關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題的思考

摘要：預(yù)算管理是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理完成工作任務(wù)的重要保證，同時(shí)也是行政事業(yè)單位內(nèi)控制度工作管理的重要組成部分?？茖W(xué)合理的預(yù)算管理工作，能夠提升行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作效能，推動機(jī)關(guān)各項(xiàng)事業(yè)的蓬勃發(fā)展。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)，行政部門事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作必須與時(shí)俱進(jìn)，以提高預(yù)算管理工作在政府部門經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的高效應(yīng)用。本文介紹了行政事業(yè)單位預(yù)算管理的主要內(nèi)容、基本特點(diǎn)與現(xiàn)實(shí)意義，分析了行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的主要問題，并提出具體措施。關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；預(yù)算管理；內(nèi)部控制行政事業(yè)單位是政府部門為應(yīng)對社會公眾的特定需求而設(shè)置的非營利性組織單元。行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)的開支性活動具有多面性，主要包括了人員管理費(fèi)用、各項(xiàng)費(fèi)用和其他支出活動等，為了提高政府財(cái)政投入效率，并保障本單元的正常運(yùn)作，必須向上級政府主管部門提交籌資請求實(shí)施方案。而籌資申請實(shí)施方案的主要依據(jù)就是部門預(yù)算管理工作計(jì)劃。因此，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作就是政府部門作為單元市場主體，完成規(guī)劃的編制、規(guī)劃的實(shí)施和規(guī)劃的調(diào)節(jié)等各種程序的活動。目前，由于市場經(jīng)濟(jì)改革的發(fā)展和政務(wù)改革的推進(jìn)，對行政事業(yè)單位預(yù)算規(guī)劃與管理工作也提出了新的需求，從在行政事業(yè)單位自身運(yùn)營以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境等角度，優(yōu)化預(yù)算管理工作的研究已經(jīng)迫在眉睫。一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理概述（一）行政事業(yè)單位預(yù)算管理的主要內(nèi)容與基本特點(diǎn)1.行政事業(yè)單位預(yù)算主要內(nèi)容一般而言，全額接受財(cái)政補(bǔ)助的行政事業(yè)單位大致包括以下三種基本費(fèi)用支出形式，即專項(xiàng)資金支出、公用財(cái)政資金支出和企業(yè)人員經(jīng)費(fèi)支出。專項(xiàng)資金支出通常包含企業(yè)公用工程的施工費(fèi)用及其專業(yè)工程中所需的公用資金，包括上網(wǎng)寬帶費(fèi)用、辦公設(shè)備費(fèi)、物業(yè)費(fèi)等；公用財(cái)政資金支出通常包含企業(yè)日常工作中所必須開支的基本費(fèi)用，包括交通費(fèi)、差旅費(fèi)、工資稅、水電費(fèi)、辦公費(fèi)等；人事財(cái)政資金支出通常包含企業(yè)內(nèi)部人員的薪金、補(bǔ)助、津貼，以及社會保險(xiǎn)等。全額事業(yè)預(yù)算外部門費(fèi)用遵循公款公用、?？