新形勢下行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題探討

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度逐步放緩，財(cái)政政策不斷創(chuàng)新、完善，陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策法規(guī)，對(duì)各行各業(yè)的財(cái)務(wù)管理工作提出了更為明確的要求。行政事業(yè)單位作為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的重要支柱，在財(cái)務(wù)管理規(guī)范與深化體制改革等方面起到排頭兵的作用[1]。為加強(qiáng)預(yù)算管理、規(guī)范財(cái)政支出、推進(jìn)財(cái)政改革，2021年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，在加大預(yù)算收入統(tǒng)籌、規(guī)范預(yù)算支出、強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)、重績效等方面意見明確，一方面強(qiáng)調(diào)了要規(guī)范政府收入，加強(qiáng)各項(xiàng)政府性資源的統(tǒng)籌管理，另一方面要加強(qiáng)重大決策部署財(cái)力保障，合理安排支出預(yù)算規(guī)模，最大程度地發(fā)揮政府在資金支出、使用過程中的引導(dǎo)與監(jiān)督作用[2]。一系列財(cái)政政策的出臺(tái)，對(duì)行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作提出了更為明確、具體的要求，行政事業(yè)單位有必要根據(jù)財(cái)政政策規(guī)定，加強(qiáng)預(yù)算管理，深化財(cái)務(wù)管理實(shí)踐，以提升預(yù)算管理質(zhì)量，推動(dòng)自身實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。一、新形勢下行政事業(yè)單位預(yù)算管理的必要性（一）合理分配資金，提升資金使用效率預(yù)算管理是行政事業(yè)單位發(fā)展的核心，也是提升資源管理質(zhì)量、切實(shí)實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效的必要條件。行政事業(yè)單位通過一系列預(yù)算管理實(shí)踐，有助于提升內(nèi)部資源使用效率、規(guī)范資金投入、使用、評(píng)價(jià)等一系列工作活動(dòng)，為內(nèi)部經(jīng)營管理充分賦能[3]，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先，預(yù)算管理工作有助于提升項(xiàng)目資金的配比合理性，提升經(jīng)濟(jì)效益。行政事業(yè)單位的資金主要來自財(cái)政，通過合理規(guī)劃預(yù)算資金，加強(qiáng)資金使用控制，可對(duì)有限的預(yù)算資金的劃撥、使用以及事后評(píng)價(jià)開展全過程控制，對(duì)資金的支出進(jìn)行全流程把控，推動(dòng)單位內(nèi)部資產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，避免資產(chǎn)重復(fù)配置，并在各項(xiàng)目的運(yùn)營管理上實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化、科學(xué)化管理，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)效益提升。其次，重視預(yù)算管理實(shí)踐、加強(qiáng)資金的科學(xué)管理有助于推動(dòng)廉政機(jī)關(guān)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。具體來說，資金的合理劃撥、精準(zhǔn)使用以及財(cái)務(wù)報(bào)表的及時(shí)、準(zhǔn)確發(fā)布均體現(xiàn)了行政事業(yè)單位的優(yōu)良工作作風(fēng)以及良好的員工道德素養(yǎng)，以上管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)均依賴于單位建立科學(xué)、有效的預(yù)算管理評(píng)價(jià)體系，通過透明公開每一筆支出與收入，可杜絕預(yù)算管理資金應(yīng)收未收、挪作他用，切實(shí)保障財(cái)政資金的全面管理理念貫徹落實(shí)，是實(shí)現(xiàn)廉政建設(shè)的重要措施，也是構(gòu)建“有位政府”的必要保證。