3規(guī)范安全生產行政執(zhí)法-案例分析

2017年11月嚴格依法行政忠實履行職責——安全生產行政執(zhí)法典型案例評析主要內容一執(zhí)法現(xiàn)狀：是否理想？是否有提升空間？二執(zhí)法運用：是否可用？是否夠用？三法律適用：是否定性準確？是否準確選擇條款？四自由裁量：是否合理？是否公正？五執(zhí)法程序：是否遵守法律？是否尊重相對人？六文書制作：是否齊全？是否準確？第一講執(zhí)法現(xiàn)狀：是否理想？是否有提升空間？近幾年來，國家和省不斷加大力度推進依法行政，加快建設法治政府。十八屆四中全會專題研究并通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，2014年《行政訴訟法》修訂頒發(fā)，對依法行政提出了更高的要求。一是依法行政要求更加嚴格對2012年到2016年五年間行政復議案例的數(shù)量和糾錯率進行的統(tǒng)計，從糾錯率的曲線變化可以明顯看出目前我省依法行政工作確實還有待進一步加強。各地實施行政處罰、行政許可或辦理信訪、信息公開等事項時，仍然不同程度的存在著主要事實認定不清、處罰畸重畸輕、法律適用不準確或程序違法等問題。二是依法行政水平有待提高三是依法行政工作還需加強機構人員培訓保障第二講證據運用：是否可用？是否夠用？“以事實為依據”是依法行政對行政機關提出的要求，證據是認定事實的根據。因此，證據材料的調取和運用是執(zhí)法行為的核心基本工作，作出行政處罰、實施行政許可、辦理信訪案件甚至包括辦理信息公開申請都涉及到證據運用環(huán)節(jié)。一、證據的重要性但目前行政法領域對于如何調取和運用證據沒有統(tǒng)一的規(guī)則。鑒于每一個行政行為都可能面臨法院的司法審查，我們在具體辦案中，可以參照行政訴訟法關于行政案件證據審查的有關規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》第三十九條當事人應當圍繞證據的關聯(lián)性、合法性和真實性，針對證據有無證明效力以及證明效力大小，進行質證”。《行政訴訟法》第七十條行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據不足的；……因此，每次調取運用證據，我們都要問一問這個證據可不可以用、是不是合法的、真實的、關聯(lián)的；審查完每一個證據后，我們要對整體證據鏈進行判斷，問一問夠不夠用，是不是已經充分了。典型案例一：事故處罰案件如何調查取證二、以案說法2016年事故處罰占全年經濟處罰總額47.22%，同比上升41.73%。2012年-2016年復議案件中，由于證據不足被撤銷的事故處罰占撤銷案件總數(shù)的36.4%。執(zhí)法人員：楊某某，2014年4月20日，某“4.20”事故調查組作出的詢問筆錄、現(xiàn)場勘驗筆錄、現(xiàn)場照片是否屬實？（楊某某約看十分鐘）楊某某：屬實。建議：事故調查報告是行政機關做出行政處罰的主要證據，事故調查報告經依法成立的事故調查組做出的并經政府批復，證據效力高，法院不會輕易推翻。但為進一步強化證據支撐作用，我們建議調取事故調查報告和事故調查期間調取的關鍵證據，并從關聯(lián)性、合法性、真實性和充分性進行細致判斷，并做必要的補充調查，補強證據。必要補強，包括但不限于：典型案例二：證據不具備合法性、真實性的情形存在的問題：第一、檢測檢驗結果錯誤、不明確或者內容不完整第二、送檢程序是否合法性等都直接影響認定結論的合法性。典型案例三：證據不具備關聯(lián)性的情形提取的時間？地點？證明的內容？提取人？和本案有什么關系？現(xiàn)場照片未經逐頁確認簽名，未注明日期并未進行描述，無法在時間和地點上證明與案件相關。第三講法律適用：是否定性準確？是否準確選擇條款？一是準確認定性質。這里的性質包括：認定發(fā)現(xiàn)或投訴的行為是否違法、違反哪個法，許可申請是否符合許可條件，有關信息是否可以不公開等。二是審查法律有效性。所謂有效性是指有關規(guī)定是否仍在生效或者另有修改。三是審查法律的效力范圍。這包括時間效力、空間效力和對人的效力以及有無溯及力一、法律適用的規(guī)則典型案例一：定性是否準確是法律適用的關鍵二、以案說法某公司口頭以10.5元/噸的價格請程某將廠區(qū)內的廢鐵裝車，程某自己負責裝卸車。后程某以約每日150元價格雇A、B、C等人一同完成裝車工作。某公司和程某未簽訂勞動合同或其他協(xié)議。