珠三角代耕農(nóng)群體形成原因分析

珠三角代耕農(nóng)群體形成原因分析

珠三角“代耕農(nóng)”的基本涵義、發(fā)展脈絡(luò)和當代中國的圖書館實踐20世紀70年代末到80年代初，由于改革開放的優(yōu)惠政策和沿海地區(qū)的優(yōu)越地理環(huán)境，珠江三角洲的經(jīng)濟快速發(fā)展。城市和農(nóng)村地區(qū)的第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)迅速增長。為了謀生，農(nóng)民們?nèi)ド蠈W(xué)，轉(zhuǎn)向其他行業(yè)。因此,農(nóng)村勞動力大量外流,并引發(fā)了當?shù)馗貋G荒、無法按時完成國家糧食統(tǒng)購任務(wù)的危機。在這樣的情況下,“代耕農(nóng)”作為臨時的農(nóng)業(yè)勞動力補充輸入到珠三角的各個地區(qū),其中中山市、珠海市、東莞市、深圳市、江門市和惠州市是其重點分布區(qū)域。本文研究的“代耕農(nóng)”,特指從20世紀70年代末80年代初開始與珠三角農(nóng)村基層組織或農(nóng)戶簽訂代耕合同或口頭商定代耕協(xié)議,進行代耕土地及承擔(dān)種養(yǎng)活動的外來非本地戶籍人員。關(guān)于珠三角“代耕農(nóng)”的相關(guān)問題,前人的探討并不多,而且零碎分散,不成體系。研究者們多把關(guān)注的焦點集中在“代耕農(nóng)”的戶籍和土地糾紛等現(xiàn)實問題上,而對其歷史的發(fā)展脈絡(luò)、階段特點及其歷史貢獻等方面的探討則近乎空白。本文在前人研究的基礎(chǔ)上,梳理珠三角“代耕農(nóng)”的發(fā)展脈絡(luò);厘清“代耕農(nóng)”群體出現(xiàn)的歷史背景、經(jīng)歷的歷史階段、具有的歷史特點以及做出的歷史貢獻,賦予“代耕農(nóng)”公平的歷史地位,為解決“代耕農(nóng)”的諸多歷史遺留問題提供決策參考。1一、珠三角“代耕農(nóng)”的發(fā)展現(xiàn)狀“代耕農(nóng)”的發(fā)展與改革開放的時代大背景相關(guān)。從20世紀70年代末80年代初開始,“代耕農(nóng)”以代耕土地之名出現(xiàn)在珠三角,30年過去,“代耕農(nóng)”已經(jīng)形成為一個龐大的群體,具有獨特的發(fā)展歷程和歷史特點,同時也為珠三角的發(fā)展做出了一定貢獻。經(jīng)過30多年的發(fā)展,珠三角“代耕農(nóng)”的規(guī)模已經(jīng)比較龐大,分散于珠江三角洲各地,主要集中于廣州、深圳、佛山、珠海、東莞、中山、惠州等地的城郊、城鄉(xiāng)結(jié)合地帶及城中村,部分種糧,主要種植一些時令蔬菜以供應(yīng)就近的市場。但關(guān)于這個群體的歷史概況卻少有人關(guān)注,人們習(xí)慣性地將其邊緣化,更多的時候把它看做是一個標簽群體,將其隔離在社會主流之外。(一)城鄉(xiāng)對立的二元結(jié)構(gòu)觀建國之初至20世紀80年代初,為保證工業(yè)化進程及資本原始積累,國家制定了系列相關(guān)制度(如戶口遷移制度和社會保障制度),將城市人口和農(nóng)村人口分割開來,形成城鄉(xiāng)對立的二元結(jié)構(gòu)。這些制度不僅限制了人口流動,還造成兩者生活環(huán)境和資源的巨大差異,不少農(nóng)民對城市都抱有向往之心。20世紀70年代末,在我國開始普遍實行土地家庭承包的基本經(jīng)營制度后,農(nóng)民慢慢掌握了生產(chǎn)經(jīng)營的主動權(quán),農(nóng)村隨之出現(xiàn)了剩余勞動力,并開始向外流動。隨著農(nóng)村之間,農(nóng)村與城市之間的勞動力流通渠道日漸暢通,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),特別是珠三角地區(qū)開始吸引大量的農(nóng)村勞動力,“代耕農(nóng)”也是在這種歷史背景下的勞動力轉(zhuǎn)移中的一部分。(二)引進“代耕農(nóng)”成為解決農(nóng)業(yè)勞動力解決所面臨的難題因改革開放,國家對珠三角沿海地區(qū)的發(fā)展給予了極大優(yōu)惠。原來以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的居民有了更多的發(fā)展空間。