淺析政府和部門預決算公開問題

淺析政府和部門預決算公開問題黨的十八大以來，預決算公開作為建立現代財政制度，深化財稅體制改革的重要內容，受到社會各界的廣泛關注。本研究在對肇東、嫩江等20個市縣調研的基礎上，對我省近年來預決算公開進展情況進行了系統總結，從理論和實踐結合的角度，對存在的問題、路徑設計、矛盾破解等進行了深入分析，研究和探索了新的歷史時期建立與國家治理和經濟體制改革相適應的預決算公開制度的路徑與措施。初步得出了預決算公開要充分準備、精心設計、健全制度、完善技術、配套改革、先易后難、有序推進、穩(wěn)步實施的研究結論，將預決算公開的法律支撐、制度保障、技術依托、輿情支持等要素進行了系統安排。

一、預決算公開的歷史演進與現實意義

(一)由機密到全面公開60年演變與進化。1999年以前，財政預算、決算一直屬于國家機密，不對社會公布。1999年，國務院有關部門向全國人大有關部門提交預算報告，體制內的公開已經開始破冰之旅。2008年實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》以法定形式明確了財政預算和決算報告是政府信息公開的重要內容之一。十八大以來，黨中央、國務院對預決算公開工作提出了一系列新的要求。新修訂的《預算法》對預決算公開的內容、時限、方式等諸多環(huán)節(jié)均做出明確表述和具體要求。預決算公開逐步納入依法治國范疇。

(二)依法治國、民主政治、深化改革的多重要求。預決算公開是加快我國民主進程的需要。依法保障公民的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權是我國民主政治制度建設的主要內容。公民有權了解、參與并監(jiān)督公共財政資金的使用。預決算公開是實現這些權利的有效渠道。

二、我省預決算公開工作進展情況

(一)基本情況。近年來，我省按照財政部的要求，不斷加快預決算公開的步伐。2014年以來，按照財政部要求，積極主動推進預算信息公開工作，進一步擴大公開范圍，除9個涉密單位外，其余112個省直部門全部納入公開范圍，并于4月末前已經集中向社會公開。全省142市、縣、區(qū)(伊春13個政企合一區(qū)除外)也已全部完成預算信息公開工作。

(二)存在的問題

1.主動公開意識不強。從部門的角度看，一是目前黨委、人大、政府、政協等主要職能部門的經費保障水平較高，而其他部門的保障水平偏低，公開容易產生攀比;二是部分單位資金使用方向并不符合公共財政的要求，不敢公開。從市縣的角度看，有的市縣為追求政績，導致財政預決算失真失實;有的市縣財力有限，無法滿足公眾需求和社會事業(yè)發(fā)展需要，不愿公開;有的市縣承諾過多，但財力有限兌現不了，公開了擔心遭到質疑。

2.公開內容不夠全面。一是缺少預決算管理體制相關內容，如預決算編制的程序、預算執(zhí)行的有關政策規(guī)定以及當年預決算編制項目的變動情況等。二是缺少支出標準有關內容。部門預算只公開部門單位的各項經費總額，沒有公開有關支出標準，使部門單位聚焦于單位經費總額，產生不合理的攀比。三是缺少資金分配方式有關內容。部門和市縣一直是被動接受專項資金和轉移支付資金，但不很清楚資金到底是怎么分配的。

3.預決算數據對比性不強。一是定額標準不準確。物價水平不斷上漲，但基本定額標準漲幅較慢，實際支出時只能通過頻繁的預算追加解決，導致預決算差異過大。二是代編預算額度較大。由于年初有些項目無法具體確定或者一些專項支出覆蓋全省范圍，導致部分市縣和部門單位存在代編預算，導致預算遠大于決算。三是預決算公開科目并非統一對應，導致預決算數據出現較大差異。

