行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題研究

摘要：規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)單位的預(yù)算管理，是公共財(cái)政的內(nèi)在要求，對(duì)政府資源配置的優(yōu)化、控制成本、提高公共產(chǎn)品的質(zhì)量、公共服務(wù)的水平以及預(yù)防腐敗具有重要的作用。黨的十九大報(bào)告指出，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理，這對(duì)預(yù)算管理提出了更高的要求。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公共財(cái)政改革的不斷深入推進(jìn)，預(yù)算的編制和執(zhí)行已走向了規(guī)范。本文就行政事業(yè)單位的預(yù)算管理中存在的主要問題進(jìn)行了深入的分析，并提出了有針對(duì)性的對(duì)策建議。關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；預(yù)算管理；績(jī)效評(píng)價(jià)一、引言行政事業(yè)單位是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展的重要組成部分，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步中具有舉足輕重的作用，是政治和社會(huì)秩序的維護(hù)者，是各方利益的調(diào)節(jié)者，是各項(xiàng)公共政策的制定者和執(zhí)行者。行政事業(yè)單位的資金主要來源于中央、省級(jí)和本級(jí)財(cái)政撥款，為更好地規(guī)范財(cái)政資金使用，提高財(cái)政資金的使用效率，使財(cái)政資金使用效益達(dá)到最大化，必須加強(qiáng)預(yù)算管理，才能充分發(fā)揮行政事業(yè)單位的職能作用，為提高政府效能奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?；陬A(yù)算管理對(duì)行政事業(yè)單位的重要性，應(yīng)該及時(shí)解決預(yù)算管理中存在的問題。二、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性預(yù)算是經(jīng)過國(guó)家法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的行政事業(yè)單位年度集中性財(cái)政收支計(jì)劃。加強(qiáng)預(yù)算管理能充分體現(xiàn)國(guó)家的戰(zhàn)略和政策，全面反映政府的活動(dòng)范圍和方向，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中起著重要的支撐作用。加強(qiáng)預(yù)算管理，科學(xué)合理的配置各項(xiàng)財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)資源，才能更好的落實(shí)國(guó)家政策，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位的戰(zhàn)略目標(biāo)，全面反映單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍和履職能力，充分提高單位的治理效能。（一）加強(qiáng)預(yù)算管理是深化預(yù)算制度改革的重要要求改革開放以來，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，財(cái)政收入持續(xù)快速增長(zhǎng)，總額在不斷增加，但是隨著我國(guó)減稅降費(fèi)政策的實(shí)施，中央和地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度下降比較明顯。各級(jí)財(cái)政支出增長(zhǎng)速度繼續(xù)呈上升趨勢(shì)，財(cái)政運(yùn)行積累的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)財(cái)務(wù)管理提出了更高的要求。預(yù)算管理是政府管理的重要組成部分，是推進(jìn)財(cái)務(wù)管理，提高政府效能，厲行節(jié)約的重要措施。加強(qiáng)預(yù)算管理是新形勢(shì)下社會(huì)各界對(duì)財(cái)政工作的基本要求。對(duì)于提高預(yù)算編制的水平，強(qiáng)化預(yù)算支出的執(zhí)行，提升財(cái)政資金的配置效率，提高財(cái)政資金的使用效益具有推動(dòng)作用。