預(yù)算績效管理與事業(yè)單位財務(wù)管理模式的探討

引言伴隨著國內(nèi)預(yù)算績效管理改革在不斷推進，行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理工作獲得了一定的成效。預(yù)算績效管理能夠有效提高行政事業(yè)單位財務(wù)管理的效率，進而助力政府職能轉(zhuǎn)變。因此把績效管理貫徹到行政事業(yè)單位預(yù)算編制、實施、決算與審核各環(huán)節(jié)當(dāng)中，并探討預(yù)算績效管理改革與行政事業(yè)單位財務(wù)管理模式的作用機理與聯(lián)系，是很有必要的。一、預(yù)算績效管理改革背景下強化行政事業(yè)單位財務(wù)管理的表現(xiàn)（一）提升預(yù)算編制精準(zhǔn)性預(yù)算績效管理改革的出現(xiàn)，讓行政事業(yè)單位在預(yù)算績效管理工作上將重點從事后逐步向事中與事前靠近。行政事業(yè)單位根據(jù)年度預(yù)算編制以及年度發(fā)展規(guī)劃，來確定單位總體的預(yù)算績效目標(biāo)和各項目的預(yù)算績效目標(biāo)，有效進行預(yù)算工作的事前績效評估，并把績效評估的結(jié)果當(dāng)作預(yù)算申請的必要條件。行政事業(yè)單位的預(yù)算與績效目標(biāo)會同期批復(fù)，在根源上提升預(yù)算編制工作的精準(zhǔn)性、合理性、規(guī)范性與可行性，增強行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的成效。（二）促使資源最優(yōu)化配置行政事業(yè)單位財務(wù)管理中其財政收入和財政支出的管理是工作的難點，而預(yù)算績效管理改革重視行政事業(yè)單位的資源互享與優(yōu)化配置，能夠幫助行政事業(yè)單位對財政收入和財政支出進行統(tǒng)籌管理，促進單位資源的優(yōu)化配置。關(guān)注的著重點在于預(yù)算項目的績效評估，把年度工作重點進行梳理，保障重點工作經(jīng)濟效益和社會效益的實現(xiàn)，避免資源的分散和浪費，同時要把短期績效與長期績效進行整合，共同推動行政事業(yè)單位資源利用長效體系的構(gòu)建，解決單位的財務(wù)管理困難的問題。（三）增強決算結(jié)果應(yīng)用激勵性預(yù)算績效管理改革的出現(xiàn)，能夠增強決算結(jié)果應(yīng)用激勵性。根據(jù)決算結(jié)果，能夠客觀地反映出行政事業(yè)單位的財務(wù)收支狀況以及帶來的效益，也能夠切實反映出預(yù)算績效目標(biāo)執(zhí)行的成果。對未能夠有效實現(xiàn)績效目標(biāo)或制定的績效目標(biāo)存在嚴(yán)重缺陷的，需要及時分析原因且做好相應(yīng)的優(yōu)化對策，實現(xiàn)反饋、改進、完善績效管理的有效循環(huán)。促進行政事業(yè)單位進行預(yù)算績效自評工作，把預(yù)算工作與績效自評結(jié)果聯(lián)系到一起，對績效結(jié)果差的項目統(tǒng)一裁撤、對績效結(jié)果普通的項目敦促整改，對績效結(jié)果良好的項目提供保障。二、行政事業(yè)單位實施預(yù)算績效管理的分析（一）預(yù)算績效評價中指標(biāo)設(shè)計的基本原則行政事業(yè)單位的預(yù)算績效評價指標(biāo)是評價單位績效目標(biāo)完成狀況的衡量指標(biāo)，是行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的具體化表現(xiàn)。行政事業(yè)單位的預(yù)算績效評價中指標(biāo)設(shè)計需要遵循下面幾個基本原則。第一，可行性原則。指標(biāo)體系的設(shè)計要服務(wù)于評價，因此對于指標(biāo)的設(shè)計首先要能夠執(zhí)行，能夠?qū)︻A(yù)算績效目標(biāo)進行準(zhǔn)確的測定，即設(shè)計的指標(biāo)能夠在評價過程中獲得相應(yīng)數(shù)據(jù)，并能夠通過定量的方式表現(xiàn)出來。