（二）加強(qiáng)內(nèi)部控制，規(guī)避預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算管理實(shí)踐工作的開展，以有效的內(nèi)部控制為根基。因預(yù)算管理工作涉及單位各經(jīng)營管理部門，具有全面性與規(guī)劃性，因此，預(yù)算管理體系越科學(xué)完善，內(nèi)部控制水平越高，進(jìn)而有助于深化內(nèi)部經(jīng)營管理改革，規(guī)避各類經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)單位高質(zhì)量發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先，全面預(yù)算管理包括預(yù)算編制、預(yù)算審批、資金下?lián)?、資金使用、資金評(píng)價(jià)等各流程，涉及單位各經(jīng)營部門，而各經(jīng)營環(huán)節(jié)具有潛在內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)。重視預(yù)算管理工作必然會(huì)加強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制，行政事業(yè)單位通過建立完善的預(yù)算管理體系，加強(qiáng)各環(huán)節(jié)的資金風(fēng)險(xiǎn)管控，可明確各職能部門具體職責(zé)以及建立一體化的內(nèi)部協(xié)同管理機(jī)制保障資金安全。其次，深化體制改革，建立透明、安全、高效的運(yùn)行管理運(yùn)作機(jī)制不僅是單位提質(zhì)增效的本質(zhì)要求，更是迎合國家政府政策、贏得外部聲譽(yù)、推動(dòng)長遠(yuǎn)發(fā)展的迫切需要。根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》《中華人民共和國會(huì)計(jì)法》《中華人民共和國政府采購法》《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》的有關(guān)規(guī)定，都著重強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)內(nèi)部預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)防范、構(gòu)建“有為政府”的重要作用，行政事業(yè)單位作為政府部門的重要組成單位，有必要且有義務(wù)加強(qiáng)內(nèi)部資金管理風(fēng)險(xiǎn)防范，構(gòu)建科學(xué)有效的預(yù)算管理機(jī)制，規(guī)避潛在內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)。通過以上內(nèi)部控制措施，可支持單位的各項(xiàng)運(yùn)行活動(dòng)順利進(jìn)行，有助于推動(dòng)行政事業(yè)單位構(gòu)建新時(shí)代“有為政府”，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。（三）贏得外部良好聲譽(yù)，充分發(fā)揮帶頭作用聲譽(yù)理論認(rèn)為，外部良好聲譽(yù)形成“雙刃劍”效應(yīng)，一方面，良好的聲譽(yù)對(duì)單位形成有效的制約激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)單位構(gòu)建高效嚴(yán)明的內(nèi)部管理機(jī)制，形成透明的信息溝通網(wǎng)絡(luò)，提升各項(xiàng)資源使用效率。另一方面，良好的聲譽(yù)有助于幫助單位構(gòu)建有效的供應(yīng)鏈協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)單位與外部利益相關(guān)者的聯(lián)系與合作，提升合作效率。預(yù)算管理是行政事業(yè)單位使用各項(xiàng)資源的重要依據(jù)，預(yù)算管理的信息可充分反映單位經(jīng)營管理效率、內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)水平以及管理廉潔程度[4]。