暴雨災(zāi)害中的風(fēng)險(xiǎn)管理和應(yīng)急措施分析

[摘要]2012年7月和2023年7月，北京及其周邊地區(qū)遭遇了特大暴雨及洪澇災(zāi)害。雖然2012年暴雨平均降雨量比2023年平均降雨量的一半還低，但死亡人數(shù)卻是2023年的兩倍多。同地區(qū)的特大暴雨災(zāi)害效應(yīng)的放大和衰減，對(duì)于指導(dǎo)特大暴雨災(zāi)害的應(yīng)急準(zhǔn)備和響應(yīng)過程具有重要意義。文章通過比較分析北京地區(qū)兩次特大暴雨應(yīng)急措施的差異，探究城市規(guī)劃和建設(shè)、應(yīng)對(duì)措施、氣象預(yù)警和監(jiān)測(cè)能力等因素對(duì)特大暴雨災(zāi)害損失的影響程度，提出有效的對(duì)策建議以減少未來特大暴雨中的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，幫助各地政府在預(yù)防和應(yīng)對(duì)特大暴雨災(zāi)害時(shí)采取更有效的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理和應(yīng)急措施。[關(guān)鍵詞]應(yīng)急管理；應(yīng)急準(zhǔn)備；應(yīng)急響應(yīng)；特大暴雨；對(duì)比分析近年來，世界進(jìn)入了自然災(zāi)害多發(fā)期，極端天氣、地震等自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，給世界各國的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來了極大威脅。我國也發(fā)生了一些特大暴雨事件，導(dǎo)致嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害和人員財(cái)產(chǎn)損失。2010年7月底至8月初，甘肅省隴南地區(qū)遭遇了特大暴雨，導(dǎo)致洪水泛濫、山體滑坡等嚴(yán)重災(zāi)害。2012年7月21日，北京遭遇特大暴雨，短時(shí)間內(nèi)降下的暴雨量創(chuàng)下了歷史紀(jì)錄，導(dǎo)致嚴(yán)重的城市內(nèi)澇災(zāi)害，多個(gè)地區(qū)交通癱瘓，數(shù)十人喪生，數(shù)百人受傷。2021年7月，河南省遭遇了持續(xù)性的特大暴雨，導(dǎo)致河南多個(gè)城市出現(xiàn)嚴(yán)重洪澇災(zāi)害。2023年7月，北京市及周邊地區(qū)出現(xiàn)災(zāi)害性特大暴雨天氣，引發(fā)了泥石流、山洪等災(zāi)害，數(shù)百多萬人受災(zāi)。這些特大暴雨事件都給當(dāng)?shù)鼐用窈拖嚓P(guān)部門帶來了巨大的影響。由于影響特大暴雨后果嚴(yán)重程度的因素很多，很難對(duì)不同地區(qū)的特大暴雨災(zāi)害進(jìn)行比較分析。2012年7·21暴雨與2023年7·31暴雨均發(fā)生在北京及其周邊地區(qū)，雖然2012年平均降雨量（170毫米）比2023年平均降雨量（331毫米）降低約48.34%，但死亡人數(shù)（79人）比2023年增加了約58.23%。文章比較分析了兩次北京暴雨的基本信息和損失差異，研究城市規(guī)劃和建設(shè)、應(yīng)對(duì)措施、氣象預(yù)警和監(jiān)測(cè)能力等因素對(duì)特大暴雨災(zāi)害損失的影響程度，以確定未來減少損失的有效措施。一、兩次暴雨的基本信息與損失差異2012年7月21日上午，受冷空氣與暖濕氣流交匯的影響，一場(chǎng)特大暴雨襲擊了北京，尤其是北京丘陵地區(qū)的房山區(qū)，位于北京西南部，以山地、丘陵地形為主，損失比較嚴(yán)重。此次降雨過程具有持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、累計(jì)雨量大、風(fēng)力大、對(duì)流特征明顯等特點(diǎn)，降雨過程持續(xù)超過30個(gè)小時(shí)。強(qiáng)降雨一直持續(xù)近16個(gè)小時(shí)，全市平均降雨量170毫米，城區(qū)平均降雨量215毫米。此次特大暴雨造成災(zāi)區(qū)面積1.69104平方公里，造成房屋倒塌10660間，受災(zāi)人數(shù)1909104人，造成1309人受傷，79人失蹤和死亡，163處不可移動(dòng)文物不同程度受損，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)116.4億元。