（二）加強(qiáng)預(yù)算管理是深化預(yù)算制度改革的客觀需要對(duì)照深化預(yù)算制度改革的目標(biāo)要求，當(dāng)前各級(jí)財(cái)政預(yù)算管理中存在的問題逐步暴露出來，“重分配、輕管理、重支出、輕績(jī)效”的現(xiàn)象普遍存在，由于基本支出的定員定額，導(dǎo)致專項(xiàng)資金的規(guī)模越來越大。據(jù)調(diào)查，鎮(zhèn)街的非基本建設(shè)類的專項(xiàng)資金一般均存在分配比較散、支出進(jìn)度進(jìn)展緩慢，統(tǒng)籌性非常差，資金使用效率較低，資金的監(jiān)管流于形式等現(xiàn)象。為進(jìn)一步深化預(yù)算制度改革，必須堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，通過制定統(tǒng)一的預(yù)算管理規(guī)則，才能規(guī)范管理、挖掘潛力、提高效率，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。（三）加強(qiáng)預(yù)算管理是落實(shí)中央“八項(xiàng)規(guī)定”的有力舉措當(dāng)前民生資金需求快速增長(zhǎng)，收支矛盾短期內(nèi)難以緩解，因此必須牢固樹立政府過緊日子的思想，要讓政府花小錢、辦大事，要讓有限的財(cái)政資金產(chǎn)生最大的效益。中央“八項(xiàng)規(guī)定”重要內(nèi)容之一就是厲行節(jié)約，反對(duì)鋪張浪費(fèi)。預(yù)算管理的水平直接關(guān)系著單位的發(fā)展和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，所以必須堅(jiān)持底線思維，加強(qiáng)預(yù)算管理，加大收入統(tǒng)籌力度，盤活存量資金，建立“花錢必問效、無效必問責(zé)”的機(jī)制。三、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題（一）思想認(rèn)識(shí)不到位行政事業(yè)單位的特殊性在于收入的主要來源是政府財(cái)政部門撥款，長(zhǎng)期以來預(yù)算收支的結(jié)算方法比企業(yè)更為簡(jiǎn)單。重核算輕管理，還沒有擺脫“財(cái)務(wù)就是記賬、算賬、報(bào)賬”的觀念，導(dǎo)致單位領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)人員的財(cái)務(wù)預(yù)算管理意識(shí)不足。單位領(lǐng)導(dǎo)很少在預(yù)算管理過程中投入過多的精力，特別是鎮(zhèn)街，基層事務(wù)繁多。他們的精力主要用于業(yè)務(wù)活動(dòng)的管理和居民群眾的服務(wù)，關(guān)注點(diǎn)一般在于是否有錢用，由于領(lǐng)導(dǎo)們不重視，各職能部門也就沒有參與到預(yù)算的編制過程中，單位的活動(dòng)與預(yù)算就成了“兩張皮”，計(jì)劃是計(jì)劃，編制是編制。認(rèn)為預(yù)算管理就是財(cái)務(wù)人員的事情，導(dǎo)致預(yù)算編制的范圍并不全面，存在不完整、不合理的現(xiàn)象，事權(quán)與財(cái)權(quán)的分離，導(dǎo)致預(yù)算與執(zhí)行之間無法得到統(tǒng)一。（二）人員隊(duì)伍不夠?qū)I(yè)自從會(huì)計(jì)從業(yè)資格證取消后，財(cái)務(wù)部門對(duì)從事財(cái)務(wù)工作的人員沒有了規(guī)范類的硬性約束條件，并且會(huì)計(jì)繼續(xù)教育也沒有做強(qiáng)制性的要求，導(dǎo)致從事財(cái)務(wù)工作的人員專業(yè)性不強(qiáng)。根據(jù)全區(qū)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員隊(duì)伍現(xiàn)狀調(diào)研結(jié)果看，會(huì)計(jì)工作人員中非財(cái)經(jīng)專業(yè)人員占42%，無會(huì)計(jì)專業(yè)資格人員占62%，50歲以下人員占28%，本科以上學(xué)歷人員占30%。財(cái)會(huì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人中非財(cái)經(jīng)類專業(yè)人員占48%，無會(huì)計(jì)專業(yè)技術(shù)資格人員占63%，40歲以上人員占82%。非財(cái)經(jīng)專業(yè)的分管財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)占90%，40歲以上人員占90%，本科以上學(xué)歷人員占55%。由此不難看出，財(cái)務(wù)人員的專業(yè)水平切實(shí)有待提高。