第二，全面性原則。設(shè)計的指標(biāo)需具備全面性的特征，能夠涵蓋行政事業(yè)單位在預(yù)算績效評價工作方面各個要素與重要節(jié)點，能夠有效反映出行政事業(yè)單位所有重要預(yù)算管理數(shù)據(jù)。第三，指標(biāo)不重復(fù)覆蓋原則。該原則指的是指標(biāo)設(shè)計的過程中，各指標(biāo)間在內(nèi)容上需存在明顯差異，避免同樣的內(nèi)容重復(fù)評價的情況發(fā)生，提高工作效率。第四，定量與定性結(jié)合原則。在實際預(yù)算績效評價的過程中，很多績效評價內(nèi)容無法只通過數(shù)據(jù)量化進行有效評價，需要定性的分析進行補充，讓預(yù)算績效評價更加合理與科學(xué)。（二）預(yù)算績效評價中的目標(biāo)設(shè)置預(yù)算績效評價中的目標(biāo)設(shè)置指的是行政事業(yè)單位在規(guī)定周期內(nèi)對預(yù)算項目執(zhí)行情況的目標(biāo)的設(shè)置，這一目標(biāo)具體包括周期內(nèi)單位預(yù)計取得的成效與產(chǎn)出。目標(biāo)設(shè)置對于預(yù)算績效評價來說至關(guān)重要，是開展工作的基礎(chǔ)與先決條件，也是提升行政事業(yè)單位預(yù)算管理能力的前置要求，不僅能夠有效提升行政事業(yè)單位預(yù)算編制的合理性，還能夠在單位預(yù)算管理中的事前、事中、事后階段和各項工作的開展中提供支持。預(yù)算績效評價中目標(biāo)設(shè)置應(yīng)包括以下內(nèi)容：第一，行政事業(yè)單位周期內(nèi)預(yù)計產(chǎn)出，具體包括行政事業(yè)單位提供公務(wù)服務(wù)與公共產(chǎn)品的數(shù)目、品質(zhì)、支出、收益等要素的規(guī)劃。第二，行政事業(yè)單位周期內(nèi)預(yù)計成果，具體包括社會方面的成果、經(jīng)濟方面的成果、環(huán)境方面的成果與可持續(xù)性的成果。第三，行政事業(yè)單位周期內(nèi)群眾滿意度、政策執(zhí)行程度，這對社會保障類性質(zhì)的行政事業(yè)單位尤其重要。第四，行政事業(yè)單位周期內(nèi)預(yù)計產(chǎn)出與成果所需投入的成本。第五，能夠體現(xiàn)出行政事業(yè)單位周期內(nèi)產(chǎn)出與成果、群眾滿意度等的各項績效指標(biāo)。此外，預(yù)算績效評價中的目標(biāo)設(shè)置還需要滿足以下三個要求即內(nèi)容具體、目標(biāo)明確、科學(xué)可行。行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價中的目標(biāo)設(shè)置會上報財政部門審核，一經(jīng)通過原則上不能修改，如果需要修改，行政事業(yè)單位需要根據(jù)相應(yīng)規(guī)定進行申請。（三）預(yù)算績效評價中評價方法的選擇預(yù)算績效評價中評價方法指的是行政事業(yè)單位得出績效評價結(jié)論所用到的各類方法。預(yù)算績效評價中評價方法具體有最小費用法、比較研究法、成本效益分析法、專家調(diào)查法、問卷調(diào)查法等。第一，最小費用法。該法指的是根據(jù)行政事業(yè)單位的績效評價對象費用支出進行比較，確定評價對象最低費用支出作為績效評價的重要指標(biāo)。第二，比較研究法。該法指的是對行政事業(yè)單位預(yù)算績效進行不同時期縱向比較、相似項目橫向比較以及預(yù)計結(jié)果與最終結(jié)果的比較，來達到評價績效對象執(zhí)行狀況的方法。第三，成本效益分析法。該法指的是行政事業(yè)單位在周期內(nèi)取得的成果和預(yù)計效益展開分析與對比，來評估預(yù)算績效目標(biāo)的完成狀況，該方法是社會保障性質(zhì)的行政事業(yè)單位進行預(yù)算績效評價的主要方法，力求在達成政策目標(biāo)的前提下高效利用財政、公共資源。