目前農(nóng)用地流轉(zhuǎn)管理中存在的問(wèn)題、原因及對(duì)策

PAGE2PAGE5目前農(nóng)用地流轉(zhuǎn)管理中存在的問(wèn)題、原因及對(duì)策許堅(jiān)1王志彬2（1.中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院北京100029；2.西北農(nóng)林科技大學(xué)，陜西楊陵712100）摘要：本文認(rèn)為，目前農(nóng)用地流轉(zhuǎn)管理中存在的問(wèn)題主要有：該流轉(zhuǎn)的農(nóng)用地絕大部分流轉(zhuǎn)不起來(lái)，不規(guī)范流轉(zhuǎn)普遍存在，干部的工作方法有時(shí)過(guò)于簡(jiǎn)單化，維護(hù)農(nóng)民利益和發(fā)展效益農(nóng)業(yè)的沖突時(shí)有發(fā)生，土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織匱乏和村級(jí)組織的作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮。本文探討了這些問(wèn)題產(chǎn)生的原因，提出農(nóng)用地流轉(zhuǎn)管理中應(yīng)堅(jiān)持：登記原則，土地所有權(quán)不變和使用權(quán)（承包權(quán)）流轉(zhuǎn)相結(jié)合的原則，有償原則，公平、公開(kāi)、公正原則，自愿原則，效率原則和因地制宜原則。本文提出促進(jìn)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的對(duì)策主要是：加快建立農(nóng)民生活保障體系，簡(jiǎn)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中間環(huán)節(jié)，建立農(nóng)用地流轉(zhuǎn)有形市場(chǎng)和其他3項(xiàng)相關(guān)措施。關(guān)鍵詞：農(nóng)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題原則對(duì)策1目前農(nóng)用地流轉(zhuǎn)管理中存在的問(wèn)題及原因1.1該流轉(zhuǎn)的農(nóng)用地絕大部分流轉(zhuǎn)不起來(lái)這一問(wèn)題大致可分為以下幾種情況，或以下幾種原因造成的：第一，一部分農(nóng)戶受傳統(tǒng)思想影響較深，即使荒蕪?fù)恋?，也不愿意流轉(zhuǎn)。理論上多年來(lái)一直有承包地具有福利性質(zhì)這種觀點(diǎn)。先不管這種觀點(diǎn)是否正確，實(shí)踐中確實(shí)有許多農(nóng)戶出于對(duì)其“退路”的考慮，即使不種承包地，也不愿將其轉(zhuǎn)讓。典型調(diào)查發(fā)現(xiàn)，認(rèn)為農(nóng)地應(yīng)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶占受調(diào)查戶的83.4%，但實(shí)際無(wú)流轉(zhuǎn)意向者占主張農(nóng)地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶總數(shù)的81.32%。第二，缺乏利益激勵(lì)機(jī)制。即使有農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)其土地，那么那些少地或無(wú)地的農(nóng)戶是否需要呢？絕大部分農(nóng)戶流轉(zhuǎn)其土地的真正原因是種地?zé)o利可圖。在這種情況下，其它農(nóng)戶即使無(wú)地耕種，也不愿意租地。有地想出租的也租不出去。內(nèi)蒙古寧城縣二龍鎮(zhèn)劉某夫婦倆年歲不大，憑幾個(gè)小生意掙點(diǎn)錢(qián),現(xiàn)正在為能否轉(zhuǎn)出3畝承包地發(fā)愁。第三，法律為農(nóng)用地流轉(zhuǎn)設(shè)置了層層阻礙。我國(guó)《土地管理法》第14條規(guī)定“土地承包期限為30年”，并且規(guī)定“在土地承包期限內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)”。該法第15條第2款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)”。按此規(guī)定，假如某農(nóng)戶想放棄自己的承包地，還必須經(jīng)集體多數(shù)成員或村民代表同意。而集體經(jīng)濟(jì)組織作為一個(gè)組織在我國(guó)大多數(shù)地區(qū)都流于形式，加上許多成員外出打工，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議很難召集；即使召集起來(lái)，如多數(shù)農(nóng)民不同意，該農(nóng)戶的承包地仍不得流轉(zhuǎn)；如果多數(shù)農(nóng)民同意，有關(guān)部門(mén)不批準(zhǔn)，該農(nóng)戶的承包地也流轉(zhuǎn)不成。1.2不規(guī)范流轉(zhuǎn)普遍存在第一，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的很大部分缺乏書(shū)面協(xié)議。法律雖未強(qiáng)調(diào)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)必須訂立書(shū)面協(xié)議，但針對(duì)同塊土地的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)必然引起一些新的法律關(guān)系。這些法律關(guān)系具有相互依賴和牽制作用，如果僅憑口頭協(xié)議，難免在某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)糾紛，引起整個(gè)法律關(guān)系的聯(lián)動(dòng)和混亂。這種糾紛的處理因沒(méi)有可靠的書(shū)面證據(jù)而難以進(jìn)行。第二，不符合法律程序。許多當(dāng)事人間的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)因辦理相關(guān)手續(xù)太復(fù)雜而干脆不辦，如不經(jīng)集體同意和政府批準(zhǔn)等。