預(yù)算管理工作實(shí)現(xiàn)了行政事業(yè)單位的資源充分賦能，可幫助其獲得良好的外部聲譽(yù)，提升供應(yīng)鏈協(xié)同水平，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先，預(yù)算管理是預(yù)算編制、審批、資金使用、開展評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，行政事業(yè)單位通過預(yù)算管理實(shí)踐可明確各經(jīng)營項(xiàng)目的資金規(guī)劃以及使用效益，為開展資金評(píng)價(jià)提供確實(shí)依據(jù)，并以此為依據(jù)優(yōu)化各經(jīng)營環(huán)節(jié)，提升綜合效益，形成有益的正向循環(huán)。其次，科學(xué)的預(yù)算管理活動(dòng)有助于幫助行政事業(yè)單位獲得良好的外部聲譽(yù)，提升行政事業(yè)單位在政府部門、上下游單位以及外部客戶中的良好形象，一方面，有助于發(fā)揮“排頭兵”的積極效用，帶動(dòng)其他單位積極履行預(yù)算管理職責(zé)，保障國家資產(chǎn)安全。另一方面，可在稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)助以及信用獲取等方面獲得優(yōu)勢，推動(dòng)自身長遠(yuǎn)發(fā)展。二、新形勢下行政事業(yè)單位預(yù)算管理建議措施高比例依賴稅收、財(cái)政支出不合理以及支出效率較低是新形勢下我國財(cái)政面臨的突出問題。在此背景下，科學(xué)的項(xiàng)目投入比例、合理的預(yù)算資金規(guī)劃、透明的預(yù)算資金支出以及科學(xué)多元的資金管理評(píng)價(jià)體系尤為重要。行政事業(yè)單位作為新時(shí)代下推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、深化改革發(fā)展的“排頭兵”，有必要根據(jù)政府政策規(guī)定深度剖析單位內(nèi)部的預(yù)算管理問題，以“刮骨療毒”的態(tài)度與決心加強(qiáng)預(yù)算管理體系建設(shè)，降低潛在的資金管控風(fēng)險(xiǎn)。行政事業(yè)單位在深化體制改革，加強(qiáng)預(yù)算管理工作時(shí)應(yīng)體現(xiàn)如下原則。首先，科學(xué)原則，行政事業(yè)單位在編制及執(zhí)行預(yù)算時(shí)，應(yīng)按照“科學(xué)”“合理”“規(guī)劃”的原則執(zhí)行，確保預(yù)算資金劃撥以及使用更加合理與公正，提升預(yù)算資金的使用效率，最大程度上發(fā)揮預(yù)算資金在各經(jīng)營項(xiàng)目中的緩解融資約束作用，避免資源浪費(fèi)以及不必要的投入。其次，責(zé)任明確原則，預(yù)算管理過程中應(yīng)做到實(shí)施主體明確、員工職責(zé)清晰，一方面，強(qiáng)調(diào)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的實(shí)施主體應(yīng)是政府部門或者行政主管部門，通過完善預(yù)算管理制度、重塑組織文化等強(qiáng)化預(yù)算管理手段。另一方面，注重各部門員工具體職責(zé)，完善權(quán)責(zé)對(duì)等機(jī)制，“誰簽字誰負(fù)責(zé)”“誰使用誰擔(dān)責(zé)”等一系列部門職責(zé)的明確有利于推動(dòng)公共財(cái)政的穩(wěn)定遵從和可持續(xù)發(fā)展。最后，效益原則。行政事業(yè)單位應(yīng)樹立風(fēng)險(xiǎn)與效益并重的責(zé)任意識(shí)，科學(xué)評(píng)估各項(xiàng)目的資金風(fēng)險(xiǎn)情況以及取得的合理收益，不僅做到盤活各類資產(chǎn)、提升資產(chǎn)價(jià)值，更應(yīng)建立合理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)防機(jī)制，推動(dòng)項(xiàng)目資金安全高效使用。基于此，行政事業(yè)單位在加強(qiáng)預(yù)算管理工作，提升預(yù)算管理效率時(shí)，應(yīng)從思想意識(shí)、組織結(jié)構(gòu)、管理機(jī)制以及方式方法上統(tǒng)籌規(guī)劃，因地制宜，逐步完善。行政事業(yè)單位應(yīng)塑造以預(yù)算管理為主導(dǎo)的組織文化、設(shè)計(jì)預(yù)算管理機(jī)制與制度、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)體系以及推動(dòng)預(yù)算管理向智能化、數(shù)字化發(fā)展，進(jìn)而建立高效的資源協(xié)同配置機(jī)制，推動(dòng)自身實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。（一）樹立預(yù)算管理意識(shí)，重塑組織文化行政事業(yè)單位應(yīng)以戰(zhàn)略為導(dǎo)向，開展全面預(yù)算管理工作，一方面，應(yīng)注重預(yù)算工作與其他經(jīng)營業(yè)務(wù)活動(dòng)的適配性，加強(qiáng)戰(zhàn)略引領(lǐng)，建立以預(yù)算管理為基準(zhǔn)的科學(xué)戰(zhàn)略規(guī)劃。