一方面,城鄉(xiāng)勞動力流通的渠道剛剛啟動,農(nóng)民開始對土地擁有自主經(jīng)營權(quán);另一方面,改革開放政策使珠三角經(jīng)濟騰飛,形成大量勞動密集型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),而且服務(wù)業(yè)以及個體工商業(yè)也迅速發(fā)展,60%的農(nóng)民脫離了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)種植業(yè)和部分的養(yǎng)殖業(yè),造成珠三角地區(qū)農(nóng)業(yè)勞動力,特別是種植業(yè)勞動力的巨大缺口。珠三角為華南地區(qū)重要的產(chǎn)糧區(qū),必須完成國家每年的公購糧任務(wù)。引進“代耕農(nóng)”成為解決燃眉之急的上佳方法。珠三角農(nóng)村的一些基層組織、農(nóng)村干部就以集體的名義向粵北以及廣西、江西、湖南、湖北等外省的偏遠山區(qū)招聘農(nóng)民,代耕土地,并訂立合同關(guān)系。此外還有部分農(nóng)戶直接與外地農(nóng)民聯(lián)系,共同協(xié)商,委托他們代耕農(nóng)田。這是“代耕農(nóng)”形成的最直接原因。二、“農(nóng)”的發(fā)展歷史從20世紀70年代末80年代初至今,珠三角的“代耕農(nóng)”已有30多年的發(fā)展歷史。在過去的30多年里,“代耕農(nóng)”隨著珠三角經(jīng)濟的發(fā)展與社會的變遷,經(jīng)歷了萌芽、發(fā)展、調(diào)整、轉(zhuǎn)型四大階段,并在新的時代背景下呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢。(一)“代耕農(nóng)”和“農(nóng)”的關(guān)系由于土地拋荒嚴重,當?shù)卣疄橥瓿蓢壹Z食上調(diào)任務(wù),主動提出一些優(yōu)惠條件吸引民工和外地農(nóng)民來代耕。這一時期,“代耕農(nóng)”主要來自偏遠山區(qū),兩者之間大多簽訂合同關(guān)系,對代耕規(guī)模和年份都有明確的規(guī)定,“代耕農(nóng)”跟當?shù)卣娃r(nóng)民的關(guān)系也比較融洽?！按r(nóng)”主要以種糧為主,每年協(xié)助當?shù)赝瓿山y(tǒng)購公糧的任務(wù),此外還主動開荒,爭取更大的代耕空間。中山、珠海、深圳、江門等珠三角地區(qū)的“代耕農(nóng)”幾乎都在這一時期出現(xiàn)并興起。這一階段,可以將珠三角的“代耕農(nóng)”代定義為一種臨時性的勞動力輸出。他們與當?shù)剞r(nóng)戶發(fā)生了短暫的土地轉(zhuǎn)移關(guān)系,這種性質(zhì)隨著時代的變遷而漸漸發(fā)生了變化。(二)“代耕農(nóng)”的外部環(huán)境因素。在外部此階段“代耕農(nóng)”人數(shù)急劇增加,由于看到“代耕農(nóng)”在珠三角得到了實惠,一些外籍農(nóng)民和民工也紛紛流入珠三角農(nóng)村,補充“代耕農(nóng)”隊伍。這是“代耕農(nóng)”發(fā)展的高峰期,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至有數(shù)千人的規(guī)模。其次,各政府部門開始意識到要對“代耕農(nóng)”這個新興群體進行一定的管理和引導(dǎo),限制其盲目、大量的流入。如中山市在1989年發(fā)布了《中山市外來代耕農(nóng)管理暫行規(guī)定》,對解決“代耕農(nóng)”的戶口、計劃生育、臨時建筑等方面做出了明確的規(guī)定。同年,珠海市也發(fā)布了《珠海市外來代耕農(nóng)管理暫行規(guī)定》,對“代耕農(nóng)”的招請手續(xù)、清理返回原籍的條件以及戶籍、住房、計劃生育等相關(guān)問題作出了較為詳細的規(guī)定。同時,“代耕農(nóng)”人數(shù)增加,代耕田地的面積也擴大,以糧食種植為主的代耕內(nèi)容有所變化,增加收入的經(jīng)濟作物也開始增多,說明“代耕農(nóng)”對外部環(huán)境變化的主動適應(yīng),使自己在新的環(huán)境繼續(xù)存在。在這個階段,國家政策走向已經(jīng)明朗化,珠江三角洲的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)開始轉(zhuǎn)向加工業(yè)為主,土地價值凸現(xiàn);同時,國家糧食流通體制開始改革,招募“代耕農(nóng)”變得不那么迫切;而隨著“代耕農(nóng)”人數(shù)的增加,他們帶來的問題日益突顯,與當?shù)厝说拿苤饾u浮出水面。