顚Ｓ迷瓌t，但是必須嚴(yán)格按照國家財(cái)政規(guī)定的方式進(jìn)行核算，例如對于公用經(jīng)費(fèi)、軍事人員的財(cái)政資金等費(fèi)用，要按照國家財(cái)政部門下達(dá)的預(yù)算定額和部隊(duì)實(shí)際人員數(shù)量和需要進(jìn)行核算，而對專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開支則必須通過零基計(jì)劃，結(jié)合科學(xué)預(yù)測方法加以核算。2.行政事業(yè)單位預(yù)算管理的基本特點(diǎn)（1）過度關(guān)注預(yù)算投入由于全額撥款的行政事業(yè)機(jī)關(guān)單位所需費(fèi)用基本上都是由國家財(cái)政主管部門統(tǒng)一撥付的，所以對預(yù)算編制費(fèi)用的依賴性過高，更多注重預(yù)算編制工作投資量的大小，容易忽視規(guī)劃制訂的真實(shí)感、規(guī)劃管理與監(jiān)督工作的有效性。（2）財(cái)政監(jiān)管嚴(yán)格，預(yù)算調(diào)整不靈活財(cái)政部門對于各級全額撥款事業(yè)單位的預(yù)算監(jiān)管更加嚴(yán)格，因此也會對預(yù)算調(diào)整條件設(shè)置較高。項(xiàng)目預(yù)算結(jié)余資金的用途不得自主調(diào)節(jié)，而且當(dāng)出現(xiàn)項(xiàng)目資金短缺情況，也不能擠占其他項(xiàng)目預(yù)算資金，嚴(yán)格遵照“?？顚Ｓ谩⒐罟谩钡脑瓌t進(jìn)行執(zhí)行。（3）預(yù)算績效考核量化難度大以市政設(shè)施維護(hù)事業(yè)單位為例，因?yàn)槭枪嫘再|(zhì)的，不對經(jīng)營成果、盈利指標(biāo)進(jìn)行考核，更多的是考核政務(wù)工作以及資金使用情況等指標(biāo)，比如設(shè)備維修保養(yǎng)率、市政設(shè)施維護(hù)資金使用情況、服務(wù)對象滿意度等。二、行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)意義（一）有利于提高政府資金配置計(jì)劃管理需要政府部門組織全體參加，需要掌握公司的實(shí)際狀況。計(jì)劃管理按照企業(yè)經(jīng)營活動的實(shí)際進(jìn)行情況，以及企業(yè)之前的經(jīng)營計(jì)劃合理規(guī)劃現(xiàn)階段的經(jīng)營活動，國家科學(xué)的合理分配資金與資產(chǎn)，使行政事業(yè)單位的經(jīng)營活動計(jì)劃符合企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)需要，進(jìn)而有效提高了政策的綜合能力，改善了企業(yè)資源。（二）有利于提高行政事業(yè)單位績效當(dāng)一個(gè)階段的管理工作結(jié)束后，管理人員就可以按照原來的預(yù)算目標(biāo)對每個(gè)員工進(jìn)行驗(yàn)收和評估，在績效考核和獎(jiǎng)勵(lì)措施的鼓舞下，單位成員的工作激情將被重新燃起，由此行政事業(yè)單位的工作效率將明顯提高，整體業(yè)績也將會有明顯提高。（三）有利于行政事業(yè)單位的戰(zhàn)略統(tǒng)籌在政府事業(yè)單位的所有管理行為中，內(nèi)部計(jì)劃控制貫穿始終，起著無法取代的關(guān)鍵功能。從項(xiàng)目初期的規(guī)劃項(xiàng)目、提出對策、制定計(jì)劃，到項(xiàng)目實(shí)施后的全程對照管理與改進(jìn)，再到項(xiàng)目完成后的評估反饋與總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，企業(yè)全面預(yù)算管理工作都無時(shí)無刻不在影響著對行政事業(yè)單位內(nèi)控制度所有具體行為的指導(dǎo)與監(jiān)督，有助于企業(yè)管理層正確設(shè)計(jì)和管理好本公司整體經(jīng)營戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。三、目前地方行政事業(yè)單位預(yù)算工作面臨的主要問題（一）預(yù)算管理意識不強(qiáng)，管理機(jī)構(gòu)不健全一方面，政府部門計(jì)劃的管理意識淡薄，錯(cuò)誤地將政府部門預(yù)算工作單純理解為企業(yè)財(cái)務(wù)及會計(jì)部門的常規(guī)化管理工作，單位領(lǐng)導(dǎo)人甚至根本不關(guān)注政府部門計(jì)劃編制與管理工作。