2023年7月29日，受臺(tái)風(fēng)“杜蘇芮”殘余環(huán)流與副熱帶高壓、臺(tái)風(fēng)卡努水汽輸送、地形綜合作用等影響，北京市及周邊地區(qū)遭受了一次特大暴雨天氣，造成了巨大的人員和財(cái)產(chǎn)損失。據(jù)報(bào)道，此次災(zāi)害共造成33人死亡、18人失蹤，近129萬人受災(zāi)，包括5.9萬間房屋倒塌和14.7萬間房屋嚴(yán)重?fù)p壞，農(nóng)作物受災(zāi)面積達(dá)到22.5萬畝[1]。此次暴雨洪災(zāi)也波及了河北省110個(gè)縣（市、區(qū)）。經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，截至2023年8月10日，河北全省有388.86萬人遭受洪澇災(zāi)害，農(nóng)作物受災(zāi)面積31.97萬公頃，災(zāi)區(qū)交通、電力、通信、水利等基礎(chǔ)設(shè)施受損嚴(yán)重，全省直接經(jīng)濟(jì)損失958.11億元。2023年整體降雨情況超過了2012年特大暴雨。雖然2023年暴雨與2012年暴雨相比，降雨持續(xù)時(shí)間增加近3倍，平均降雨量增加近2倍，最大降雨量增加1.62倍，但是受災(zāi)人數(shù)、死亡人數(shù)和轉(zhuǎn)移人數(shù)均有明顯的降低。二、應(yīng)急準(zhǔn)備與應(yīng)急響應(yīng)（一）城市基礎(chǔ)設(shè)施和排水系統(tǒng)2012年“7·21”北京暴雨部分地區(qū)的街道積水嚴(yán)重，城市基礎(chǔ)設(shè)施在受到特大暴雨沖擊時(shí)表現(xiàn)出極大的脆弱性，主要原因在于排水能力偏低，未達(dá)到北京城區(qū)管網(wǎng)排水標(biāo)準(zhǔn)。2012年暴雨以后，北京市建立了90座下凹式立交橋排水裝置，但近年來不少立交橋仍出現(xiàn)積水現(xiàn)象，說明北京市道路排澇能力仍然不足[2]。近年來，城市建設(shè)的快速發(fā)展導(dǎo)致許多市區(qū)河湖的縮小、淤積以及被填埋的情況，導(dǎo)致城市的蓄泄洪水能力降低，增加了暴雨內(nèi)澇的發(fā)生頻率。2012年暴雨發(fā)生后，北京市相關(guān)部門持續(xù)完善排水防澇規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施及管理體系，頒布實(shí)施了一系列標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，組織制定了一系列市域—城區(qū)—項(xiàng)目各層級(jí)排水防澇規(guī)劃，科學(xué)指導(dǎo)了排水防澇工程的建設(shè)與實(shí)施[3]。2013年3月，國辦發(fā)文要求在摸清現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上編制完成城市排水防澇設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，力爭(zhēng)用5年時(shí)間完成排水管網(wǎng)的雨污分流改造，用10年左右的時(shí)間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系[4]。（二）氣象預(yù)警和監(jiān)測(cè)2012年7·21特大暴雨發(fā)布了藍(lán)色、黃色、橙色等六次暴雨預(yù)警。2023年7·31特大暴雨北京防汛指揮部、北京市氣象局、北京市氣象臺(tái)、北京市水文總站等相關(guān)單位均做出了暴雨預(yù)警。2012年北京市防汛預(yù)警包括戒備預(yù)警和汛情預(yù)警，汛情預(yù)警級(jí)別由低到高劃分為一般、較重、嚴(yán)重、特別嚴(yán)重四個(gè)預(yù)警級(jí)別，依次采用藍(lán)色、黃色、橙色、紅色表示。市防汛抗旱應(yīng)急指揮部辦公室和氣象、國土、水務(wù)等部門和各區(qū)縣相關(guān)部門建立統(tǒng)一的防汛突發(fā)事件信息系統(tǒng)，用于匯集、儲(chǔ)存、分析和傳輸有關(guān)防汛突發(fā)事件的信息，逐步實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通。