財(cái)務(wù)部門長(zhǎng)期缺少策劃能力強(qiáng)、能深入研究、提出好思路，善于把領(lǐng)導(dǎo)意圖轉(zhuǎn)化成實(shí)施方案的實(shí)干人才，把工作需求轉(zhuǎn)化為資金需求的籌劃人才，把業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)翻譯成財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的技術(shù)人才。缺少有管理專長(zhǎng)、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、素質(zhì)全面的復(fù)合性人才。（三）預(yù)算編制不夠科學(xué)1.預(yù)算編制缺乏前瞻性預(yù)算編制的時(shí)間短，可能導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量低；預(yù)算編制人員與其他職能部門之間缺乏有效的溝通或業(yè)務(wù)部門不參與其中，可能導(dǎo)致預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)脫節(jié)。在既定收支之間安排資金，沒有將預(yù)算編制與經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)、產(chǎn)業(yè)布局、行業(yè)重點(diǎn)等結(jié)合，沒有將國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和財(cái)政中長(zhǎng)期計(jì)劃結(jié)合，導(dǎo)致預(yù)算準(zhǔn)確性不高，與預(yù)算執(zhí)行脫節(jié)。2.預(yù)算編制方法缺乏靈活行政事業(yè)單位長(zhǎng)期以來預(yù)算編制執(zhí)行基數(shù)加增長(zhǎng)的方法，資金的分配格局早已固化，資金規(guī)模不斷增長(zhǎng)，這樣就可能導(dǎo)致資金的浪費(fèi)或冗余。3.預(yù)算編制內(nèi)容缺乏完整性新預(yù)算法要求，行政事業(yè)單位的全部收入納入預(yù)算管理，但在實(shí)際執(zhí)行中預(yù)算內(nèi)外資金無法統(tǒng)籌，預(yù)算外資金游離在外。編制較為粗放，管理水平不高，執(zhí)行隨意性大，項(xiàng)目與項(xiàng)目之間隨意調(diào)劑。雖一直強(qiáng)調(diào)以支定收的原則，但在實(shí)際編制預(yù)算時(shí)，基本還是執(zhí)行的以收定支，在收入總額范圍內(nèi)對(duì)照當(dāng)年的支出做相應(yīng)的加減，收入預(yù)算編制存在較多人為因素的影響。支出預(yù)算的編制上，由于時(shí)間短，預(yù)算編制人員無充足的時(shí)間去檢驗(yàn)預(yù)算編制數(shù)據(jù)的合理性、準(zhǔn)確性和可行性。在項(xiàng)目的細(xì)化、分析的量化和論證的科學(xué)性上做的不夠，存在應(yīng)付上報(bào)的現(xiàn)象，這對(duì)后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行工作就會(huì)造成不良影響。（四）預(yù)算審批不夠嚴(yán)謹(jǐn)審議預(yù)算的時(shí)間一般只有短短的兩三天時(shí)間，內(nèi)容多，很難做到準(zhǔn)確，只能對(duì)預(yù)算進(jìn)行總體一般審查，做不到具體詳細(xì)。這種先天性不足的預(yù)算審核時(shí)間安排，造成對(duì)預(yù)算正常審查的沖擊。財(cái)務(wù)預(yù)算的專業(yè)性很強(qiáng)，有些專家并非財(cái)務(wù)類專業(yè)人士，因而無法對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查，以至于審查就是走過場(chǎng)，流于形式。（五）預(yù)算執(zhí)行落實(shí)不夠1.預(yù)算執(zhí)行率低行政事業(yè)單位在執(zhí)行預(yù)算時(shí)，往往不注重資金的統(tǒng)籌謀劃，因工作人員對(duì)政府采購(gòu)流程不熟悉，基本建設(shè)工程項(xiàng)目預(yù)算下達(dá)一般在3月份過后，導(dǎo)致很多項(xiàng)目支出安排在下半年支出，或跨年支付。預(yù)算執(zhí)行率低導(dǎo)致項(xiàng)目資金滯留，增加了年度支付率考核的壓力，影響了行政事業(yè)單位年度預(yù)算的執(zhí)行力，也未能及時(shí)發(fā)揮財(cái)政資金應(yīng)有的效益，影響了國(guó)家政策的貫徹和落實(shí)落地。2.