淺析難民不推回原則

淺析難民不推回原則摘要：不推回原則要求任何國(guó)家在面對(duì)難民(或避難尋求者)的時(shí)候，都不得以任何方式將其驅(qū)回到其生命或自由可能會(huì)受到威脅的領(lǐng)土的邊界。中國(guó)是一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)，在國(guó)際事務(wù)中需要積極地發(fā)揮應(yīng)有的影響力，扮演著積極的角色，但隨著國(guó)際局勢(shì)的進(jìn)一步復(fù)雜化，難民問(wèn)題對(duì)中國(guó)邊境地區(qū)的穩(wěn)定造成了一定的影響，為了自身的國(guó)家利益，中國(guó)應(yīng)善于運(yùn)用國(guó)際法，包括國(guó)際難民法中的不推回原則。在保護(hù)難民的立法問(wèn)題上，需要既符合國(guó)際法的最新發(fā)展，又符合中國(guó)的具體國(guó)情，以便使中國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任大國(guó)的國(guó)際義務(wù)有一個(gè)合理的定位。關(guān)鍵詞：國(guó)際難民法不推回原則中國(guó)國(guó)家利益一不推回原則概述不推回原則來(lái)源于法語(yǔ)refouler，原意是“趕回”該原則要求，任何國(guó)家在面對(duì)難民(或避難尋求者)的時(shí)候，都不得以任何方式將其驅(qū)回到其生命或自由可能會(huì)受到威脅的領(lǐng)土的邊界。這個(gè)原則最初來(lái)源于習(xí)慣國(guó)際法中的庇護(hù)原則。當(dāng)國(guó)際法演化到18世紀(jì)的時(shí)候，隨著資本主義制度在歐美一些國(guó)家的確立，它們?yōu)榱朔乐箛?guó)家之間互相引渡政治犯而從事政治交易，就開始規(guī)定東道國(guó)有權(quán)庇護(hù)他國(guó)政治犯而不將其引渡回其本國(guó)。這個(gè)原則為后來(lái)國(guó)際難民法中不推回原則的形成奠定了一個(gè)理論上的基礎(chǔ)，雖然難民不能等同于政治犯，但東道國(guó)基于地域管轄權(quán)而給與保護(hù)(或庇護(hù))這樣的基本邏輯是一樣的。不推回原則最早的出現(xiàn)是在國(guó)內(nèi)立法之中1905年，英國(guó)通過(guò)了外國(guó)人法案，法案規(guī)定，英國(guó)政府對(duì)于那些因?yàn)檎位蜃诮淘蚨馐芷群Φ娜?，允許其入境這里的不推回原則還是比較模糊的，和傳統(tǒng)的庇護(hù)權(quán)沒有十分明顯的區(qū)別。直到第一次世界大戰(zhàn)之后，不推回原則才進(jìn)入國(guó)際條約。徐軍華，李若瀚．論國(guó)際法語(yǔ)境下的環(huán)境難民［J］．國(guó)際論壇，2011，(1):14－17．不過(guò)，其遺憾之處在于，批準(zhǔn)這個(gè)公約的國(guó)家不多，該公約實(shí)際上適用的范圍不廣，影響力也不大。到了1930年代中后期，國(guó)際社會(huì)又出現(xiàn)幾個(gè)保護(hù)難民的文件，即1936年《關(guān)于德國(guó)難民地位的臨時(shí)協(xié)議》和1938年《關(guān)于德國(guó)難民地位的公約》，這兩個(gè)文件對(duì)1933年公約中不推回原則進(jìn)行了繼承和發(fā)展徐軍華，李若瀚．論國(guó)際法語(yǔ)境下的環(huán)境難民［J］．國(guó)際論壇，2011，(1):14－17．聯(lián)合國(guó)難民署：《人權(quán)與難民保護(hù)》（第一部分），1995年北京。總體上來(lái)說(shuō)，到20世紀(jì)上半葉不推回原則還只是處于摸索試探初步發(fā)展的時(shí)期，還沒有成為一般國(guó)際法規(guī)則，因?yàn)楫?dāng)時(shí)許多國(guó)家更多考慮的不是對(duì)難民的人道主義救助和保護(hù)，而是他國(guó)難民的入境對(duì)于本國(guó)主權(quán)經(jīng)濟(jì)政治等問(wèn)題的影響，對(duì)本國(guó)社會(huì)到底會(huì)造成多大程度上的沖擊，在權(quán)衡利弊之后再慎重地做出決定。周聿峨，郭秋梅．20世紀(jì)上半葉國(guó)際性難民組織與難民保護(hù)考察［J］．南洋問(wèn)題研究，2011，(2):68．周聿峨，郭秋梅．20世紀(jì)上半葉國(guó)際性難民組織與難民保護(hù)考察［J］．南洋問(wèn)題研究，2011，(2):68．