這種“偷偷摸摸”地流轉(zhuǎn)實(shí)際上是違法的。雖然私下自由流轉(zhuǎn)比較靈活方便，完全出于農(nóng)民自愿，思想阻力小，對(duì)外部條件要求低，具有普遍性。然而，這種形式土地轉(zhuǎn)讓關(guān)系不穩(wěn)定，期限短，缺乏制度保障，使得土地經(jīng)營(yíng)者在土地上的投資積極性不高，不利于土地的持續(xù)有效利用。第三，某些土地使用權(quán)抵押不合法。依照現(xiàn)行法律規(guī)定，已經(jīng)登記的拍賣(mài)性質(zhì)的集體荒地可依法抵押。也就是說(shuō)可作抵押的集體荒地必須是拍賣(mài)的；未拍賣(mài)，不得抵押。農(nóng)戶承包的土地也不得抵押；可抵押的拍賣(mài)荒地必須已經(jīng)登記，即抵押人必須領(lǐng)有人民政府頒發(fā)的土地產(chǎn)權(quán)證。設(shè)置抵押時(shí)，必須依法在有關(guān)部門(mén)辦理登記。實(shí)踐中把承包地抵押、把不能抵押的荒地抵押及抵押時(shí)不辦理登記的情2.4公平、公開(kāi)、公正原則公平原則要求參與土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體應(yīng)本著公平的觀念從事流轉(zhuǎn)活動(dòng)，正確行使權(quán)利和履行義務(wù)；要求在取得自身權(quán)益時(shí)，必須付出相應(yīng)的義務(wù)，兼顧他人的權(quán)益和社會(huì)公共利益，即權(quán)利義務(wù)對(duì)等。其具體要求是：第一，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體的機(jī)會(huì)平等，有同等的機(jī)會(huì)參與流轉(zhuǎn)活動(dòng)：第二，主體在享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)上不能有失公平?！肮_(kāi)、公正”主要指農(nóng)地流轉(zhuǎn)在程序上要公開(kāi)、公正，它要求土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)遵照以下步驟進(jìn)行：第一，由村民代表大會(huì)決定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方案；第二，由集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地進(jìn)行普查、測(cè)定面積、勘清界限；第三，由集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)所轉(zhuǎn)讓土地的自然狀況、地理地貌以及附屬物等，確定轉(zhuǎn)讓土地的類型，劃分等級(jí)；第四，采取招標(biāo)、拍賣(mài)的形式向社會(huì)公開(kāi)轉(zhuǎn)讓；第五，簽訂土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同。2.5自愿原則農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)成功的關(guān)鍵在于尊重群眾的意愿。只有堅(jiān)持自愿原則，保障農(nóng)民依照自己的意志流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，農(nóng)地流轉(zhuǎn)才能推行開(kāi)來(lái)。因此，絕不能違反客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律和群眾意愿，憑主觀偏好辦事。堅(jiān)持農(nóng)地流轉(zhuǎn)的自愿原則，有利于穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，能不打亂重分的就不打亂重分；不能以調(diào)整土地為名，強(qiáng)行中止未到期的土地承包合同，造成新的不穩(wěn)定；在承包期限上，必須執(zhí)行中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定，過(guò)短的期限，將不利于穩(wěn)定民心，不利于農(nóng)田投入，不利于生產(chǎn)責(zé)任制的長(zhǎng)期穩(wěn)定。2.6效率原則在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)必須以市場(chǎng)為契機(jī)，充分體現(xiàn)效率原則。市場(chǎng)會(huì)通過(guò)價(jià)格信號(hào)，按競(jìng)爭(zhēng)原則自發(fā)地調(diào)節(jié)土地從低效率使用者流向高效率使用者。土地使用權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的直接效率意義是交易成本的節(jié)約；長(zhǎng)遠(yuǎn)的效率意義是能夠?qū)Ξa(chǎn)權(quán)提供有效的保護(hù)，進(jìn)而激勵(lì)產(chǎn)權(quán)所有者更好地利用和保護(hù)土地資源。2.7因地制宜原則構(gòu)建農(nóng)戶土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制要因地制宜，不搞一刀切、一個(gè)模式。土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是一個(gè)自然的、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程，在條件尚不具備的落后地區(qū)，應(yīng)提倡農(nóng)戶對(duì)自身所經(jīng)營(yíng)的土地進(jìn)行勞動(dòng)積累，提高土地生產(chǎn)率，而不應(yīng)急于倡導(dǎo)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，否則，將適得其反，欲速不達(dá)。