政府功能與財(cái)政功能的轉(zhuǎn)型

政府功能與財(cái)政功能的轉(zhuǎn)型"我國(guó)經(jīng)濟(jì)自2002年第一季度開始，增速逐季遞增，到今年第一季度，增速提高到9.9%，是1997年以來季度GDP最高增速。受非典影響，4-5月份工業(yè)增加值的增速比第一季度有所回落，第二季度GDP增速出現(xiàn)較大幅度下降，只有6.7%.但非典結(jié)束后，經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)了強(qiáng)勁的增長(zhǎng)勢(shì)頭，7-8月份工業(yè)增加值分別達(dá)到16.5%和17.1%.經(jīng)濟(jì)增速回升，說明1998年以來持續(xù)的擴(kuò)大內(nèi)需政策的效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，也說明經(jīng)濟(jì)內(nèi)在的增長(zhǎng)動(dòng)力不斷增強(qiáng)。從各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)在發(fā)展趨勢(shì)看，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)似已開始進(jìn)入新一輪快速增長(zhǎng)周期。2003年預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將高于2002年的增速。但在此過程中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨強(qiáng)的動(dòng)力尚不太穩(wěn)定。在投資、出口、工業(yè)生產(chǎn)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，消費(fèi)和就業(yè)卻比較疲弱，內(nèi)需尚未全面啟動(dòng)。消費(fèi)品和生產(chǎn)資料價(jià)格指數(shù)由負(fù)轉(zhuǎn)正，但上升乏力，物價(jià)指數(shù)仍在合理區(qū)間擺動(dòng)。現(xiàn)在我國(guó)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率在向潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率提升，但還低于潛在增長(zhǎng)率。即使一時(shí)達(dá)到，也有可能回?cái)[。經(jīng)濟(jì)生活中雖然出現(xiàn)局部過熱現(xiàn)象，但離真正全面過熱還有相當(dāng)距離。

在這樣的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，宏觀經(jīng)濟(jì)政策的取向，自然不能從積極財(cái)政政策和穩(wěn)健貨幣政策（我以為從總體上看，是對(duì)付通貨緊縮趨勢(shì)的適度從松的政策）轉(zhuǎn)向從緊的政策。而應(yīng)繼續(xù)保持政策的延續(xù)性穩(wěn)定性，繼續(xù)保持某些松動(dòng)，以支持需要發(fā)展的行業(yè)和企業(yè)，增加就業(yè)崗位；對(duì)于經(jīng)濟(jì)中的熱點(diǎn)要適當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)，對(duì)于局部過熱的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)予以削峰的措施。總之宏觀政策要逐步向中性的調(diào)控方向過渡，上下微調(diào)，適度松緊。這樣既可以繼續(xù)提升現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率向潛在增長(zhǎng)率靠攏，并可以預(yù)防未來可能出現(xiàn)的通脹擴(kuò)大的局面。

當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)總的來說是走勢(shì)良好，只要對(duì)現(xiàn)行政策作某些調(diào)整，即可保持近期健康發(fā)展的勢(shì)頭。我們的注意力要更多關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的中長(zhǎng)期問題，特別是一些非均衡發(fā)展的問題，包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與就業(yè)增長(zhǎng)的均衡，投資增長(zhǎng)與消費(fèi)增長(zhǎng)的非均衡，城鄉(xiāng)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的非均衡，收入分配差距急速擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)改革與政治改革不配套，等等。這種種方面發(fā)展的不協(xié)調(diào)。越來越成為我國(guó)國(guó)家發(fā)展的瓶頸，迫切需要研究解決的途徑。我在下面想講一個(gè)有關(guān)社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系問題，即政府職能和財(cái)政功能由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型轉(zhuǎn)為公共服務(wù)型的問題。