另一方面，不斷發(fā)展、完善組織文化，在組織文化內(nèi)部引入風(fēng)險(xiǎn)管理、預(yù)算管理等重要內(nèi)容，提升全體員工的預(yù)算管理意識(shí)，推動(dòng)全面預(yù)算管理工作有效實(shí)施，主要從以下幾個(gè)方面予以完善。首先，提升管理者責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)戰(zhàn)略引領(lǐng)。管理者在戰(zhàn)略實(shí)施與制度執(zhí)行上起到重要引領(lǐng)作用，因此，管理者應(yīng)以身作則，提升預(yù)算管理責(zé)任意識(shí)，明確思想站位，一方面，基于行政事業(yè)單位的戰(zhàn)略規(guī)劃與經(jīng)營管理現(xiàn)狀，管理者應(yīng)轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)者認(rèn)知，明確預(yù)算管理的目標(biāo)性，若預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)沒有明確的目標(biāo)，只是為了完成預(yù)算活動(dòng)，那么預(yù)算管理發(fā)揮的效用也微乎其微。因此，管理者應(yīng)針對(duì)預(yù)算各流程制定合理的目標(biāo)，并將各預(yù)算目標(biāo)嵌入于戰(zhàn)略規(guī)劃中，充分發(fā)揮預(yù)算管理工作的引導(dǎo)作用，以預(yù)算流程帶動(dòng)各經(jīng)營活動(dòng)高效運(yùn)營。另一方面，為保證預(yù)算管理順利開展，管理者可通過組織講座、外出培訓(xùn)等方面學(xué)習(xí)全面預(yù)算管理的相關(guān)理論，建立完善的預(yù)算制度、內(nèi)部控制制度等，并以身作則，加強(qiáng)預(yù)算制度執(zhí)行，推動(dòng)高效的預(yù)算活動(dòng)執(zhí)行。其次，豐富文化內(nèi)涵，筑牢思想基石。行政事業(yè)單位應(yīng)在總結(jié)預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷完善、豐富文化觀念，以思想意識(shí)引領(lǐng)為重要手段，提升員工職業(yè)素養(yǎng)，規(guī)避預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)。一方面，將資金風(fēng)險(xiǎn)管控、預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)管理等內(nèi)容融入組織文化中，定期組織員工學(xué)習(xí)、收看相關(guān)視頻，普及預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)管理的重要性，提高員工預(yù)算責(zé)任意識(shí)與道德素養(yǎng)，規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，加大全面預(yù)算管理力度，并且根據(jù)行政事業(yè)單位的公共服務(wù)范圍，將專項(xiàng)預(yù)算、業(yè)務(wù)預(yù)算等納入日常管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的全覆蓋，推動(dòng)預(yù)算管理工作又快又好執(zhí)行。（二）完善預(yù)算制度，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)完善的預(yù)算管理制度、合理的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)是預(yù)算管理工作的基礎(chǔ)，行政事業(yè)單位一方面應(yīng)基于自身經(jīng)營特點(diǎn)設(shè)計(jì)一體化、全面化的預(yù)算管理制度，另一方面應(yīng)優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，完善管理機(jī)制，推動(dòng)預(yù)算編制、執(zhí)行、評(píng)價(jià)等工作順利進(jìn)行，主要從以下幾個(gè)方面完善。首先，健全預(yù)算管理制度，為預(yù)算管理工作提供有力的制度依據(jù)。在預(yù)算編制層面，基于科學(xué)性與風(fēng)險(xiǎn)性并重原則，一方面明確預(yù)算管理人員的具體職責(zé)，另一方面需重視現(xiàn)金流量，在明確預(yù)算主體與經(jīng)營目標(biāo)后，針對(duì)具體的項(xiàng)目或工程確定預(yù)算總目標(biāo)，采取自下而上、逐層編制的方法，并根據(jù)實(shí)際情況實(shí)施零基預(yù)算編制。