(三)“代耕農(nóng)”的轉(zhuǎn)化階段此階段,珠三角對“代耕農(nóng)”的容納已處于飽和狀態(tài),加之城鄉(xiāng)基礎(chǔ)建設(shè)更加完善,工業(yè)化程度進一步加深,在珠三角經(jīng)濟發(fā)達的中心區(qū)域,可耕地面積銳減,“代耕農(nóng)”的需求量也大大減少?！按r(nóng)”群體也相應(yīng)地發(fā)生了一些變化。本階段的消散與調(diào)整主要表現(xiàn)在:(1)棄農(nóng)轉(zhuǎn)行。早期的代耕農(nóng)已習(xí)慣代耕地生活,后代也被視為當?shù)厝?沒有回原籍的打算,代耕地被征收后轉(zhuǎn)向其他行業(yè)。(2)“代耕農(nóng)”從以種糧為主向以種菜為主的方向轉(zhuǎn)化。在前兩個歷史階段,“代耕農(nóng)”以種植糧食為主,到這一階段,慢慢向蔬菜和水果種植的方向變化,從事水產(chǎn)、雞鴨養(yǎng)殖業(yè)的人也漸多。以東莞市為例,該地工業(yè)化程度高,鄉(xiāng)村務(wù)農(nóng)人不多,當?shù)毓S林立,每天需要大量蔬菜供應(yīng),這些基本由代耕農(nóng)供給。(3)“代耕農(nóng)”的流動性大大提高,一部分人代耕地被征收后盲目無序地從珠三角中心區(qū)域流向珠三角邊緣區(qū)域繼續(xù)代耕。(4)“代耕農(nóng)”需要向被代耕的農(nóng)戶交納一定的租金。在此之前,“代耕農(nóng)”代耕田地只需完成公糧任務(wù),或交納象征性的“代耕費”。進入此時期后,“代耕農(nóng)”必須向農(nóng)戶交付一定租金才能獲得田地的代耕權(quán)。租金的價格也迅速提升,成為“代耕農(nóng)”不輕的負擔(dān),每年交納地租成為代耕農(nóng)這一發(fā)展階段極為顯著的變化之一。(四)“代耕農(nóng)”及組織性弱的代耕小團體“代耕農(nóng)”發(fā)展的新趨勢此階段,“代耕農(nóng)”開始轉(zhuǎn)型,出現(xiàn)新的發(fā)展趨勢?！按r(nóng)”角色開始轉(zhuǎn)換,成為承包大戶和農(nóng)場主的雇傭“農(nóng)工”,因為珠三角地區(qū)的農(nóng)戶和基層組織不愿再續(xù)租耕地給零散“代耕農(nóng)”及組織性弱的代耕小團體。一是“代耕農(nóng)”代耕的規(guī)模越來越大,尤其是經(jīng)濟作物的種植方面,如玉米、西瓜、香蕉之類的易于外銷的品種,代耕幾十畝、甚至上百畝的情況并不鮮見,“代耕大戶”還會互相協(xié)助,或請親戚朋友、臨時工幫忙。二是“代耕農(nóng)”與菜場相互合作。一般情況下,由村委集中村中的閑置耕地,再統(tǒng)一轉(zhuǎn)租給菜場。菜場得到土地使用權(quán)后與一定數(shù)量的“代耕農(nóng)”共同合作,攤分土地,各自代耕,而“代耕農(nóng)”的蔬菜則由菜場統(tǒng)一收購。代耕面積擴大并開始追求規(guī)模效益;與菜場合作,避免“單打獨斗”所要承擔(dān)的生產(chǎn)風(fēng)險,這些可以說是“代耕農(nóng)”的一些新的發(fā)展動向。三、“代耕農(nóng)”類型前人對“代耕農(nóng)”類型進行系統(tǒng)劃分的較少。按流入方式劃分,代耕農(nóng)可分為政府招耕、中介介紹和自主流入三種類型;按代耕方式劃分,代耕農(nóng)可以分為夫妻檔、家庭式、家族式三種類型。按流入與代耕方式對“代耕農(nóng)”進行類型劃分,不能反映不同階段“代耕農(nóng)”群體各自的特征及發(fā)展軌跡。依據(jù)不同時期“代耕農(nóng)”群體的特征,可以把“代耕農(nóng)”分為幫耕農(nóng)、租耕農(nóng)以及雇傭農(nóng)。1(一)從“引入生活”到“可入小區(qū)”幫耕農(nóng)是珠三角地區(qū)的第一批“代耕農(nóng)”,于20世紀70年代末流入珠三角地區(qū),大部分來自廣東省內(nèi)的貧困山區(qū),主要分布于珠海、廣州、中山、江門、深圳等城市的郊區(qū),從事耕種農(nóng)田等農(nóng)業(yè)活動,并在城市郊區(qū)形成規(guī)模大小不一、集居相對分散的幫耕農(nóng)聚落。幫耕農(nóng)流入珠三角地區(qū)的直接原因與“代耕農(nóng)”的成因基本接近,其流入方式分為引入與自主流入兩種。幫耕農(nóng)無論是以何種方式流入到珠三角地區(qū),都與當?shù)卮逦钥陬^協(xié)議或簽訂合同的方式有過“入戶”約定。