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對(duì)于政府職能與財(cái)政功能的轉(zhuǎn)型，由經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心轉(zhuǎn)為以公共服務(wù)為中心，論者并不是完全沒有疑問。從大道理講，十一屆三中全會(huì)以來，全黨工作的重點(diǎn)，已經(jīng)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，而且，抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)又是社會(huì)主義初級(jí)階段黨的基本路線的“一個(gè)中心”，整個(gè)基本路線是一百年都不能動(dòng)搖的。這是我們大家共同認(rèn)可的事情，怎么能把工作重心從經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)到其他方面。需要注意的是，把全黨工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，是針對(duì)過去以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱來說的。社會(huì)主義社會(huì)的主要矛盾是什么，過去說是資產(chǎn)階級(jí)與無產(chǎn)階級(jí)的階級(jí)矛盾，十一屆三中全會(huì)恢復(fù)了八大提出的落后的社會(huì)生產(chǎn)力與人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要的矛盾。故而工作重點(diǎn)要從階級(jí)斗爭(zhēng)為綱轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。這里，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的對(duì)立面是階級(jí)斗爭(zhēng)而不是社會(huì)建設(shè)，這是從黨的基本路線的高度提出的，不是政府職能、財(cái)政功能層次的問題，在后一層次上，可以探討經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)建設(shè)孰先孰重的問題。再說“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”作為全黨工作重點(diǎn)是十四大的概括，小平同志在更多場(chǎng)合用的是“社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”作為全黨工作重心，其含義更為廣泛，自然既包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)，也包含社會(huì)建設(shè)。他把社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)落腳到“發(fā)展生產(chǎn)力”，也是有深刻內(nèi)涵的。因?yàn)槿耸亲钪饕纳a(chǎn)力，人力資本是最重要的發(fā)展資源。投資于人本身的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)是發(fā)展題中應(yīng)有之義，而投資于人的發(fā)展也屬于社會(huì)發(fā)展的范疇?！鞍l(fā)展是硬道理，中國(guó)解決所有問題的關(guān)鍵在于依靠自已的發(fā)展”，發(fā)展應(yīng)該包括人的發(fā)展即社會(huì)發(fā)展的含義在內(nèi)，這是無疑義的。

三

四

我國(guó)市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程，也為政府職能、財(cái)政功能的轉(zhuǎn)換奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。且不說財(cái)政資源實(shí)力增長(zhǎng)遠(yuǎn)比過去雄厚。過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家統(tǒng)攬一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府充當(dāng)企業(yè)投資和營(yíng)運(yùn)主體，從航天石油到餐飲服務(wù)，都由國(guó)營(yíng)公營(yíng)。隨著市場(chǎng)化改革的前進(jìn)，多種所有制共同發(fā)展格局形"成，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體不應(yīng)再由政府承擔(dān)，轉(zhuǎn)應(yīng)由企業(yè)主要是民營(yíng)企業(yè)來承擔(dān)。國(guó)有經(jīng)濟(jì)集中到關(guān)系國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)命脈、自然壟斷等關(guān)鍵領(lǐng)域，以及民營(yíng)經(jīng)濟(jì)暫時(shí)無力或無利進(jìn)入的重要部門（如高科技的前沿開發(fā)），發(fā)揮其控制力。政府對(duì)上述關(guān)鍵、重要部門應(yīng)作必要的投入；但是其經(jīng)濟(jì)職責(zé)，應(yīng)主要放到為發(fā)展經(jīng)濟(jì)創(chuàng)建良好的市場(chǎng)環(huán)境，提供穩(wěn)健的宏觀調(diào)控上來，不宜再過多地參與競(jìng)爭(zhēng)性盈利性行業(yè)的投入。政府應(yīng)更多地把注意力和公共資源投向提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，轉(zhuǎn)向?yàn)樯鐣?huì)發(fā)展政策提供財(cái)政保障方面來。現(xiàn)在人們爭(zhēng)論的問題，不在一些公共基礎(chǔ)設(shè)施部門是否可以吸收民間資本投入，這個(gè)問題似已解決，當(dāng)然在實(shí)施過程中仍有障礙有待克服。爭(zhēng)論的另一個(gè)問題是，國(guó)有經(jīng)濟(jì)要不要從一般競(jìng)爭(zhēng)性盈利性行業(yè)退出。我們也不贊成國(guó)有經(jīng)濟(jì)馬上全部從競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)退出，事實(shí)上如汽車、石化、鋼鐵等行業(yè)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)憑其規(guī)模實(shí)力優(yōu)勢(shì)和行政特權(quán)（壟斷、寡斷）優(yōu)勢(shì)，支撐得還是蠻好。在民營(yíng)企業(yè)逐步成長(zhǎng)足以取代國(guó)有經(jīng)濟(jì)以前，國(guó)有經(jīng)濟(jì)不必急于退出競(jìng)爭(zhēng)性盈利性行業(yè)。但從經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)上說，競(jìng)爭(zhēng)性盈利性行業(yè)還是以逐漸民營(yíng)化為好，政府不必與民爭(zhēng)利?，F(xiàn)在國(guó)有工業(yè)企業(yè)以三分之二的工業(yè)資本，70%以上的銀行工業(yè)貸款，只創(chuàng)造了二分之一的工業(yè)產(chǎn)值，說明它的資源配置效率，如果沒有規(guī)模實(shí)力優(yōu)勢(shì)和行政特權(quán)優(yōu)勢(shì)，經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)是不易保證的。同時(shí)國(guó)有企業(yè)在資產(chǎn)管理上多層次委托代理，所有者到位與內(nèi)部人控制問題十分復(fù)雜，再加上許多說不清道不明的渠道，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)每年成百億的流失，成為難堵的黑洞。所以政府過多參與競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的利弊，需要認(rèn)真考慮。政府逐步從競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)抽身騰出來，把注入這一經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共資源力量轉(zhuǎn)到提供公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)上來，才能做到既不越位，也不缺位。

