科研事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐探析

實(shí)現(xiàn)科技自立自強(qiáng)是國(guó)家強(qiáng)盛之基、安全之要，是促進(jìn)發(fā)展大局的根本支撐。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的投入持續(xù)增長(zhǎng)，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2022年我國(guó)全社會(huì)研究與試驗(yàn)總支出已超3萬(wàn)億元，經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度（研發(fā)經(jīng)費(fèi)占GDP比重）達(dá)到2.55%。根據(jù)科技部統(tǒng)計(jì)，從2012年到2022年，我國(guó)全社會(huì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)從1萬(wàn)億元增加到3.09萬(wàn)億元。在加大科技創(chuàng)新支持力度的背景下，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)嚴(yán)峻復(fù)雜，財(cái)政形勢(shì)發(fā)生重大變化，財(cái)政收入低位運(yùn)行、財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步凸顯，政府預(yù)算屬于“花別人的錢(qián)，給別人辦事”，由于主體責(zé)任不清，容易造成財(cái)政資金“既不講節(jié)約，又不講效果”。因此，加強(qiáng)資金績(jī)效管理和成本控制，減少低效無(wú)效行為，落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理工作是促進(jìn)發(fā)展的客觀要求。一、預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施背景及經(jīng)驗(yàn)“預(yù)算績(jī)效”是以目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量、以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心的預(yù)算體制，強(qiáng)調(diào)責(zé)任和效率、關(guān)注產(chǎn)出和結(jié)果?！邦A(yù)算績(jī)效管理”是傳統(tǒng)預(yù)算管理理念的重大變革，著力點(diǎn)從財(cái)政收支擴(kuò)展到資金使用效果，核心是在提高資金使用效率和實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置方面。自20世紀(jì)80年代，預(yù)算績(jī)效自西方國(guó)家發(fā)起后，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐和創(chuàng)新，逐漸成為世界性的改革潮流。一方面，從國(guó)際視角來(lái)看，預(yù)算績(jī)效萌芽于20世紀(jì)初的美國(guó)，至20世紀(jì)末，英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)在項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)上逐步向部門(mén)績(jī)效管理過(guò)渡，并大力推行政府績(jī)效預(yù)算改革，此后陸續(xù)在多個(gè)國(guó)家廣泛實(shí)施，通過(guò)預(yù)算績(jī)效管理在提升預(yù)算透明度、削減低效無(wú)效支出、緩解財(cái)政收支矛盾方面發(fā)揮了重要作用。另一方面，從國(guó)內(nèi)視角來(lái)看，基于我國(guó)試點(diǎn)省市前期的探索和經(jīng)驗(yàn)，黨的十六屆三中全會(huì)提出了建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，財(cái)政部也針對(duì)規(guī)范預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)出臺(tái)了一系列文件，對(duì)于評(píng)價(jià)的對(duì)象、內(nèi)容、方法與指標(biāo)體系提供了指引，在此階段，科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)也全面鋪開(kāi)，各部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)理念逐步形成；2011年后，我國(guó)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理逐步探索并得以推廣，至2018年我國(guó)提出建成預(yù)算績(jī)效管理體系，目前預(yù)算績(jī)效管理已持續(xù)在中央部門(mén)、地方省市落實(shí)推廣，科研事業(yè)單位正式啟用預(yù)算一體化系統(tǒng)后，且隨著單位整體預(yù)算績(jī)效管理要求的推進(jìn)，預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)程進(jìn)一步加快?；仡櫸覈?guó)預(yù)算績(jī)效管理的整個(gè)改革歷程，績(jī)效管理意識(shí)不斷深入人心，頂層制度不斷完善，各項(xiàng)探索取得了一定成效，也為后期持續(xù)落實(shí)全面預(yù)算管理奠定了基礎(chǔ)。二、科研事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題（一）單位整體意識(shí)相對(duì)薄弱，重視程度有待提升一是較多單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的必要性和重要性認(rèn)識(shí)不夠?？