幫耕農(nóng)只是一個具有“幫耕”性質(zhì)的農(nóng)民群體,原則上不涉及戶籍問題。但是,當時基層干部以承諾能夠解決幫耕農(nóng)戶口問題為條件(并有口頭協(xié)議或簽訂合同),以吸引貧困山區(qū)農(nóng)民到珠三角代耕,解決農(nóng)業(yè)勞動力短缺問題。大部分幫耕農(nóng)都變賣了祖屋、耕牛、農(nóng)具,清退了老家的耕地,甚至遷移了戶口,舉家遷到珠三角。然而,至今只有小部分地方政府履行當時的約定,解決了幫耕農(nóng)的戶口問題。幫耕農(nóng)與當?shù)剞r(nóng)民之間只存在幫耕的關(guān)系,除幫助完成公余糧任務(wù)外,并沒有其他的附帶條件。隨著珠三角經(jīng)濟的不斷發(fā)展,部分幫耕農(nóng)被當?shù)卣蜣r(nóng)民強制收回田地,變成無地可耕的幫耕農(nóng)。部分幫耕農(nóng)轉(zhuǎn)換職業(yè),從第一產(chǎn)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化,成為進城的農(nóng)民工;只有小部分幫耕農(nóng)向當?shù)剞r(nóng)民租用土地,或到附近還沒開發(fā)的城郊地區(qū)租用土地,繼續(xù)從事第一產(chǎn)業(yè)。(二)從經(jīng)濟收益到幫耕農(nóng)以及流動性的變化租耕農(nóng)與幫耕農(nóng)之間存在時代特征差異,屬于新的“代耕農(nóng)”群體,于20世紀90年代初流入珠三角地區(qū),也有極小部分是從幫耕農(nóng)發(fā)展而來。除來自粵西、粵北、粵東外,部分租耕農(nóng)來自江西、四川、湖南、廣西等地。租耕農(nóng)屬于一種無條件的農(nóng)業(yè)勞動力輸入,采取租用的代耕形式。租耕農(nóng)的流入受到幫耕農(nóng)的極大影響。幫耕農(nóng)在珠三角地區(qū)耕種田地,獲得了較好的經(jīng)濟收益,掀起了粵北、粵西等貧困山區(qū)農(nóng)民到珠三角耕種農(nóng)田的潮流。同時,幫耕農(nóng)較好的經(jīng)濟收益也吸引了具有農(nóng)業(yè)技能的農(nóng)民工,使到珠三角打工的部分農(nóng)民工轉(zhuǎn)變職業(yè),成為租耕農(nóng)。另一方面,隨著珠三角土地價值的不斷上升,以及到珠三角耕種土地的外地農(nóng)民逐漸增多,迫使小部分幫耕農(nóng)向租耕農(nóng)轉(zhuǎn)變,致使幫耕形式逐漸退出珠三角的土地流轉(zhuǎn)舞臺。租耕是租耕農(nóng)主要的代耕方式,租佃關(guān)系的出租方為村組、當?shù)剞r(nóng)民、親友轉(zhuǎn)租、及農(nóng)場老板轉(zhuǎn)租等。租金以現(xiàn)金為主,租期一般為3~5年。租耕農(nóng)的流入方式與幫耕農(nóng)有較大區(qū)別。幫耕農(nóng)以引入方式為主,租耕農(nóng)則全部屬于自主流入。租耕農(nóng)主要的自主流入方式有:自主尋覓、親友介紹、轉(zhuǎn)租、中介人介紹。在流動性方面,租耕農(nóng)的流動性較強,居無定所。租耕農(nóng)一般往蔬菜市場需求量大,蔬菜價格較高的城市郊區(qū)轉(zhuǎn)移。部分租耕農(nóng)是由于租耕的土地被征用而被迫流動。租耕農(nóng)是流動性較強的“代耕農(nóng)”群體,住房是臨時搭建在田間地頭的棚屋。其較強的流動性,致使租耕農(nóng)的組織化程度較低,并沒有組織生活或娛樂活動。僅是在租耕農(nóng)較為聚集的地方,有一被推舉的代言人,作為當?shù)卮逦c租耕農(nóng)溝通的橋梁。(三)農(nóng)業(yè)場主負責(zé),農(nóng)產(chǎn)品被售者所有工人式的“代耕農(nóng)”,也被俗稱為“工人農(nóng)”,此類“代耕農(nóng)”出現(xiàn)在20世紀初。因為其代耕的農(nóng)場采用工廠化管理,他們的生產(chǎn)也類似工人;具體是指在農(nóng)場代耕的新生代“代耕農(nóng)”群體,由農(nóng)場主租用一定的田地,雇請一批“代耕農(nóng)”,再將租地分配給不同的“工人農(nóng)”代耕,生產(chǎn)資料全部由農(nóng)場主負責(zé),農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)一由農(nóng)場主出售。在此我們暫且將工人式的“代耕農(nóng)”稱為“雇傭農(nóng)”。雇傭農(nóng)與幫耕農(nóng)及租耕農(nóng)并沒有一定的代際聯(lián)系,主要來自四川、湖南、廣西等省外的貧困農(nóng)村。