第四，專家調(diào)查法。該法指的是行政事業(yè)單位引進領(lǐng)域內(nèi)專家、專業(yè)機構(gòu)來進行預(yù)算績效評價，得出單位的績效成果。第五，問卷調(diào)查法，該法指的是根據(jù)面向公眾的調(diào)查問卷，對行政事業(yè)單位的預(yù)算工作進行評價，從而得出預(yù)算績效的結(jié)論。各單位在選擇評價方法的時候要聯(lián)系工作實際，圍繞工作目標(biāo)進行。以上評價方法往往配合使用、相互補充，使得績效評價結(jié)果更全面和客觀。三、預(yù)算績效管理改革背景下行政事業(yè)單位財務(wù)管理模式改進的思路（一）深化推動預(yù)算績效管理改革在預(yù)算績效管理改革背景下，行政事業(yè)單位需要深化推動預(yù)算績效管理改革。首先，行政事業(yè)單位需要通過重塑行政事業(yè)單位的各項職能與規(guī)劃、基于“計劃—目的—方針—項目”這一成熟框架，擬定單位合理的績效標(biāo)準(zhǔn)，來指導(dǎo)單位的預(yù)算編制工作，強調(diào)單位的實際履職成效。其次，行政事業(yè)單位需要加強預(yù)算績效工作在目標(biāo)方面的管理，完善單位的事前績效評價，制定科學(xué)的目標(biāo)管理審核表，按照適用性、相關(guān)性、可行性、科學(xué)性以及相關(guān)基礎(chǔ)工作這幾個方面展開細致的審核，以單位的績效作為導(dǎo)向，重視成本支出，在保障目標(biāo)管理的方向正確的條件下，對目標(biāo)管理工作進行細化與量化，讓目標(biāo)管理工作科學(xué)合理，互相匹配。最后，行政事業(yè)單位需要加強預(yù)算績效工作在結(jié)果方面的管理，對單位該年度各項預(yù)算績效評估的結(jié)果進行充分利用，對有用的績效評估結(jié)果利用到下一年度的預(yù)算編制工作中去，并把預(yù)算績效評估的結(jié)果當(dāng)作完善單位支出結(jié)構(gòu)、合理進行預(yù)算、健全財務(wù)政策的重要依據(jù)，促進單位各項職能工作有效運行。（二）增強預(yù)算剛性約束在預(yù)算績效管理改革背景下，行政事業(yè)單位需要增強預(yù)算剛性約束。首先，需要加強單位自身的統(tǒng)籌水平，盡量避免年度預(yù)算執(zhí)行過程中各類事項的調(diào)整，山東省制定的2022年行政事業(yè)單位預(yù)算，要求以單位的3%至5%整體支出為標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置行政事業(yè)單位的預(yù)算機動費用，來解決年度統(tǒng)籌工作實行過程中出現(xiàn)的各類新添支出，避免年度預(yù)算執(zhí)行過程中各類預(yù)算調(diào)劑。其次，對行政事業(yè)單位的預(yù)算進度展開高標(biāo)準(zhǔn)的考核，并把進度考核的結(jié)果應(yīng)用到單位的年度預(yù)算管理工作去，通過考核總結(jié)預(yù)算進度管理中出現(xiàn)的問題，針對性執(zhí)行各項應(yīng)對策略，及時解決問題，規(guī)避單位年底加快用錢的情況，促進單位的預(yù)支平衡。（三）提升預(yù)算管理效益1.注重項目庫建設(shè)項目庫的建設(shè)是行政事業(yè)單位有效完成預(yù)算編制的基礎(chǔ)，是預(yù)算績效管理工作的起點，因此行政事業(yè)單位需要注重項目庫的建設(shè)。首先，對項目庫中的項目制定統(tǒng)一的命名標(biāo)準(zhǔn)，按照代碼加名稱的方式進行統(tǒng)一的命名與管理。其次，按照規(guī)范對項目庫中的項目進行分類，基于項目的特點以及支出的特性，把項目分為民生類項目、專項類項目以及業(yè)務(wù)發(fā)展類項目，并針對各項目的特點與差異給出具體的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，做到項目的精準(zhǔn)管理。