預(yù)算調(diào)整隨意性大根據(jù)《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，預(yù)算一經(jīng)批復(fù)后就不能隨意調(diào)整，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，由于很多行政事業(yè)單位在預(yù)算編制時(shí)閉門造車，因與業(yè)務(wù)活動(dòng)不相匹配，導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行中隨意調(diào)整，影響預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（六）預(yù)算考核不夠嚴(yán)格行政事業(yè)單位的預(yù)算缺乏剛性，預(yù)算考核缺乏完整合理的指標(biāo)體系，缺乏完備的量化指標(biāo)，考核中存在不嚴(yán)格、不合理、不到位的情況，獎(jiǎng)懲不嚴(yán)，導(dǎo)致預(yù)算目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。四、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策行政事業(yè)單位的預(yù)算管理問題影響著國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展，對(duì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。通過完善的預(yù)算管理規(guī)范體系，不僅可以提高預(yù)算工作質(zhì)量和效率，更為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家財(cái)政管理提供了堅(jiān)實(shí)的保障。（一）高度重視，切實(shí)提高預(yù)算管理意識(shí)預(yù)算管理水平的高低直接影響著行政事業(yè)單位的發(fā)展和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。各行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)和全體工作人員必須進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，落實(shí)落細(xì)預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、控制、調(diào)整、監(jiān)督、考評(píng)一系列活動(dòng)的各項(xiàng)要求，提高政治站位，切實(shí)做到業(yè)財(cái)融合，將業(yè)務(wù)需求轉(zhuǎn)化為資金需求，促進(jìn)目標(biāo)更好的“落地落實(shí)”。（二）多措并舉，提升人員專業(yè)素養(yǎng)財(cái)務(wù)管理的要求越來越專業(yè)化和精細(xì)化，建設(shè)一支高素質(zhì)專業(yè)化人才隊(duì)伍就顯得至關(guān)重要。1.提前科學(xué)謀劃行政事業(yè)單位應(yīng)立足本單位的實(shí)際，從專業(yè)知識(shí)、專業(yè)技能、專業(yè)素養(yǎng)等多方面著手，摸清家底，把準(zhǔn)脈、開準(zhǔn)藥，提前謀劃，力爭(zhēng)做到逐步將預(yù)算管理人員的專業(yè)化潛力轉(zhuǎn)換為專業(yè)化實(shí)力。2.開展針對(duì)性培訓(xùn)以全面增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理為重點(diǎn)，緊扣新時(shí)代對(duì)財(cái)政人員能力素質(zhì)提出的新要求，遵照“干什么學(xué)什么，缺什么補(bǔ)什么”的原則，加強(qiáng)預(yù)算管理人員的政策法規(guī)和專業(yè)知識(shí)、專業(yè)技能的學(xué)習(xí)，推進(jìn)預(yù)算管理人員培訓(xùn)內(nèi)容與組織、崗位、個(gè)人需求做到無縫對(duì)接，解決好預(yù)算管理人員的“需求”與培訓(xùn)“供給”之間的矛盾，引導(dǎo)和幫助預(yù)算管理人員豐富專業(yè)知識(shí)、提升專業(yè)技能、夯實(shí)專業(yè)作風(fēng)、培育專業(yè)精神，不斷增強(qiáng)適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求的專業(yè)化能力。（三）全員參與，規(guī)范預(yù)算編制預(yù)算編制是各級(jí)政府、各部位、各預(yù)算單位制定籌集和分配預(yù)算資金年度計(jì)劃的預(yù)算活動(dòng)，是預(yù)算法規(guī)范的預(yù)算活動(dòng)。財(cái)務(wù)人員對(duì)來年單位的整體發(fā)展、項(xiàng)目的實(shí)施、業(yè)務(wù)活動(dòng)的開展不可能一一據(jù)悉，這種無業(yè)務(wù)基礎(chǔ)編制出來的預(yù)算很難達(dá)到預(yù)算管理的要求。為此要求單位內(nèi)部各部門、各崗位，上至最高負(fù)責(zé)人，下至各工作人員都必須參與預(yù)算編制與實(shí)施，做到全員、全過程、全覆蓋參與。1.預(yù)算編制前做到心中有數(shù)行政事業(yè)單位在預(yù)算編制前應(yīng)充分了解和掌握本單位次年的工作計(jì)劃和目標(biāo)任務(wù)，結(jié)合工作需求，財(cái)務(wù)部門與其他部門及時(shí)地進(jìn)行溝通和交流，多方征求意見。