由于領(lǐng)導(dǎo)層的輕視，行政事業(yè)單位的內(nèi)部人員也普遍存在重投資、輕計(jì)劃管理的傳統(tǒng)，把對投資的管理看成是支撐單位運(yùn)作的核心內(nèi)容，但對投資計(jì)劃的具體制定流程卻不甚了解，缺乏風(fēng)險(xiǎn)控制意識和效果控制意識等。另一方面，預(yù)算管理機(jī)構(gòu)尚待健全。目前政府事業(yè)單位內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制還不完善，具體表現(xiàn)在極少數(shù)單位設(shè)置了機(jī)關(guān)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，但預(yù)算管理工作職責(zé)多由財(cái)政部門承擔(dān)，雖然有些機(jī)關(guān)單位設(shè)置了機(jī)關(guān)預(yù)算組織機(jī)構(gòu)，但是因?yàn)闆]有明確具體的職能范圍和具體的功能定位，執(zhí)行結(jié)果單純而粗略，也無法充分發(fā)揮機(jī)關(guān)計(jì)劃管理的重要作用。（二）預(yù)算編制與執(zhí)行方面不科學(xué)計(jì)劃實(shí)施的時(shí)機(jī)和方式缺乏科學(xué)化、合理化，會直接影響各部門計(jì)劃的編寫工作質(zhì)量。從預(yù)算編制的時(shí)限視角分析，企業(yè)部門預(yù)算編制的起始日期基本集中在前一年的四、五月份，表報(bào)內(nèi)容大多包括企業(yè)本部分的重要財(cái)務(wù)收支項(xiàng)目，而部門預(yù)算的實(shí)施則是企業(yè)以上一級主管機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)以及報(bào)人代會上決定并執(zhí)行工作的主要標(biāo)志，從表面上看來，部門預(yù)算編制時(shí)限約有零點(diǎn)五年度左右，但是因?yàn)槠髽I(yè)內(nèi)部的部門預(yù)算流程并不完善，再加上編寫者必須耗費(fèi)一定的工作時(shí)間去熟悉有關(guān)規(guī)定，并對部門預(yù)算的編寫內(nèi)容和預(yù)期執(zhí)行狀況做出了最終確認(rèn)，再加上內(nèi)部考核工作時(shí)間和報(bào)告期占用，導(dǎo)致實(shí)際留給政府事業(yè)單位的時(shí)限很短，通常不到零點(diǎn)五個(gè)月，這樣大大降低部門預(yù)算編報(bào)的可信度和效率性。（三）預(yù)算管理與績效管理銜接不到位加強(qiáng)政府預(yù)算績效監(jiān)管，對行政部門事業(yè)單位的正常運(yùn)行有著重要的影響，它能夠通過合理管理單位費(fèi)用，科學(xué)合理分?jǐn)們?nèi)部的公用資源，以實(shí)現(xiàn)提高社會服務(wù)和經(jīng)濟(jì)效益的目的。但是，根據(jù)目前對行政部門事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的實(shí)際狀況分析，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)上較為注重業(yè)績增長問題，對預(yù)算績效監(jiān)督管理則相對忽視，表現(xiàn)在如下一些主要方面：一方面，單位負(fù)責(zé)人對預(yù)算績效監(jiān)督管理的重視程度不足，總覺得單元只有將財(cái)務(wù)投資根據(jù)要求到指定部門為止，將其余的各項(xiàng)工作都留給了財(cái)務(wù)組織；另一方面，服務(wù)單位領(lǐng)導(dǎo)人員對預(yù)算績效管理工作的關(guān)注程度不足，對預(yù)算績效管理工作與單位自身的關(guān)系也缺乏深入的理解。