蒲惺聵I(yè)單位的關(guān)注度仍集中在開(kāi)展科研任務(wù)，爭(zhēng)取各類(lèi)科研經(jīng)費(fèi)，從單位頂層設(shè)計(jì)到相關(guān)部門(mén)及科研人員還未充分認(rèn)識(shí)理解預(yù)算績(jī)效管理的重要性和必要性，財(cái)務(wù)部門(mén)在推動(dòng)時(shí)也時(shí)常無(wú)從下手；二是預(yù)算績(jī)效管理的培訓(xùn)學(xué)習(xí)不夠，財(cái)務(wù)人員對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)涵和意義的理解還不夠完整與系統(tǒng)；三是單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)涵和意義的認(rèn)識(shí)還不夠完整與系統(tǒng)，在實(shí)際工作中還未真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一思想凝聚共識(shí)，導(dǎo)致績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果的應(yīng)用與預(yù)算績(jī)效管理的總體要求之間存在較大差距。（二）預(yù)算績(jī)效管理體系尚不健全，缺乏完善管理機(jī)制一是單位績(jī)效管理制度缺失或不完善。雖然各項(xiàng)政策陸續(xù)出臺(tái)，但部分單位還未制定內(nèi)部績(jī)效管理的實(shí)施辦法，或制度的相關(guān)內(nèi)容在發(fā)揮績(jī)效管理工作效能方面缺乏可執(zhí)行性；二是職責(zé)分工不明，責(zé)任未壓實(shí)到位，預(yù)算績(jī)效管理是系統(tǒng)工程，尤其是科研單位，預(yù)算績(jī)效與科研工作聯(lián)系緊密，無(wú)論是績(jī)效目標(biāo)設(shè)定或是評(píng)價(jià)等工作都需要相關(guān)部門(mén)和科研人員積極配合與支持?，F(xiàn)階段，實(shí)際工作中主要是財(cái)務(wù)部門(mén)按要求完成，業(yè)財(cái)融合不緊密，導(dǎo)致部分績(jī)效管理流于形式，管理成效大打折扣；三是績(jī)效管理工作還處于初級(jí)階段，整體績(jī)效管理工作還未完全展開(kāi)?？蒲袉挝滑F(xiàn)階段主要集中在科研項(xiàng)目績(jī)效管理，基本支出和單位整體績(jī)效管理還處在發(fā)展初期。（三）績(jī)效目標(biāo)設(shè)定和管理不規(guī)范一是目標(biāo)設(shè)定不完整，基本支出和單位整體預(yù)算績(jī)效目標(biāo)未統(tǒng)一建立或目標(biāo)設(shè)定不完整；二是項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定缺乏科學(xué)性和合理性。因科研績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)缺乏詳細(xì)指引，科研項(xiàng)目申報(bào)和財(cái)政預(yù)算申報(bào)相互獨(dú)立，兩者面向的對(duì)象不一樣，預(yù)算口徑存在差異，科研人員不完全理解預(yù)算績(jī)效編報(bào)和科研任務(wù)執(zhí)行的關(guān)系，而財(cái)務(wù)部門(mén)缺少對(duì)預(yù)算績(jī)效管理同項(xiàng)目發(fā)展聯(lián)系的把控，導(dǎo)致具體指標(biāo)設(shè)定更多是按工作流程完成，且指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)也缺乏第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估；三是科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效目標(biāo)通?；陧?xiàng)目總體任務(wù)目標(biāo)分解后設(shè)定，現(xiàn)階段科研項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整逐步放寬，總體目標(biāo)設(shè)定相對(duì)靈活自由，導(dǎo)致項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定受到一定影響。（四）科研項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效內(nèi)容存在編報(bào)重疊情況一方面，科研項(xiàng)目申報(bào)階段任務(wù)書(shū)中包含任務(wù)目標(biāo)，并需編制項(xiàng)目預(yù)算，編報(bào)單位部門(mén)預(yù)算時(shí)項(xiàng)目支出需再次根據(jù)部門(mén)預(yù)算編報(bào)要求設(shè)置各類(lèi)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，項(xiàng)目任務(wù)目標(biāo)和預(yù)算績(jī)效目標(biāo)內(nèi)容實(shí)際存在一定重疊；另一方面，通常情況下，科研項(xiàng)目的任務(wù)目標(biāo)和綜合績(jī)效評(píng)價(jià)是針對(duì)項(xiàng)目周期內(nèi)目標(biāo)的設(shè)定，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)按年度編制，所以在編報(bào)部門(mén)年度預(yù)算時(shí)需科研人員或相關(guān)部門(mén)再次分解為預(yù)算目標(biāo)要求對(duì)應(yīng)的產(chǎn)出、效益、成本和滿(mǎn)意度等具體指標(biāo)。以上情況使得單位實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作尤其是財(cái)務(wù)部門(mén)推進(jìn)此項(xiàng)工作困難重重，同時(shí)也與減輕科研人員事務(wù)性負(fù)擔(dān)的趨勢(shì)存在不一致，工作的重疊導(dǎo)致實(shí)際工作中存在形式填報(bào)。（五）預(yù)算績(jī)效管理工作尚未全面展開(kāi)，且管理較為薄弱一是現(xiàn)階段預(yù)算績(jī)效管理覆蓋范圍較多單位仍集中在科研項(xiàng)目支出績(jī)效管理方面，部門(mén)整體支出績(jī)效和基本支出績(jī)效管理有所缺失或尚不完善；二是預(yù)算績(jī)效監(jiān)控仍停留在起步階段，尤其是很多基層單位審計(jì)還未充分發(fā)揮績(jī)效監(jiān)督的作用。