而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)很多且能獲得較穩(wěn)定的收入，經(jīng)營(yíng)土地的機(jī)會(huì)成本遠(yuǎn)高于從事其他產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)成本，應(yīng)鼓勵(lì)一部分農(nóng)戶放棄土地使用權(quán)，轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶。另外，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的具體形式，也應(yīng)根據(jù)各地的實(shí)際情況確定。3促進(jìn)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的對(duì)策3.1加快建立農(nóng)民生活保障體系是促進(jìn)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的必要前提前已述及，在大多數(shù)情況下，農(nóng)用地難以“流”起來(lái)的首要問(wèn)題是許多農(nóng)民考慮其“退路”而不愿放棄土地。因此，必須加快建立農(nóng)民生活保障體系。就目前農(nóng)村實(shí)際來(lái)看，保證農(nóng)民最低生活標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)是急中之急。只要這兩個(gè)制度能夠建立起來(lái)，農(nóng)民就會(huì)消除沒(méi)有土地的后顧之憂，這不但有利于土地流轉(zhuǎn)和實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，還有利于農(nóng)民完全進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。3.2簡(jiǎn)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中間環(huán)節(jié)目前我國(guó)農(nóng)地制度的重點(diǎn)是保護(hù)耕地，為此，我國(guó)法律規(guī)定了基本農(nóng)田保護(hù)制度、農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度等。因此，只要不改變土地用途并保證耕地質(zhì)量不下降，農(nóng)地流轉(zhuǎn)應(yīng)是自由的，完全不需要層層審批。上升到理論角度，這實(shí)際上涉及到是否尊重集體土地所有權(quán)問(wèn)題，是否尊重農(nóng)民對(duì)集體土地的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)問(wèn)題。因此，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，流轉(zhuǎn)雙方只需提出保證不私自改變土地用途的申請(qǐng)，并到政府機(jī)關(guān)登記即可。3.3建立農(nóng)用地流轉(zhuǎn)有形市場(chǎng)目前，我國(guó)已有1258個(gè)市縣建立了土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)制，1198個(gè)市縣建立了土地有形市場(chǎng)，這對(duì)于推動(dòng)市場(chǎng)配置國(guó)有土地資源起到重大作用。我們應(yīng)該將此經(jīng)驗(yàn)推廣到農(nóng)村去，建立農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的有形市場(chǎng)。凡意愿轉(zhuǎn)出的農(nóng)用地，進(jìn)入農(nóng)用地有形市場(chǎng)掛牌，凡意愿轉(zhuǎn)入農(nóng)用地的單位或個(gè)人，也可在農(nóng)用地有形市場(chǎng)掛牌。為了配合農(nóng)用地有形市場(chǎng)的建立，農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度可作深入調(diào)整，其核心是真正保證農(nóng)民有獨(dú)立的農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)。3.4其他相關(guān)措施這些措施包括：第一，加快農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益，從而推動(dòng)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)。第二，實(shí)行稅費(fèi)改革。目前，由于農(nóng)地是按農(nóng)戶人口均分的，國(guó)家和集體針對(duì)農(nóng)地征收的各種稅費(fèi)在實(shí)踐中便變成了簡(jiǎn)單地按人征收。這樣，即使有些農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓了土地，他們?nèi)砸袚?dān)原有的稅費(fèi)；還有一些地方把不是針對(duì)土地的稅費(fèi)轉(zhuǎn)嫁到土地上，轉(zhuǎn)入土地的經(jīng)營(yíng)人就必需承擔(dān)由此帶來(lái)不應(yīng)承擔(dān)的負(fù)擔(dān)。這兩種情況都不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)，應(yīng)該改革。第三，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)。小城鎮(zhèn)建設(shè)可以造就具有某種特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，它客觀上需要吸收勞動(dòng)力，需要適用于這種區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地和農(nóng)產(chǎn)品，從而有利于農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)。參考文獻(xiàn)1.孔令猛：抓緊建立承包土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，《農(nóng)村論壇》2000年第2期2.尤文碧：關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)管理的思考