聯(lián)合國(guó)的成立對(duì)于保護(hù)難民是一個(gè)極大的促進(jìn)，它從一開始就對(duì)難民問(wèn)題極為關(guān)注1946年，聯(lián)大通過(guò)一項(xiàng)決議，決議稱，如果難民具備有根據(jù)的反對(duì)理由，則東道國(guó)不得將其遣返。五年后，1951年《難民地位公約》(以下簡(jiǎn)稱1951年公約)通過(guò)，這是國(guó)際難民法發(fā)展歷史中的一個(gè)里程碑，公約第三十三條規(guī)定：任何締約國(guó)不得以任何方式將難民驅(qū)逐或送回(推回)至其生命或自由因?yàn)樗姆N族宗教民族參加某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見解而受威脅的領(lǐng)土邊界。此后，越來(lái)越多的國(guó)際法文件肯定了不推回原則，包括全球?qū)用娴?，也包括區(qū)域性的條約，包括專門的難民法文件，也包括其他涉及難民問(wèn)題的人權(quán)法文件在全球?qū)用嫔?。到今天，不推回原則已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)解決難民問(wèn)題時(shí)所遵循的一個(gè)基本原則。二不推回原則的適用范圍我們知道，作為一個(gè)基本的立場(chǎng)，國(guó)家要為其國(guó)民或其他處于管轄之下的人員的行為負(fù)責(zé)。這些或類似的說(shuō)法在人權(quán)條約中經(jīng)常出現(xiàn)，一個(gè)人是否屬于一個(gè)國(guó)家管轄并不取決于他是否在這個(gè)國(guó)家領(lǐng)域內(nèi)，而是(就行為而言)他是否處于有關(guān)國(guó)家的實(shí)際控制之下或是否被那些代表國(guó)家行事的人所影響。關(guān)于不推回原則的最權(quán)威表述是1951年公約，它在提到難民的時(shí)候，對(duì)難民的范圍進(jìn)行了限制，要求難民可能遭受迫害的原因是種族宗教國(guó)籍等，實(shí)事求是，難民不能危害東道國(guó)的國(guó)家安全，也不能破壞其公共秩序，并且難民的存在本身也應(yīng)當(dāng)是合法的。在這里，合法居留的難民是指為了尋求避難而在東道國(guó)居住的人員，包括永久性居住的，也包括暫時(shí)居住的。這里的合法一詞表明，他應(yīng)當(dāng)是根據(jù)東道國(guó)的國(guó)內(nèi)法律程序在該國(guó)居住，否則東道國(guó)就有理由將其驅(qū)逐而不擔(dān)心違反第三十二條。有一點(diǎn)值得注意的是，這里的難民，不僅包括東道國(guó)已經(jīng)正式確認(rèn)其難民身份的人員，也包括還沒有被東道國(guó)正式確認(rèn)身份的人員。還有，難民不應(yīng)妨害東道國(guó)的國(guó)家安全和公共秩序，比如不得參加反對(duì)東道國(guó)的政治活動(dòng)。不過(guò)，在實(shí)踐中，國(guó)家安全和公共秩序的認(rèn)定具有很大的彈性，公約沒有具體予以說(shuō)明，主要是靠各個(gè)國(guó)家自己去判斷，因此，我們無(wú)法避免這樣的可能性：有些國(guó)家會(huì)出于種種因素的考慮，特別是出于私利而利用這一點(diǎn)作為堂而皇之的借口來(lái)拒絕保護(hù)難民，畢竟，國(guó)家的自由裁量權(quán)太大了。MaxPlankInstitute:《EncyclopaediaofInternationalLaw》,vol.7,1984.MaxPlankInstitute:《EncyclopaediaofInternationalLaw》,vol.7,1984.四中國(guó)與不推回原則不推回原則在國(guó)際法中并不是一個(gè)嶄新的問(wèn)題，其問(wèn)世已經(jīng)有大約一個(gè)世紀(jì)，從1951年難民公約到現(xiàn)在也已經(jīng)有六十余年，但我們?nèi)杂斜匾獙?duì)不推回原則進(jìn)行深入研究。這是因?yàn)?，近幾十年?lái)，國(guó)際局勢(shì)發(fā)生了很大變化，出現(xiàn)了很多新的問(wèn)題，這些新問(wèn)題是1951年公約制定的時(shí)候國(guó)際社會(huì)所難以預(yù)料的，更是公約之前的國(guó)際社會(huì)無(wú)法想象的，所以，我們有必要結(jié)合近幾十年來(lái)的國(guó)際實(shí)踐，對(duì)不推回原則進(jìn)行分析，研究在新形勢(shì)下，這個(gè)原則如何更好地得以運(yùn)用。