預(yù)算績(jī)效管理工作對(duì)審計(jì)部門(mén)提出了更高要求，但現(xiàn)階段審計(jì)仍主要集中在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否真實(shí)、合法、合規(guī)，缺乏對(duì)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施和發(fā)揮效能的監(jiān)督評(píng)價(jià)，也談不上對(duì)單位履行法人主體責(zé)任過(guò)程中對(duì)資金投入所達(dá)到的效用的綜合評(píng)價(jià)；三是科研事業(yè)單位仍然使用中央部門(mén)預(yù)算系統(tǒng)推行的預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)，雖然目前科研事業(yè)單位內(nèi)部對(duì)內(nèi)控相關(guān)業(yè)務(wù)審批流程逐步加強(qiáng)信息化應(yīng)用，但預(yù)算績(jī)效管理工作還未引起足夠重視，故預(yù)算績(jī)效的全鏈條推進(jìn)和管理更多還是依靠機(jī)械化操作和人工管理，導(dǎo)致管理效率較低。（六）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用有待完善預(yù)算績(jī)效管理的末端環(huán)節(jié)體現(xiàn)在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)及應(yīng)用上。一是科研項(xiàng)目從立項(xiàng)到結(jié)題的時(shí)間通常為幾年，科學(xué)研究有其客觀規(guī)律，無(wú)法避免失敗與挫折，開(kāi)展科研活動(dòng)從經(jīng)費(fèi)投入到完成目標(biāo)或成果轉(zhuǎn)化需要一定周期，部分科研任務(wù)的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)效益存在延后性，而現(xiàn)行的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制缺乏對(duì)實(shí)施期后的評(píng)價(jià)機(jī)制，與科研活動(dòng)發(fā)展規(guī)律存在矛盾；二是雖然基層及主管單位在預(yù)算執(zhí)行中加入了評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，但在監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制、預(yù)算安排、政策調(diào)整方面效果并不明顯。主管部門(mén)在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)運(yùn)用方面力度不夠，科研事業(yè)單位內(nèi)部整體預(yù)算績(jī)效理念相對(duì)薄弱，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性受影響，評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)單位實(shí)際工作指導(dǎo)性不強(qiáng)，相應(yīng)的結(jié)果運(yùn)用也難以實(shí)現(xiàn)。此外，本單位在預(yù)算安排和資源分配上也缺乏績(jī)效管理結(jié)果的應(yīng)用安排。三、科研事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的特點(diǎn)（1）項(xiàng)目績(jī)效管理是管理基礎(chǔ)?？蒲许?xiàng)目是科研事業(yè)單位開(kāi)展的主要業(yè)務(wù)，科研事業(yè)單位的日常運(yùn)行及職能的發(fā)揮是依托單位承擔(dān)的各類(lèi)項(xiàng)目來(lái)實(shí)現(xiàn)的，科研項(xiàng)目績(jī)效管理是科研事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)工作，預(yù)算績(jī)效管理勢(shì)必要緊密結(jié)合項(xiàng)目管理。（2）科研項(xiàng)目具有自身周期性和不確定性?？蒲许?xiàng)目目標(biāo)設(shè)置基于項(xiàng)目承接單位及行業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)，通常除了本項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果外，還要從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度應(yīng)考慮前瞻性，科研項(xiàng)目從項(xiàng)目管理角度來(lái)看有一定周期，但從單位整體謀劃布局角度，短期的各類(lèi)項(xiàng)目也要適應(yīng)長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效和單位的整體預(yù)算績(jī)效管理需要有機(jī)結(jié)合；科研績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是對(duì)科研項(xiàng)目為實(shí)現(xiàn)其確定的績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，以及預(yù)算執(zhí)行情況的一系列綜合性評(píng)估，但科研項(xiàng)目本身需要?jiǎng)?chuàng)新，也會(huì)存在一定風(fēng)險(xiǎn)和成果的不確定性，如何將績(jī)效目標(biāo)管理和不確定性有效融合是科研項(xiàng)目績(jī)效管理不斷探索和實(shí)踐的方向。（3）預(yù)算績(jī)效管理需共同推動(dòng)，形成共識(shí)?？蒲惺聵I(yè)單位要實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理，需涉及多部門(mén)和科研人員的理解和參與，并制定完善的管理協(xié)作體系，并與科研經(jīng)費(fèi)管理有機(jī)結(jié)合。為了保證預(yù)算績(jī)效的組織實(shí)施，應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和重視，落實(shí)相關(guān)責(zé)任，將管理層、財(cái)務(wù)部門(mén)、相關(guān)部門(mén)整合為預(yù)算績(jī)效的落實(shí)監(jiān)督部門(mén)。