對(duì)各個(gè)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行認(rèn)真梳理，及時(shí)收集各部門與預(yù)算編制相關(guān)的資料，確保單位實(shí)際情況與預(yù)算相符，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和財(cái)政中長(zhǎng)期計(jì)劃結(jié)合，建立合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，逐步達(dá)到預(yù)算編制的精準(zhǔn)性。2.預(yù)算編制方法做到合理使用行政事業(yè)單位應(yīng)該根據(jù)本單位的工作實(shí)際，采用增量預(yù)算和零基預(yù)算相結(jié)合的方法。既要參考?xì)v史數(shù)據(jù)，又要充分考慮每年工作的變化，不斷優(yōu)化現(xiàn)有的預(yù)算編制方法，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和可行性。3.預(yù)算編制內(nèi)容做到全面完整預(yù)算編制是開展預(yù)算管理工作的基礎(chǔ)，由于行政事業(yè)單位的收入主要是財(cái)政撥款，所以在既定的收入總額內(nèi)編制基本支出預(yù)算時(shí)，各部門要將當(dāng)年財(cái)政撥款和以前年度結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金、其他資金，包括單位財(cái)政補(bǔ)助收入、非稅收入和其他收入等全部納入預(yù)算，統(tǒng)籌考慮、合理安排。全面樹立績(jī)效管理的理念，強(qiáng)調(diào)支出的責(zé)任和效率。首先應(yīng)當(dāng)保障單位基本支出的合理需要，以維持各部門正常工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上，本著“有多少錢辦多少事”的原則，安排各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展所需的項(xiàng)目支出。在編制項(xiàng)目時(shí)，按照“誰申請(qǐng)，誰設(shè)定目標(biāo)”的原則，合理測(cè)算項(xiàng)目所需資金，準(zhǔn)確評(píng)估資金投入使用的效益，要有明確的績(jī)效目標(biāo)，達(dá)到提高財(cái)政資金使用效率的目的。（四）合理安排，保證預(yù)算審批的嚴(yán)肅性在編制預(yù)算和預(yù)算審批時(shí)，應(yīng)適當(dāng)增加預(yù)算編制和預(yù)算審批時(shí)間，避免預(yù)算編制人員因時(shí)間倉促應(yīng)付了事，保證有足夠的時(shí)間對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行詳細(xì)的審查和質(zhì)詢。（五）統(tǒng)籌兼顧，落實(shí)預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)格按照經(jīng)法定程序批復(fù)的預(yù)算功能科目、預(yù)算項(xiàng)目和經(jīng)濟(jì)科目使用，不得隨意調(diào)整，更不能出現(xiàn)無預(yù)算、超預(yù)算開支的情況。在編制跨年度項(xiàng)目預(yù)算的同時(shí)，與業(yè)務(wù)職能部門一起商討實(shí)施計(jì)劃，提前做好項(xiàng)目規(guī)劃、評(píng)估評(píng)審和可行性論證等前期工作，按實(shí)施進(jìn)度編制年度預(yù)算。由于受政策變化、計(jì)劃調(diào)整等因素影響確需預(yù)算調(diào)整的，應(yīng)及時(shí)和上級(jí)財(cái)政部門溝通，按程序做好預(yù)算調(diào)整。加強(qiáng)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高政府采購(gòu)效率。加強(qiáng)項(xiàng)目進(jìn)度管理，落實(shí)績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理制度，按季度對(duì)預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度等開展跟蹤監(jiān)控和糾偏處理，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)整改。（六）強(qiáng)化制度，完善預(yù)算考核提升財(cái)務(wù)預(yù)算管理能力，必須提供制度化的保障，完善財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度