自從1970年代開始，新中國(guó)恢復(fù)在聯(lián)合國(guó)的一切合法席位之后，全方位地履行自己的國(guó)際責(zé)任，開始在聯(lián)大經(jīng)社理事會(huì)和其他聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)參與有關(guān)難民的會(huì)議和活動(dòng)。另外，中國(guó)還派遣代表團(tuán)參加區(qū)域性的保護(hù)和解決難民問(wèn)題的會(huì)議中國(guó)不僅參加各種會(huì)議，更以實(shí)際行動(dòng)參加對(duì)難民的救助1970年代末期越南當(dāng)局迫害本國(guó)民眾和印度支那其他國(guó)家的民眾，在東南亞制造了大規(guī)模的難民潮，其中有許多難民被驅(qū)逐到中國(guó)境內(nèi)，中國(guó)沒有將其推回，而是熱情收留。中國(guó)認(rèn)真履行國(guó)際義務(wù)妥善安置難民的行為，受到國(guó)際社會(huì)的廣泛好評(píng)。今天，中國(guó)在越來(lái)越深的程度上融入了國(guó)際社會(huì)，中國(guó)自身的發(fā)展，也越來(lái)越受到外來(lái)因素的影響，這些因素或促進(jìn)或遲滯中國(guó)的發(fā)展，事實(shí)證明，難民問(wèn)題已經(jīng)對(duì)中國(guó)邊境地區(qū)的穩(wěn)定造成了一定的影響。在21世紀(jì)的今天，隨著國(guó)際問(wèn)題的復(fù)雜化，中國(guó)也會(huì)繼續(xù)面臨難民入境問(wèn)題。典型的事件如，2009年8月，緬甸中央政府和果敢地區(qū)政府發(fā)生沖突，果敢地區(qū)大量民眾逃往中國(guó)，形成了一股不小的難民潮，2011年6月緬甸政府軍與克欽族反政府武裝發(fā)生沖突，再次導(dǎo)致大量難民涌入中國(guó)中國(guó)政府妥善安置了進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)的難民，在這個(gè)過(guò)程中，就牽涉到了本文所論述的不推回問(wèn)題，中國(guó)政府的處置方式是比較得體的。以后中國(guó)還有可能遇到類似的相關(guān)問(wèn)題，中國(guó)在處理涉外事務(wù)上的態(tài)度和具體做法，關(guān)系到中國(guó)的國(guó)家形象，也直接關(guān)系到中國(guó)自身的利益，因此，需要嚴(yán)格按照國(guó)際法，慎之又慎地加以對(duì)待。吳喜，梁晉云．難民問(wèn)題是影響中國(guó)邊境地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的誘因云南河口縣難民問(wèn)題調(diào)研報(bào)告［J］．云南警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，(1):99－103現(xiàn)在，我們?nèi)杂斜匾訌?qiáng)對(duì)難民法的研究以更好地服務(wù)于中國(guó)的國(guó)家利益。目前，在如何根據(jù)國(guó)際法妥善處理難民問(wèn)題上，中國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界還有許多具體的問(wèn)題需要認(rèn)真對(duì)待，中國(guó)法律沒有對(duì)難民的定義做出明確闡釋，這是中國(guó)參與難民國(guó)際保護(hù)的一個(gè)最直接最現(xiàn)實(shí)的障礙，中國(guó)對(duì)難民甄別的程序和聯(lián)合國(guó)難民署的甄別程序不同，而且，二者的權(quán)限發(fā)生重疊，中國(guó)難民問(wèn)題主管機(jī)關(guān)不是十分明確，實(shí)行多頭管理。這些問(wèn)題都是中國(guó)在參與難民保護(hù)的時(shí)候出現(xiàn)的尷尬現(xiàn)象，我們需要努力加以解決，需要考慮的問(wèn)題主要有，中國(guó)的國(guó)內(nèi)立法問(wèn)題，即中國(guó)有沒有必要進(jìn)行專門的保護(hù)難民的立法，如果需要，如何使之既符合國(guó)際法的最新發(fā)展，又符合中國(guó)的具體國(guó)情，以便使中國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任大國(guó)的國(guó)際義務(wù)有一個(gè)合理的定位。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展與繁榮，中國(guó)也成為許多難民心