再次，優(yōu)化項目儲備，要保持項目庫中的項目規(guī)模，構(gòu)建項目儲備池，并根據(jù)儲備項目的可行性、緩急輕重來選擇執(zhí)行順序，做到儲備項目管理最優(yōu)化。最后，優(yōu)化行政事業(yè)單位的用款計劃，研究執(zhí)行按季度用款管理體系，在年度執(zhí)行的過程中強化計劃管理。2.注重財政資源的科學(xué)配置目前行政事業(yè)單位的財政資源配置普遍不合理，各項財政資金，零散分布、效益低、結(jié)構(gòu)固定、各自為政，無法有效整合。因此行政事業(yè)單位需注重財政資源的科學(xué)配置。首先，強化零基預(yù)算，改變以往單位專項資金以增長加基數(shù)為主的編制方法，需要對預(yù)算項目的經(jīng)濟性、社會性與可行性展開嚴(yán)格評估，并根據(jù)實際財力來展開選擇與修正，突破以往項目支出加而不減的情況。其次，增強對專項資金的整合，杜絕可行性低、效用低、亂而雜的專項資金。按照行政事業(yè)單位的職能與所開展的各項工作，來整合科學(xué)、合理、可行性高的專項資金，完善行政事業(yè)單位的預(yù)支結(jié)構(gòu)，做到集中資金做大事。最后，增強事業(yè)單位的資金統(tǒng)籌，健全行政事業(yè)單位的預(yù)算管理機制，增強所有相關(guān)的預(yù)算管理工作。3.注重財政資金管理規(guī)范性行政事業(yè)單位需注重財政資金管理規(guī)范性。首先，根據(jù)山東省政府的要求，對轉(zhuǎn)移支付項目進行有效的清除、整合、合并，并依照相關(guān)配套政策的要求，精準(zhǔn)計算補助，落實到個人之間中，只要滿足整合的要求統(tǒng)一進行整合。其次，按照要求，對預(yù)算評估機制的設(shè)計、實施與退出進行嚴(yán)格的管理。對于行政事業(yè)單位出現(xiàn)的新任務(wù)與新工作，依靠調(diào)動單位的存量資金以及擴大單位現(xiàn)有專項資金規(guī)模的方式來處理。如果確實需要新增，則需要按照單位的財政政策與評估政策進行申請與評估，按照單位的審批程序進行。最后，健全行政事業(yè)單位的資金分配機制，重視競爭激勵要素，有效提高行政事業(yè)單位的工作積極性。除此之外，還需對審批權(quán)限進行授權(quán)，確定主體責(zé)任，增加項目儲備規(guī)模，強化行政事業(yè)單位應(yīng)對預(yù)算績效管理改革的水平，做好激勵互容、權(quán)責(zé)一體。（四）完善預(yù)算績效評價體系預(yù)算績效評價是行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作的重要組成部分，也是改革的關(guān)鍵與核心所在，因此，行政事業(yè)單位需要進一步完善預(yù)算績效評價體系。首先，要制定科學(xué)與規(guī)范的預(yù)算績效評價指標(biāo)，為預(yù)算績效評價工作的開展打下良好的基礎(chǔ)。其次，行政事業(yè)單位在執(zhí)行預(yù)算績效管理的過程中提出更高的標(biāo)準(zhǔn)，幫助單位的財務(wù)管理工作認(rèn)清內(nèi)外部各類風(fēng)險，找出問題所在，并及時提出解決措施。行政事業(yè)單位在實施預(yù)算績效評價的過程中，要制定決策議事制度，將實施過程中項目遇到的問題與事項，進行集體決策。再次，加強對項目支出的績效評價管理，預(yù)算績效評價的對象主要包含兩部分，即項目支出與基本支出。在行政事業(yè)單位的績效評價工作中，需要將項目支出作為主要工作，特別是部分資金規(guī)模大、有高影響力、與單位密切相關(guān)的項目，需要重點關(guān)注。在行政事業(yè)單位條件允許的狀態(tài)下，單位可以適當(dāng)進行總體支出績效評價的嘗試。最后，行政事業(yè)單位要完善預(yù)算績效評價考核體系，開展隨機抽查考核與定期抽查考核，盡早找出預(yù)算績效實施過程中出現(xiàn)