)法案項(xiàng)目、南加州濕地恢復(fù)工程等。皮尤委員會(huì)和美國(guó)海洋政策委員會(huì)的報(bào)告發(fā)表后,加州政府建立了加州海洋保護(hù)委員會(huì)來(lái)協(xié)調(diào)各涉海機(jī)構(gòu)的管理活動(dòng)和政策,該委員會(huì)在2006年公布了加州海洋保護(hù)委員會(huì)未來(lái)五年的戰(zhàn)略計(jì)劃,將海洋管理、科研和監(jiān)測(cè)、海洋和海岸水質(zhì)、生境結(jié)構(gòu)、海洋和