四、科研事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的措施（一）提高預(yù)算績(jī)效管理認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化組織實(shí)施一是主管部門(mén)定期舉辦預(yù)算績(jī)效管理的專(zhuān)題講座，使得預(yù)算績(jī)效管理理念深入人心；二是科研事業(yè)單位從上到下凝聚共識(shí)，強(qiáng)化法人主體責(zé)任，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，全員參與部門(mén)聯(lián)動(dòng)推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理；三是加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)并貫徹執(zhí)行，通過(guò)制度規(guī)范績(jī)效管理工作，健全管理體系；四是推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，注重培育專(zhuān)家隊(duì)伍，并充分利用第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性，提高績(jī)效評(píng)估評(píng)價(jià)質(zhì)量，也在一定程度上提高公信力和透明度；五是推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理與巡視、審計(jì)、各項(xiàng)財(cái)會(huì)監(jiān)督等工作的協(xié)調(diào)配合，建立信息共享和工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。（二）多方聯(lián)動(dòng)，規(guī)范績(jī)效目標(biāo)設(shè)定科研事業(yè)單位針對(duì)預(yù)算管理與績(jī)效管理相關(guān)策略的融合，要基于實(shí)際需求，改變傳統(tǒng)管理思路，首先明確科研項(xiàng)目屬性和任務(wù)分類(lèi)，通過(guò)多部門(mén)協(xié)作，盡可能科學(xué)、合理、完整地設(shè)定績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)，既符合科研活動(dòng)規(guī)律，也滿(mǎn)足預(yù)算績(jī)效管理需要，并適時(shí)引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)預(yù)算進(jìn)行有效評(píng)價(jià)，制定合理的預(yù)算資金使用標(biāo)準(zhǔn)。（三）拓展績(jī)效管理層次，加強(qiáng)全鏈條管理一是要通過(guò)完善優(yōu)化預(yù)算管理體系，將績(jī)效理念和方式滲透到單位預(yù)算管理和科研項(xiàng)目管理的全過(guò)程，在落實(shí)上級(jí)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理工作的基礎(chǔ)上，真正將預(yù)算績(jī)效理念融入到科研活動(dòng)和資金管理中；二是加強(qiáng)績(jī)效管理監(jiān)督問(wèn)責(zé)。審計(jì)部門(mén)逐步拓展審計(jì)范圍，并推進(jìn)預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)，發(fā)揮審計(jì)對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的作用，推動(dòng)審計(jì)從合規(guī)性審計(jì)向績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)變，把績(jī)效理念貫穿審計(jì)工作始終；三是推進(jìn)預(yù)算管理信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)多部門(mén)間協(xié)同和信息共享，充分發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理作用。（四）管理關(guān)口前移，加大協(xié)同推進(jìn)力度實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理關(guān)口前移，提高預(yù)算績(jī)效意識(shí)，加強(qiáng)事先評(píng)估。一是科研項(xiàng)目申報(bào)環(huán)節(jié)，將預(yù)算績(jī)效作為預(yù)算申報(bào)必備要件，預(yù)算編審環(huán)節(jié)對(duì)資金投入和績(jī)效目標(biāo)合理性進(jìn)行論證，并將其作為評(píng)估指標(biāo)體系之一；二是優(yōu)化項(xiàng)目全過(guò)程績(jī)效管理，將項(xiàng)目綜合績(jī)效評(píng)價(jià)和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)有效融合，減少基層單位尤其是科研人員事務(wù)性負(fù)擔(dān)。（五）優(yōu)化評(píng)價(jià)考核體系，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用一是結(jié)合科研項(xiàng)目具體特征，建立符合科研規(guī)律的評(píng)價(jià)制度，根據(jù)科研活動(dòng)發(fā)展規(guī)律，設(shè)定全面多元化的考核評(píng)價(jià)體系，并結(jié)合成本核算和管理對(duì)考核指標(biāo)進(jìn)行量化以及細(xì)化處理。對(duì)于特殊項(xiàng)目，除了對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行期間的階段性成果從目標(biāo)執(zhí)行情況評(píng)價(jià)外，在項(xiàng)目實(shí)施后產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益也能融入到評(píng)價(jià)體系設(shè)定中；二是科研事業(yè)單位需高度重視，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，并與政策調(diào)整、資金分配等掛鉤，要讓預(yù)算績(jī)效理念深入人心并真正發(fā)揮作用，還需將評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排、資源配置和有關(guān)考核相結(jié)合；三是主管部門(mén)要硬化績(jī)效約束、結(jié)果作為項(xiàng)目調(diào)整、預(yù)算資金支持的重要依據(jù)，以機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)統(tǒng)領(lǐng)、夯實(shí)科研項(xiàng)目評(píng)價(jià)，加強(qiáng)