雇傭農(nóng)與農(nóng)民工具有極大的相似性,區(qū)別在于雇傭農(nóng)具有較大的自由度,并沒有受到嚴謹?shù)囊?guī)章制約,其收入與自身的耕作技術(shù)、工作時間等有極大的關(guān)系。雇傭農(nóng)一般以夫妻檔的形式進行代耕,每人有固定工資,農(nóng)場會以一定的價格收購雇傭農(nóng)的產(chǎn)品作為另一部分的收入。雇傭農(nóng)與工廠工人一樣,都是住在集體宿舍,并有集體飯?zhí)?。雇傭農(nóng)的流入方式與農(nóng)民工進城的流入方式甚為相似,主要有親友介紹、自己尋覓、以及農(nóng)場招入等。在流動性方面,雇傭農(nóng)的區(qū)域流動性與職業(yè)流動性都較強。雇傭農(nóng)是以一種受雇的形式代耕農(nóng)場主的田地,全部生產(chǎn)資料屬于農(nóng)場主,雇傭農(nóng)的每一次流動對自身不會造成太大的損失。其也具有較強流動性,雇傭農(nóng)的性質(zhì)類似于工人,能夠在工廠工人與雇傭農(nóng)民之間進行自由的職業(yè)流動。四、群體的歷史特點“代耕農(nóng)”是珠三角經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史產(chǎn)物,該群體有其特定的時代背景和歷史原因,也有其特殊的歷史特點。厘清“代耕農(nóng)”的歷史特點,有助于針對性地提出“代耕農(nóng)”相關(guān)社會問題的治理對策。(一)部分農(nóng)民或農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)、或在當?shù)赜行≠Y源的農(nóng)業(yè)。在農(nóng)業(yè)“代耕農(nóng)”背井離鄉(xiāng),主要以務(wù)農(nóng)為本,主要來源于廣東粵北以及廣西、江西、湖南、湖北、貴州、四川等地的農(nóng)村,大多數(shù)人別無他技,因而在進城打工或務(wù)農(nóng)的選擇過程中,部分農(nóng)民在自身條件基礎(chǔ)上權(quán)衡收益和風(fēng)險,選擇成為“代耕農(nóng)”,仍從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),可謂“離鄉(xiāng)不離土”。(二)農(nóng)業(yè)上的“代耕農(nóng)”中國自古倡行“耕者有其田”,但代耕農(nóng)卻是耕者無其田。在20世紀80年代,珠三角的勞動密集型工業(yè)開始發(fā)展,當?shù)剞r(nóng)民得地利之便,率先“洗腳上岸”,入廠打工或自己創(chuàng)業(yè)。這些棄耕者們依然要繳納公糧、訂購糧、水利糧、五保糧。對棄耕農(nóng)而言,田地是一項負擔(dān)。代耕農(nóng)為了擺脫貧困生活以承擔(dān)公余糧任務(wù)為條件,承接棄耕的土地,雖然沒有永久性的使用權(quán)限,但他們依然積極開荒、種蔬菜、挖魚塘,養(yǎng)殖家畜等,丟荒的土地很快得到利用,代耕農(nóng)的收益也得到增加。隨著工業(yè)化對農(nóng)村的逐步緊迫,農(nóng)村土地升值,加上農(nóng)業(yè)稅取消,土地不再是負累,而是資產(chǎn)。某些城郊地區(qū)為發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟,把農(nóng)用土地改為工業(yè)用地,即使在租期內(nèi)也強制收回租耕農(nóng)的土地,拆遷費補償不足,甚至部分地方并沒有拆遷費,只有青苗費補償。另外,國家對農(nóng)作物耕種的農(nóng)藥、化肥、農(nóng)用工具等的補貼,都被當?shù)卮逦蜣r(nóng)民截留,租耕農(nóng)并沒有享受到國家的任何補貼。當?shù)卮迕褚查_始收回土地,強制驅(qū)趕“代耕農(nóng)”。于是,許多代耕農(nóng)的代耕地被征收或收回,無地可耕卻又無法返回原籍。他們在珠三角代耕了30多年,卻依然是“土地的局外人”。那些繼續(xù)代耕的“代耕農(nóng)”依然對自己腳下的土地沒有所有權(quán),真可謂“耕者無其田,田者無自耕”。(三)農(nóng)民集中農(nóng)民,因田而居珠三角的“代耕農(nóng)”多以家庭為單位,每戶2~5人,各自遷往代耕地。到達代耕地的農(nóng)民也多隨田而居,分散在荒坡、灘頭。耕種事宜及生活雜事都由自己獨立解決。部分聚居在一處的,規(guī)模也不會龐大,通常十幾戶人家,沒有組織約束也沒有推選管理人員,最多請最先到來的幾戶代耕農(nóng)或長者為主,聯(lián)系代耕或與村委商討生活用水用電等問題。