五

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我國(guó)公共產(chǎn)品與社會(huì)服務(wù)的供給不足，是多部門現(xiàn)象，許多領(lǐng)域都存在這個(gè)問題，需要大力加強(qiáng)這方面的政府職能和財(cái)政支持。這里謹(jǐn)以衛(wèi)生與教育為例，談點(diǎn)看法。

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政府職能和財(cái)政功能，由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型轉(zhuǎn)為公共服務(wù)型，有沒有障礙？有的。我認(rèn)為，首先要克服觀念上的障礙?，F(xiàn)在雖然強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的方針，但一部分干部總認(rèn)為，社會(huì)建設(shè)雖然重要，但第一位還是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，只有在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基礎(chǔ)上才能搞社會(huì)發(fā)展。因而在公共資源分配上，總是傾向于優(yōu)先投資于經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，而對(duì)社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目就不那么大方。他們沒有認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)化的改革已經(jīng)將經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體由政府移向企業(yè)，只看到經(jīng)濟(jì)建設(shè)投入有回報(bào)，可以增加財(cái)政收入，而社會(huì)事業(yè)的投入只增加財(cái)政支出。這是一種極端短視的觀念，也不符合三個(gè)代表的精神，需要思想上的啟蒙。另一種障礙，如人民大學(xué)高培勇博士所云，是體制慣性障礙。比如現(xiàn)在財(cái)政支出投入有些不屬于公產(chǎn)品的范疇，像對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性、盈利性行業(yè)國(guó)有企業(yè)的投入，本應(yīng)納入市場(chǎng)運(yùn)作，不應(yīng)占用公共資源。但由于多年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性，并且涉及部分人員的切身利益，想從龐大的國(guó)有企業(yè)抽身很難，將它交給市場(chǎng)有一個(gè)過程，國(guó)家還得保證對(duì)它們的投入。不少財(cái)政支出并沒有投向公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)投向的范圍，而是滿足某些特定受益范圍人的需要，本該由市場(chǎng)或社會(huì)負(fù)擔(dān)的。在迅速增長(zhǎng)的各類事業(yè)費(fèi)的供給范圍中，如有些培訓(xùn)中心、報(bào)社、出版社、協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等，既不屬于公共產(chǎn)品也不屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品之列，根本不應(yīng)當(dāng)由財(cái)政供給資金。如果這些體制