此外，還可通過上下結(jié)合的模式實(shí)現(xiàn)全員預(yù)算管理，通過積極聽取員工意見、加強(qiáng)業(yè)財(cái)融合等手段實(shí)現(xiàn)預(yù)算的全面化、規(guī)范化管理。在預(yù)算執(zhí)行過程中，應(yīng)明確執(zhí)行重點(diǎn)，完善目標(biāo)管理制度、資金審批制度、內(nèi)部控制制度等，強(qiáng)化資金管理工作。在目標(biāo)管理制度中，應(yīng)融入資金使用效益等評(píng)價(jià)指標(biāo)，明確資金具體使用部門，各職能部門在使用預(yù)算資金時(shí)，必須按照規(guī)定流程完成審批，并定期報(bào)告資金流向，降低資金風(fēng)險(xiǎn)；在資金審批制度中，應(yīng)強(qiáng)調(diào)管理者審批職能，將參與預(yù)算執(zhí)行的相關(guān)職能部門建立動(dòng)態(tài)聯(lián)結(jié)，審批內(nèi)容與實(shí)際規(guī)定符合，若授權(quán)范圍超過了相關(guān)規(guī)定，需要上會(huì)討論后方可決定；在內(nèi)部控制制度中，應(yīng)推動(dòng)內(nèi)部控制人員、審計(jì)人員定期開展預(yù)算資金審計(jì)工作，既要針對(duì)預(yù)算審批流程開展復(fù)核，又要對(duì)資金流向、資金風(fēng)險(xiǎn)、員工責(zé)任予以明確，進(jìn)而優(yōu)化預(yù)算效果。此外，行政事業(yè)單位應(yīng)優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，建立與預(yù)算管理活動(dòng)適配的動(dòng)態(tài)組織體系，為預(yù)算管理活動(dòng)提供組織支撐。一方面，單位可建立柔性化、項(xiàng)目制的組織管理體系，適當(dāng)減少管理層級(jí)，通過目標(biāo)管理制度、動(dòng)態(tài)考核機(jī)制實(shí)現(xiàn)員工的自我管理。另一方面，推動(dòng)各職能部門橫向交流，提升信息流動(dòng)效率，實(shí)現(xiàn)一體化預(yù)算管理。（三）引入數(shù)字技術(shù)，建立預(yù)算信息系統(tǒng)正確認(rèn)識(shí)數(shù)字技術(shù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)字賦能預(yù)算活動(dòng)是新形勢下行政事業(yè)單位面臨的重要課題，單位應(yīng)充分利用數(shù)字技術(shù)帶來的優(yōu)勢，建立與預(yù)算體系適配的信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算活動(dòng)的信息化、動(dòng)態(tài)化管理，主要從以下幾個(gè)方面完善。首先，行政事業(yè)單位可根據(jù)當(dāng)前的預(yù)算管理現(xiàn)狀與經(jīng)營目標(biāo)建立一體化的預(yù)算信息系統(tǒng)，將預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核、預(yù)算監(jiān)督與預(yù)算評(píng)價(jià)錄入系統(tǒng)內(nèi)部，當(dāng)各職能部門執(zhí)行預(yù)算活動(dòng)時(shí)，通過系統(tǒng)錄入資金信息，當(dāng)內(nèi)部控制部門執(zhí)行預(yù)算監(jiān)督時(shí)，通過系統(tǒng)開展預(yù)算評(píng)價(jià)以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等，同時(shí)，信息系統(tǒng)有利于打破組織界限，實(shí)現(xiàn)流程化管理，例如，預(yù)算部門與各業(yè)務(wù)部門可通過信息系統(tǒng)明確資金審批流程與使用情況，管理者可通過信息系統(tǒng)及時(shí)了解預(yù)算資金使用安全性以及頒布預(yù)算政策、查看預(yù)算執(zhí)行情況等。其次，為提升信息管理質(zhì)量，優(yōu)化預(yù)算效果，一方面，單位應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，重視數(shù)字技術(shù)。另一方面，引入、培育數(shù)字化、現(xiàn)代化人才，提升員工綜合業(yè)務(wù)水平。具體來說，行政事業(yè)單位應(yīng)樹立大數(shù)據(jù)思維，明確數(shù)字技術(shù)對(duì)單位運(yùn)營發(fā)展帶來的優(yōu)勢，積極推