三、制約預決算公開進程的主要因素

(一)法律和制度不完善

《預算法》修訂以前，預決算公開始終缺乏法律和制度的支撐。雖然《政府信息公開條例》規(guī)定了縣級以上各級政府和部門應當公開財政預算、決算報告，但要求相對宏觀，缺少細節(jié)性設計。財政部門出臺的規(guī)章制度層次較低，約束力不強。新《預算法》的出臺從頂層設計上為預決算公開制度奠定了法律基礎。

(二)相關制度不完善

政府間事權和支出責任需進一步厘清。在現行體制下，中央和地方政策目標和利益取向難以完全一致。一是地方急需的支出得不到中央有效的財力支持，而非急需的項目中央又要求地方去做。地方為了完成急需的項目，往往冒險挪用專項資金。二是中央政策的出臺未充分考慮各地自然條件、經濟社會基礎等實際情況，政策的一刀切造成資金使用效率低下。三是部分政策未考慮地方實際執(zhí)行中的積極性和可操作性。在這種情況下全面公開預決算信息，那么預算承諾但沒有完成的事項將很難向公眾解釋，甚至很難向部門和上級政府解釋。

(三)預算編制管理不完善

預算編制體系不規(guī)范。一是編制預算沒有統一、規(guī)范的格式要求。部分市縣沒有使用統一的編制軟件進行編制，有的市縣根據自身情況，按照大類粗略編制年初預算，缺乏預算公開的基礎條件。二是有些資金預算編制科目粗糙，導致預決算對比差異大。在年初預算時，有些專項資金只是下達到款級，而是在實際使用中才落到具體支出科目上。三是年初項目不確定，只能砍塊下資金。四是人為調整科目，與實際不符。部分市縣預算編制粗糙，沒有細化到具體項目。

四、實施預決算公開制度的建議

(一)完善頂層制度設計

1.夯實法律支撐基礎。改變目前地方對預決算公開工作的觀望態(tài)度，必須以法律為基礎、制度為支撐，健全預決算公開法律體系建設，使預決算公開成為各級政府和部門法定的責任和義務。建議《預算法實施條例》進一步細化預決算內容，通過建立硬性約束機制、考核機制和行政問責制度，來強化《預算法》對各級政府和部門的約束力，以此形成長效機制。

2.加大人大審查力度。一是提前介入預算編制階段。建議人大將審查前移到預算編制過程中，詳細掌握編制流程、定額標準和部門的基礎信息等，提出有關改進編制預算的合理化建議。二是培養(yǎng)和吸收精通財政、審計、財務的專業(yè)人員，強化預決算公開的審核能力。三是建立預算全過程的監(jiān)督程序。從預算決策階段的事前監(jiān)督入手，跟蹤預算執(zhí)行階段全過程，加強預算剛性約束。

(二)加快建立現代對政制度

1.建立全面規(guī)范、公開透明的現代預算管理制度。一是改進年度預算控制方式。預算審核的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展。二是建立跨年度預算平衡機制。延長預算編制時間，調整預算編制周期，提高項目預算控制能力。三是建立政府性債務預算管理制度。

2.完善地方稅體系，合理增加地方可支配收入。要完善地方稅體系，培育地方主體稅種，調動地方組織收入的積極性和主動性。要加快資源稅從價計征改革，加快實施房產稅改革，通過資源稅和房產稅改革，彌補營改增之后地方可支配收入不足的問題。

(三)完善預算編制管理

1.提高年初預算到位率。一是對能夠確定額度、相對固定的補助資金，要提前下達。二是對暫時無法確定額度的，要預計最低限額，提前通知下級政府。三是提高項目預算的年初到位率。

2.完善轉移支付制度。一是對現有資金歸并整合，清理壓縮專項資金，將財政預算安排的資金全部納入部門預算之中;二是規(guī)范上下級政府間結算制度，所有政府間轉移支付性資金必須通過兩級財政結算辦理，以免造成預算內容不完整，預算與決算不對應的問題。

(四)營造良好的典論氛圍

一是政府要積極主動地引導。將與公眾切身利益密切相關、社會關