1(四)土地代耕權(quán)的限制一般情況下,“代耕農(nóng)”和村委或農(nóng)戶建立代耕關(guān)系,取得土地代耕權(quán)后,可以在代耕地上進行各種種養(yǎng)活動,自負盈虧。至于“代耕農(nóng)”選擇種植何種作物、運用什么農(nóng)業(yè)技術(shù)或購買哪些生產(chǎn)設(shè)施都不會受到太大干預(yù)。(五)“代耕農(nóng)”轉(zhuǎn)移的原因“代耕農(nóng)”在輸出地和輸入地之間自由往來,生活中往返還是比較多。代耕期限、代耕租金以及經(jīng)濟效益等因素亦促使“代耕農(nóng)”在珠三角的各個城鄉(xiāng)頻繁流動。從這個村移到下個村,從這個城市搬到另一個城市,“代耕農(nóng)”多無固定居所,貴重的隨身物品不多,舉家再遷對其來說不是難事。其中,代耕期限到、耕地被收回或被征收是“代耕農(nóng)”轉(zhuǎn)移代耕地最主要的原因。例如,現(xiàn)在在惠州以種菜為生的“代耕農(nóng)”多有在廣州、深圳、東莞、珠海務(wù)農(nóng)的經(jīng)歷,當?shù)責(zé)o地可耕才轉(zhuǎn)移他處,此外租金上漲、農(nóng)產(chǎn)品價格偏低、市場銷售渠道狹窄收入不甚理想也是促使“代耕農(nóng)”頻繁流動的重要因素。(六)“代耕農(nóng)”組織化程度低“代耕農(nóng)”在20世紀70年代末80年代初才出現(xiàn)在珠三角地區(qū),但是群體的增長速度非?？?隊伍日益壯大。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計,20世紀80年代末,整個珠三角至少有20萬“代耕農(nóng)”。2到21世紀初期,不過30多年的時間,“代耕農(nóng)”的人數(shù)就超過30萬。3由此可見,“代耕農(nóng)”實際上是一個“離鄉(xiāng)不離土”,跨區(qū)域流動的勞動力遷移群體。同時,“代耕農(nóng)”又具有“耕者無其田”的特點,他們在土地所有權(quán)不變的條件下,靈活地使用耕地,創(chuàng)新了土地臨時流轉(zhuǎn)的形式。但我們也看到,“代耕農(nóng)”作為一個社會群體,組織化程度低,比較弱勢和邊緣;同時亦缺乏科學(xué)的引導(dǎo),其流動和生產(chǎn)都帶有一定的盲目性和無序性,這對整個群體的生存和發(fā)展十分不利。五、歷史貢獻注重史。歷史貢獻是歷史的巨大成就“代耕農(nóng)”在上述的各個發(fā)展階段都具有不同的歷史特點,并做出了一定的歷史貢獻。在特定的歷史時期,代耕農(nóng)的出現(xiàn)適應(yīng)了珠江三角洲地區(qū)的改革發(fā)展,為當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展做出了積極的貢獻。(一)“代耕農(nóng)”緩解“代交公糧問題”的貢獻我國在1959年實施的《農(nóng)業(yè)稅條例》中規(guī)定,要“以糧食實物形式”交納農(nóng)業(yè)稅。但改革開放后的珠三角,第二、三產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展,吸納了農(nóng)村大量的勞動力,導(dǎo)致種糧的人越來越少,大片良田被丟荒,國家糧食上調(diào)的任務(wù)也難以按時完成。此時,“代耕農(nóng)”應(yīng)運而生,在很大程度上緩解了當時珠三角農(nóng)村面臨的代交公糧問題。“代耕農(nóng)”的另一個貢獻是保護了耕地?！按r(nóng)”的存在使耕地沒有白白荒廢,同時也在一定程度上限制了耕地改做他用。這在今天看來具有特殊的歷史意義,我國目前面臨嚴峻的耕地問題,中共十六屆三中全會明確提出,中國要實行世界上最嚴格的耕地保護制度?！按r(nóng)”在保護耕地上做出了獨特貢獻,如果沒有他們30多年的代耕,大量寶貴的耕地資源或可已遭浪費。1(二)“代耕農(nóng)”群體早期“代耕農(nóng)”到達珠三角后代耕的田地大多偏僻荒蕪,經(jīng)濟效益較差,當?shù)厝硕疾辉敢飧N。有些規(guī)模較大、人數(shù)較多的代耕隊甚至被分配到雜草叢生、人煙稀少的荒地、荒山上,環(huán)境十分惡劣。但“代耕農(nóng)”群體特別能吃苦耐勞,集體開荒,種菜種糧,挖塘養(yǎng)魚,使荒地變?yōu)榱继?。如深圳寶安區(qū)上合村的信宜代耕隊,1983年到達代耕地,承包了三百多畝荒地,僅開荒就用了3年,頭兩年還得靠借糧來完成國家糧食的征購任務(wù)。