（四）預(yù)算管理信息化建設(shè)滯后現(xiàn)階段，各級全額撥款事業(yè)單位均已相繼進(jìn)行了財(cái)務(wù)信息化建設(shè)，只是部分單位還未能建立全面預(yù)算管理體系，又或者已建立的單位中，其全面預(yù)算管理功能并不健全，缺乏智能化、自動化的過程設(shè)計(jì)，以及大數(shù)據(jù)處理技術(shù)、數(shù)據(jù)分析工具等使用方式較為簡單，致使全面預(yù)算管理工作難以實(shí)現(xiàn)全方位、實(shí)時(shí)、全過程的信息獲取、實(shí)施管理和質(zhì)量監(jiān)控考核，整體管理水平也較差。同時(shí)由于還沒有建立行業(yè)財(cái)系內(nèi)部的統(tǒng)一數(shù)據(jù)管理接口，數(shù)據(jù)處理口徑也還不能統(tǒng)一，從而容易導(dǎo)致在信息傳遞中出現(xiàn)時(shí)效管理落后、數(shù)據(jù)丟失嚴(yán)重、信息反饋不全面等問題。（五）資金管理的監(jiān)督檢查缺位行政事業(yè)內(nèi)部資產(chǎn)多屬國家所有性質(zhì)，人員的待遇費(fèi)用也通常從政府財(cái)政部門中列支，這也從本質(zhì)上決定了它內(nèi)部的資金管理、收費(fèi)開支等工作缺少了有效監(jiān)督性。計(jì)劃管理的監(jiān)察流程可以基本地分為監(jiān)督組織與內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制二層次，監(jiān)督管理組織層面是指對單位監(jiān)督管理工作沒有進(jìn)行約束，單位未能根據(jù)上級主管部門以及內(nèi)部審計(jì)機(jī)關(guān)的有關(guān)規(guī)定設(shè)置適當(dāng)?shù)膬?nèi)部監(jiān)督進(jìn)行機(jī)關(guān)，也無法對單位所產(chǎn)生的財(cái)務(wù)收支計(jì)劃和項(xiàng)目情況實(shí)施長期有效的監(jiān)督管理。四、完善地方行政事業(yè)單位預(yù)算管理制度的具體措施（一）全面提高對預(yù)算管理的認(rèn)知行政部門事業(yè)機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)一般分為：規(guī)劃信息管理、開支信息管理、政府信息管理、企業(yè)信息管理等。預(yù)算管理工作是政府機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)處理的主要構(gòu)成部分。由于預(yù)算管理工作是一個(gè)工程，因此要求預(yù)算監(jiān)督管理部門必須重新認(rèn)識，而不要將預(yù)算管理工作簡單地認(rèn)為是一個(gè)單純的年初預(yù)算工作。一是加強(qiáng)對政府事業(yè)單位全員的新型理財(cái)體制更新觀念教育，使所有工作人員都明白，預(yù)算管理工作是一個(gè)全員共同投入的事業(yè)，和每一位員工都密不可分。二是由管理人員帶頭注重企業(yè)預(yù)算管理工作，因?yàn)楣芾韺邮且粋€(gè)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者，體現(xiàn)了企業(yè)前進(jìn)的目標(biāo)，但是如果要提升對單位預(yù)算管理工作的關(guān)注度，就需要提升管理人員對企業(yè)預(yù)算管理工作的關(guān)注度。只有對預(yù)算管理理念有了全新的理解，預(yù)算管理才能真正提高工作效率。（二）提升預(yù)算執(zhí)行力度行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加大預(yù)算執(zhí)行力度，并配合建立健全的檢查機(jī)制，定期向國家預(yù)算管理機(jī)關(guān)反映預(yù)算執(zhí)行狀況。做好預(yù)算實(shí)施工作可從以下幾點(diǎn)著手：首先，統(tǒng)一整合了各個(gè)單位所反饋的預(yù)算編制，并且將單元的預(yù)算目標(biāo)明確劃分至單元，并且在最后的預(yù)算編制具體內(nèi)容中應(yīng)當(dāng)清楚反映單元經(jīng)費(fèi)的具體用途明細(xì)，包括時(shí)間、數(shù)額等，以規(guī)范預(yù)算實(shí)施過程；其次，強(qiáng)化了對投資計(jì)劃實(shí)施過程中的嚴(yán)格監(jiān)管和剛性制約，對于發(fā)生在建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行過程中的特殊情況，投資計(jì)劃主管機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)肅剖析其具體成因，并追究有關(guān)人員的責(zé)任；最后，對投資計(jì)劃資金不足或需要追加預(yù)算的情況，要及時(shí)提交報(bào)告給上級部門進(jìn)行審核。