在一次裝車作業(yè)中，程某不當操作，裝卸車側翻導致其死亡。某市安全監(jiān)管局認定該公司對從業(yè)人員培訓教育不到位，對事故負有責任。問法律適用是否正確？答案：錯誤。本案的重點是程某是該公司的從業(yè)人員還是承包方，對應的是該適用安全生產第25條還是第46條。某市安全監(jiān)管局現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)某加油站營業(yè)執(zhí)照到期未續(xù)期，認為屬于重大事故隱患，根據《安全生產法》第六十二條第三項下發(fā)《處理措施決定書》，要求停止危險化學品經營活動，限期整改。問法律適用是否正確？答案：錯誤。本案的重點是營業(yè)執(zhí)照到期未續(xù)期是否屬于《安全生產法》第六十二條第三項規(guī)定的重大事故隱患。典型案例二：如何處理《安全生產法》和其它法律的關系省局辦理過的廣州“6·29”道路交通事故引發(fā)爆燃重大事故、深圳12.11重大火災事故等案件均依照以上精神實施行政處罰。典型案例三：新法與舊法如何選擇適用2015年2月27日，國家安全生產監(jiān)督管理總局等10部門公布實施《危險化學品目錄（2015版）》（國家安全生產監(jiān)督管理局公告2015年第5號），《危險化學品名錄（2002版）》（原國家安全生產監(jiān)督管理局公告2003年第1號）同時廢止。A物質名稱不在《危險化學品名錄（2002版）》中，《危險化學品目錄（2015版）》納入。某公司2014年12月到2015年5日持續(xù)生產該物質，問該公司是否存在違法行為？答案：在2015年2月27日到2015年5月存在非法生產危險化學品的違法行為。本案例的處理體現(xiàn)實體從舊（法不溯及既往）原則?！栋踩a違法行為行政處罰辦法》（2015年4月2日國家總局第77號令修訂）第六十四條規(guī)定“設區(qū)的市級安全生產監(jiān)管監(jiān)察部門處以10萬元以上罰款、沒收違法所得、沒收非法生產的煤炭產品或者采掘設備價值10萬元以上、責令停產停業(yè)、停止建設、停止施工、停產停業(yè)整頓、吊銷有關資格、崗位證書或者許可證的行政處罰的，應當自作出行政處罰決定之日起10日內報省級安全監(jiān)管監(jiān)察部門備案?！?，將原《安全生產違法行為行政處罰辦法》中的備案標準5萬元提高為10萬元。某市安全監(jiān)管局2015年3月25日對某公司作出8萬元的行政處罰決定并直接送達《行政處罰決定書》，4月3日該局啟動內部審批程序準備向省安全監(jiān)管局進行備案。問是否需要進行備案？答案：不需要進行備案。本案例的處理體現(xiàn)程序從新原則。實體從舊包括兩層含義第四講自由裁量：是否合理？是否公正？自由裁量是必要的存在。是為了保證行政機關能夠對復雜、緊急的各種事務、事態(tài)及時作出應對和有效處置，法律留給行政機關的一定選擇余地的處置權力。運用自由裁量權最多的是行政處罰領域。自由裁量不是不受約束的。除了要嚴格遵守法定的權限、幅度和方式外，還應當遵循合理、公正的原則。一、自由裁量的規(guī)則自由裁量合理考慮相關因素符合比例公正二、以案說法例1：某案死1人，事故責任單位被給予行政處罰50萬，裁量時考慮的因素是領導要求上限處罰或事故調查報告建議處罰50萬。例2：某案死2人，事故責任單位被給予最低幅度的行政處罰20萬，裁量時考慮的因素是該單位對地方經濟貢獻巨大。例3：某案死2人，事故責任單位被給予最高幅度的行政處罰50萬，裁量時考慮的因素是：該單位在行政處罰實施過程中，反復上門申訴理由，態(tài)度不誠懇。二、以案說法第一問：以上三個案例裁量時考慮的因素是否是相關的？第二問：如均不存在其它從重、從輕或減輕情節(jié)，三個案例是否符合比例原則？是否公正？答案：不相關，不符合比例，不公正。1、合理原則：（1）考慮相關因素原則。行使行政自由裁量權時，只能考慮符合立法授權目的的各種因素，不得考慮不相關因素。什么是相關因素《行政處罰法》、《安全生產違法行為處罰辦法》等都詳細列舉了從重、從輕和減輕的情形。（2）比例原則，行政機關采取的措施和手段應當是必要、適當?shù)?，兩者應當處于適當?shù)谋壤＿`反這個原則的做法就是所謂的“高射炮打小鳥”，“殺雞”用了“宰牛刀”。2、公正原則。就是類似的違法行為要做類似的處理，不能有偏私。第五講執(zhí)法程序：是否遵守了法律？是否尊重了相對人？