代耕隊在荒地上辛勤勞動,改良土壤,種植糧食、蔬菜和果樹,后來還辦了雞場,形成一個繁榮的代耕聚居部落。2(三)大量土地拋荒20世紀70年代末,珠江三角洲的農(nóng)民利用國家給予的優(yōu)惠政策迅速走上致富之路。然而,當他們追尋自己夢想的時候,也導(dǎo)致了大量土地?zé)o人耕種。在當時社會經(jīng)濟政治條件下,大量土地拋荒一方面使當?shù)責(zé)o法完成國家下達的糧食上調(diào)任務(wù),另一方面也使得當?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)嚴重短缺。在相當長的一段時間里,珠江三角洲地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品一直無法滿足人們生活水平的需要,但當?shù)厝艘褵o法回到田地里重操農(nóng)業(yè),于是,菜籃子和米袋子工程便成為當?shù)卣ぷ鞯慕裹c問題?！按r(nóng)”的出現(xiàn)極大地緩解了這個問題,他們耕種被拋荒的農(nóng)田,種糧食蔬菜,植林木,搞養(yǎng)殖,向當?shù)厥袌鎏峁└鞣N農(nóng)副產(chǎn)品,平衡地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),平抑當時農(nóng)副產(chǎn)品價格,穩(wěn)定市場,穩(wěn)定農(nóng)業(yè)社會,在彰顯農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)方面起到過舉足輕重的作用。六、代耕農(nóng)權(quán)益保障難目前,代耕農(nóng)存在已有30多年歷史,已出現(xiàn)了第二代甚至第三代代耕農(nóng),他們的隊伍不斷擴大,存續(xù)的歷史遺留問題也越來越多,在一定程度上影響了當?shù)厣鐣€(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。作為一種非常規(guī)遷徙的人口,由于體制和法律政策方面的原因,代耕農(nóng)的經(jīng)濟、政治、社會等方面的權(quán)益沒有得到有效保障,代耕農(nóng)在實際生活中面臨諸多困難。同時,因“代耕農(nóng)”自身所具有的歷史局限性以及外部環(huán)境、經(jīng)濟、社會發(fā)展變遷等,引出與“代耕農(nóng)”密切相關(guān)的土地糾紛、子女教育、社會保障、戶籍等一系列的社會問題。這些問題直至今日,仍然沒有妥善的解決方案。(一)“代耕農(nóng)”用戶難由于代耕農(nóng)到代耕地區(qū)的時間跨度長,期間各地政府對代耕農(nóng)的入遷態(tài)度和政策多次變化,因此不同的代耕農(nóng)在入戶等問題上待遇并不一致,他們所面臨的問題也不盡相同。20世紀70年代末80年代初,部分農(nóng)村基層組織為打消“代耕農(nóng)”遷入代耕地的疑慮,使其安心耕作,口頭承諾或書面協(xié)定解決戶口問題,作為引入“代耕農(nóng)”的優(yōu)惠政策之一。但30多年過去了,除小部分“代耕農(nóng)”成功入戶外,大部分還屬于“黑戶”,戶口問題遲遲得不到解決?！按r(nóng)”入戶難主要有以下兩大原因。一為政策變更,入戶權(quán)限轉(zhuǎn)移。如中山市坦洲鎮(zhèn)在1984年前,因為批準落戶的權(quán)力具有模糊性,“代耕農(nóng)”的戶口可由鄉(xiāng)政府直接辦理。于是,后來遷入的“代耕農(nóng)”就默認鄉(xiāng)政府有入戶的終審權(quán)。實際上,大約在1984~1985年,鄉(xiāng)里的實際入戶權(quán)已被收回,但“入戶協(xié)定”卻被當作“潛規(guī)則”,仍然鼓勵著大量的外地農(nóng)民遷入代耕。直到1992年,中山市政府才明確規(guī)定不再接納外來代耕人員,于是政策變動就成為拒絕代耕農(nóng)入戶的最普遍的官方理由。二為村民阻撓入戶,拒絕利益共享。絕大部分代耕地的農(nóng)民都不同意“代耕農(nóng)”入戶,中山市坦洲鎮(zhèn)即有超過一半的村民明確表示反對代耕農(nóng)入戶,特別是入農(nóng)業(yè)戶口。因為有本地戶口的村民在1993年耕地被征后都得到了土地補償,而且每年還可以得到金額不等的土地基金分紅。如果“代耕農(nóng)”也入了農(nóng)業(yè)戶口,就有資格一起分享分紅和賠償。而在珠海西區(qū)的國營農(nóng)場里,耕地被征的農(nóng)民每月可以得到政府統(tǒng)一發(fā)放的生活補貼,并免交社保,“代耕農(nóng)”則被排擠在受益群體之外。