（三）改進(jìn)預(yù)算績效管理行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理人員必須進(jìn)一步提高對計(jì)劃業(yè)績工作的意識，明確計(jì)劃業(yè)績工作的不足，有針對地改進(jìn)計(jì)劃業(yè)績工作。首先，要進(jìn)一步提高單位領(lǐng)導(dǎo)者的計(jì)劃業(yè)績工作意識，單位領(lǐng)導(dǎo)者要定期進(jìn)行計(jì)劃業(yè)績工作的培訓(xùn)，深入計(jì)劃業(yè)績工作，明白計(jì)劃業(yè)績工作并不全是政府財(cái)務(wù)部門的工作，進(jìn)一步提高領(lǐng)導(dǎo)對計(jì)劃業(yè)績工作的重視程度，優(yōu)化政府財(cái)政資金的合理分配與使用，以盡快實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)目標(biāo)；然后，對預(yù)算管理工作編制環(huán)節(jié)的任務(wù)目標(biāo)要將層層劃分至部門或個(gè)人，通過健全內(nèi)部審計(jì)部門的建立以及引入外部監(jiān)督機(jī)制，對預(yù)算管理工作過程實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)控，同時(shí)結(jié)合健全的獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制以增強(qiáng)職工的參與積極性，從而提高職工的預(yù)算績效管理工作意識；最后，對政府事業(yè)單位要充分運(yùn)用先進(jìn)的計(jì)算機(jī)技術(shù)建立完備的計(jì)劃信息管理系統(tǒng)，包括通過運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)手段獲取預(yù)算管理工作流程中的重要信息，從而上級部門有效進(jìn)行預(yù)算績效管理工作，發(fā)揮好預(yù)算績效管理系統(tǒng)的功能。（四）完善預(yù)算管理信息系統(tǒng)功能國家全額撥款事業(yè)單位都要研究和建立適合于自己行業(yè)特點(diǎn)的企業(yè)預(yù)算信息系統(tǒng)，通過利用局域網(wǎng)信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)等來完善信息系統(tǒng)功用，細(xì)化流程，提高信息系統(tǒng)穩(wěn)定性，并依靠企業(yè)建立的預(yù)算信息數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)、風(fēng)險(xiǎn)警示信息庫和企業(yè)預(yù)算業(yè)績指標(biāo)信息庫等，來增強(qiáng)企業(yè)對預(yù)算管理信息獲取的及時(shí)性、準(zhǔn)確度，項(xiàng)目實(shí)施地把控性。一方面，政府各部門機(jī)構(gòu)要及時(shí)按時(shí)上傳有關(guān)人員增減、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展、財(cái)產(chǎn)采購、資金處置情況等會計(jì)信息，以確保政府財(cái)政預(yù)算管理體系中會計(jì)信息的完整性與真實(shí)性；另一方面，單位預(yù)算主管或行政決策部門機(jī)構(gòu)要適時(shí)利用信息系統(tǒng)下達(dá)的新決策、市場環(huán)境，并由此消息來適時(shí)調(diào)整和修改政府預(yù)算的管理制度。