程序正義被稱為“看得見的正義”，早在13世紀，英國人就認為程序上的公正具有獨立于實體的重要意義，“正義先于真實”、“程序先于權利”，“正義不僅應得到實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實現(xiàn)”，公正的程序規(guī)則能夠讓實體公正的實現(xiàn)，同時也能讓參與人感受到尊重和公平的對待，減輕面對損害時的痛苦情緒。一、程序正義的內涵與外延程序公正，是我國依法治國、依法行政的重要要求，在行政處罰、行政許可、行政強制等法律規(guī)定均詳細規(guī)定了程序公正的規(guī)則和原則。作為行政機關，實施行政行為中要依照法律規(guī)定履行好行政程序，在規(guī)定不明確的情況下，建議選擇更加尊重相對人人格尊嚴、更加有利于相對人的程序。二、以案說法要做出不利于對方的決定，就應當給予對方申辯的權利?！缎姓幜P法》第六條規(guī)定“公民、法人或者其他組織對行政機關所給予的行政處罰，享有陳述權、申辯權；對行政處罰不服的，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟?！?。《行政許可法》、《行政強制法》第八條也有類似的規(guī)定。《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》第六十條規(guī)定下列證據不能作為認定被訴具體行政行為合法的依據：（二）被告在行政程序中非法剝奪公民、法人或者其他組織依法享有的陳述、申辯或者聽證權利所采用的證據……。典型案例一：如何保障相對人的陳述申辯權利二、以案說法例1:某采石場申請安全生產許可證，根據某地公安局的民用爆炸物品爆破項目許可，該采石場安全距離為200米，安全警戒距離是300米，有一養(yǎng)殖場距離采石場在安全警戒范圍內，某安全監(jiān)管局受理申請，并認為《建設項目安全設施“三同時”監(jiān)督管理辦法》并未規(guī)定聽證程序，未向該養(yǎng)殖場進行聽證告知，后作出予以許可決定。問該安全監(jiān)管局的程序是否違法？二、以案說法答案：違法，該養(yǎng)殖場是利害關系人，應當告知聽證權利?！缎姓S可法》第四十七條規(guī)定“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利；申請人、利害關系人在被告知聽證權利之日起五日內提出聽證申請的，行政機關應當在二十日內組織聽證?！薄缎姓S可法》是全國人大通過的基本法律，即便具體設定許可的法律、法規(guī)、規(guī)章沒有利害關系人參加聽證程序的規(guī)定，應當尊重利害關系人的聽證權利。二、以案說法例2：某市安全監(jiān)管局2月21日向甲某送達《行政處罰告知書》和《聽證告知書》，甲某收到后于2月22日當日口頭提出放棄聽證，問某市安全監(jiān)管局是否需要等《行政處罰法》規(guī)定的三日期滿后才能作出行政處罰決定？答案：不需要，但應當將甲某放棄聽證的申明記錄在案或者由甲某出具書面證明。二、以案說法注意：一是相對人只是口頭表示放棄聽證，執(zhí)法機關不宜做出處罰決定，應當請相對人書面放棄或者由執(zhí)法人員進行書面記錄，避免之后相對人反悔。二是如果相對人已書面表示放棄，執(zhí)法機關無須等到期限屆滿方作出許可決定。典型案例二：無明確規(guī)定時的告知程序二、以案說法法律對信訪、信息公開、投訴舉報等行政行為的各類程序性決定或實體性決定的告知方式、具體內容和送達方式沒有明確的，建議統(tǒng)一使用書面形式，并參照《民事訴訟法》關于文書送達的規(guī)定實施送達程序。采取以上措施，一方面有利于明確告知相對人的有關內容，另一方面避免舉證困難，引發(fā)不必要的訴訟風險。2014年8月，某公司發(fā)生一起觸電致1人（宋某，未滿18周歲）死亡的生產安全事故，2015年1月某市安全監(jiān)管局對某公司作出行政處罰決定并送達該公司《行政處罰決定書》。2015年12月，受害人宋某父母通過郵寄方式向該市安全監(jiān)管局申請公開該《行政處罰決定書》。該市安全監(jiān)管局認為《行政處罰決定書》已經在公眾網站上公開，不屬于依申請政府信息公開范圍，通過電話告知申請人公開的途徑。2016年3月宋某父母向廣東省安全監(jiān)管局提起行政復議，認為某市安全監(jiān)管局不作為，未依法答復申請。問：某市安全監(jiān)管局告知程序是否存在問題？答案：告知程序有瑕疵。某