1(二)“代耕農(nóng)”和“金融風(fēng)險”的產(chǎn)生及差異“代耕農(nóng)”多居住于流入地居民廢棄的舊屋,多數(shù)用泥瓦搭建,房屋都沒有取得土地使用證和房產(chǎn)證,往往被扣上“違規(guī)建筑、影響村容”的帽子,得不到法律的任何保護。以惠州市惠城區(qū)“紫金村”的“代耕農(nóng)”部落為例?！白辖鸫濉蔽挥诨葜菔谢莩菂^(qū)東江河段上游南岸,即惠州大堤外河的灘地。1982年,經(jīng)過原惠州市委批準,惠州糖廠以低價將位于河邊農(nóng)場的一座舊禮堂、兩棟宿舍轉(zhuǎn)讓給順德的“代耕隊”,讓其自行管理和使用,解決這批代耕蔗農(nóng)的住房問題;1984年,來自紫金縣的23戶“代耕農(nóng)”以同樣價格從順德“代耕隊”手中轉(zhuǎn)該禮堂和宿舍的所有權(quán)及其所處土地的經(jīng)營權(quán)。自20世紀80年代中期,紫金“代耕農(nóng)”違反合同規(guī)定,將農(nóng)場的土地以不等的價格出售給來自紫金的鄉(xiāng)親和少部分非紫金的外來人員建筑房子。這種違法的建筑行為在20世紀90年代末至21世紀初達到高峰,形成了今天非正式行政規(guī)劃的“紫金村”。居住在“紫金村”的人現(xiàn)已無地可耕,沒有任何集體經(jīng)濟收入,主要靠出外打工維持生計。“紫金村”已經(jīng)從一個“代耕農(nóng)”聚居區(qū)變成一個人員來源復(fù)雜,以非務(wù)農(nóng)為生的外來人員混雜居住區(qū)。它當年的解決“代耕農(nóng)”臨時居住問題的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了根本的改變,而最初來到的“代耕農(nóng)”也因為無地可耕逐漸脫離農(nóng)業(yè),走進當?shù)厣鐣?并由此而引發(fā)了各種各樣的社會問題與安全隱患。2首先,行洪區(qū)內(nèi)非法改變用地性質(zhì)、買賣土地、違法建筑居民區(qū),危及城市防洪安全。其次,不穩(wěn)定因素增加,不利于當?shù)厣鐣暮椭C發(fā)展。“紫金村”的人員流動性強、流量大,與周邊群眾的土地糾紛不斷,多次上訪但利益訴求總不能得到滿足,這些不穩(wěn)定因素長期積累,容易讓矛盾激化,形成社會治安的隱患。雖然“紫金村”自發(fā)形成“群眾小組”、“老人會”和“流動黨支部”等基層機構(gòu)對其社會事務(wù)進行管理,但因缺乏正規(guī)的經(jīng)濟權(quán)利和政治權(quán)利,工作始終不能到位。時至今日,整個“紫金村”仍然處于管理無序的狀態(tài),這不僅對其內(nèi)部的治安產(chǎn)生不利影響,甚至還會輻射到周邊地區(qū)。1由此可見,“紫金村”現(xiàn)存的問題已經(jīng)遠遠超出“代耕農(nóng)”的范疇,它是由“代耕農(nóng)”歷史遺留問題引發(fā)的涉及到整個區(qū)域的方方面面的社會大問題。其中,由此而引發(fā)的群眾安全和社會治安問題值得管理部門再三思考,慎重對待。(三)完善社會保障制度中國土地管理法規(guī)定,農(nóng)村土地屬于集體所有,農(nóng)民宅基地也不例外。農(nóng)民宅基地屬于集體所有,只能在本村流轉(zhuǎn),“代耕農(nóng)”沒有本地戶口,不屬于本地村民,因而無權(quán)申請宅基地。為勞作方便及費用限制,80%多的“代耕農(nóng)”都在租耕田地邊用石棉瓦或瀝青紙搭建簡易房舍,即使建造這樣簡陋的棚屋也要1200~1300元一間。個別條件較好者用磚砌成自建房居住,但都沒有辦理土地使用證和房產(chǎn)證。由于沒有合法的宅居地,代耕農(nóng)占用農(nóng)田違法建房的問題十分普遍。對于這些非法建筑,不拆除則違法,拆除又造成代耕農(nóng)無處棲身,管理者往往陷入兩難境地。此外,代耕農(nóng)聚居地往往治安和環(huán)境衛(wèi)生較差,影響當?shù)爻擎?zhèn)建設(shè)和精神文明建設(shè)發(fā)展。2要從根本上解決代耕農(nóng)問題,需要推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,深化戶籍制度、農(nóng)村土地制度改革,健全有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織方面的法律法規(guī);從目前基層政府操作層面看,要有效解決代耕農(nóng)問題,應(yīng)按尊重歷史,著眼現(xiàn)實的原則,著重解決代耕農(nóng)的戶口、