（五）嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算管理的監(jiān)督與考核機(jī)制首先，行政事業(yè)單位應(yīng)該形成健全的規(guī)劃監(jiān)測和評價(jià)機(jī)制，尤其要對規(guī)劃制訂與計(jì)劃實(shí)施步驟中實(shí)施全過程、全方位、全領(lǐng)域性的目標(biāo)實(shí)施監(jiān)測和評價(jià)，必須徹底拋棄重成果、輕流程的舊思維。從時(shí)限上實(shí)現(xiàn)了事前監(jiān)測、事上監(jiān)測、事后管控；從內(nèi)容上則應(yīng)實(shí)現(xiàn)了對規(guī)劃制訂、計(jì)劃實(shí)施、計(jì)劃調(diào)控等整個(gè)過程的全面監(jiān)測。其次，堅(jiān)持了規(guī)劃監(jiān)測和目標(biāo)管理相結(jié)合，規(guī)劃投入與項(xiàng)目產(chǎn)出都要兩手抓、一起抓，緊盯著規(guī)劃各項(xiàng)任務(wù)和現(xiàn)實(shí)各項(xiàng)任務(wù)間的差距，如二者并不相符時(shí)，就必須進(jìn)行微調(diào)保證規(guī)劃各項(xiàng)任務(wù)的完成。把規(guī)劃制訂、計(jì)劃實(shí)施、計(jì)劃調(diào)控融入規(guī)劃考核之中，真正做到了責(zé)任落實(shí)到人、目標(biāo)壓實(shí)到位、考核結(jié)果相對清楚。最后，將項(xiàng)目考評結(jié)果納入個(gè)人考核之中，使每一個(gè)人員深切感受到預(yù)算管理工作是一項(xiàng)全員事業(yè)，充分調(diào)動全體員工的主動性，讓預(yù)算管理工作充分發(fā)揮應(yīng)有的功能。（六）加強(qiáng)預(yù)算管理人員素質(zhì)在執(zhí)行事業(yè)單位財(cái)務(wù)當(dāng)中必須應(yīng)用科學(xué)正確的計(jì)劃制定方法，才能夠有效的調(diào)整以及優(yōu)化計(jì)劃制定的流程，使計(jì)劃控制的作用真正的充分發(fā)揮起來。所以，在執(zhí)行事業(yè)單位財(cái)務(wù)當(dāng)中的人員都必須掌握有關(guān)的預(yù)算法規(guī)定，并且結(jié)合了企業(yè)的特點(diǎn)加以整合，在收支當(dāng)中準(zhǔn)確記錄了企業(yè)的每一筆財(cái)政撥款及其資金，規(guī)范的執(zhí)行事業(yè)單位財(cái)務(wù)中的執(zhí)行規(guī)定。所以執(zhí)行事業(yè)單位財(cái)務(wù)在制定計(jì)劃的流程當(dāng)中，必須要求不斷完善人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，并且不斷完善人員對計(jì)劃制定項(xiàng)目的了解程度，使其能夠合理的選用計(jì)劃制定方法。而且行政機(jī)關(guān)事業(yè)機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)的人員還必須根據(jù)國家部門規(guī)劃的主要財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)加以確定，并根據(jù)情況填報(bào)具體數(shù)值，以保障國家部門預(yù)算草案編制工作的科學(xué)合理高效。同樣，還要確定了預(yù)算草案編制工作的可能性和使用功能，如此才能夠保障國家部門預(yù)算草案編制工作各部門對財(cái)務(wù)投資準(zhǔn)確的時(shí)間進(jìn)行科學(xué)合理確定。單位的部門預(yù)算管理往往有著高度專業(yè)化和技能性強(qiáng)的特征，這也決定了其需要提高單位的部門預(yù)算管理的專業(yè)知識能力和道德素質(zhì)。為提升預(yù)算管理人員的專業(yè)能力，單位應(yīng)加大對有關(guān)管理人員的培養(yǎng)，采取舉辦專業(yè)技能性競賽、預(yù)算管理方面講座等多種形式，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的專業(yè)性。同時(shí)為了提高部門預(yù)算管理的職業(yè)道德水平，可設(shè)立一定的懲罰機(jī)制，對達(dá)到部門預(yù)算編報(bào)要求的管理行為者加以激