隨著汛情變化和事態(tài)發(fā)展，市防汛抗旱應(yīng)急指揮部組織實(shí)時(shí)會(huì)商，并根據(jù)程序適時(shí)提高或降低相應(yīng)的預(yù)警級(jí)別[5]。2013年，北京市氣象局按照北京市防汛的總體要求，在汛期伊始實(shí)施了分區(qū)域預(yù)警，分區(qū)的預(yù)警信號(hào)精細(xì)化到“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。在“分區(qū)預(yù)警”模式下，北京市氣象臺(tái)通過天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警一體化平臺(tái)，設(shè)置“監(jiān)測(cè)區(qū)”“警戒區(qū)”“責(zé)任區(qū)”由外到內(nèi)的3個(gè)區(qū)域，24小時(shí)關(guān)注“回波動(dòng)態(tài)”，通過視頻會(huì)商，與各區(qū)縣氣象臺(tái)實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)。2023年汛期前，北京市修訂了“新暴雨預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)”，藍(lán)、黃、橙、紅各級(jí)別預(yù)警均只有“1小時(shí)雨量”和“6小時(shí)雨量”兩種量級(jí)，取消“24小時(shí)雨量”。此新標(biāo)準(zhǔn)可避免由于暴雨預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)“過低”造成的過度響應(yīng)，應(yīng)對(duì)效率隨之提升。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2023年以來，北京市“中雨以上降水預(yù)報(bào)準(zhǔn)確率”比2012年提高了8.4個(gè)百分點(diǎn)，“暴雨預(yù)警命中率”比去年同期提高了10個(gè)百分點(diǎn)，“暴雨、雷電預(yù)警提前量”分別為105分鐘、56分鐘，大大超過以往。2023年，社交媒體和通信技術(shù)更加發(fā)達(dá)，提高了信息傳播和救援的效率。此外，2023年汛期，北京市交通氣象指數(shù)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、出行交通預(yù)報(bào)等預(yù)報(bào)精細(xì)度達(dá)到“逐小時(shí)”，下凹式立交橋區(qū)內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警空間精度達(dá)到“10米量級(jí)”，為防汛提供了多維度的信息預(yù)測(cè)保障。（三）政府部門的應(yīng)對(duì)措施政府部門在兩次災(zāi)害的應(yīng)急響應(yīng)階段都展現(xiàn)了強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力，政府主導(dǎo)的應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)匯集了應(yīng)急資源，防止延誤，協(xié)調(diào)多個(gè)機(jī)構(gòu)的工作。2012年，國務(wù)院應(yīng)急辦、國家發(fā)改委等12個(gè)部門組成國務(wù)院救災(zāi)工作組，前往北京市洪澇災(zāi)區(qū)實(shí)地查看受災(zāi)情況、慰問受災(zāi)群眾，研究加大救災(zāi)支持力度的措施，并針對(duì)此次暴雨，召開專題會(huì)議，對(duì)防汛搶險(xiǎn)工作提出了明確要求。部分市委市政府領(lǐng)導(dǎo)冒著連夜冒雨涉險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)入災(zāi)區(qū)一線指揮群眾安全轉(zhuǎn)移和搶險(xiǎn)救災(zāi)工作。2012年暴雨期間，北京市應(yīng)對(duì)人數(shù)超過16萬人。其中，市重大辦共出動(dòng)了2100名巡查人員，市住建委出動(dòng)了2740人，檢查了6818間平房和2127棟樓房。市交通委出動(dòng)了2萬余人和2000余臺(tái)搶險(xiǎn)車輛，市交管局出動(dòng)了4068名警力。城市排水集團(tuán)、自來水集團(tuán)等城區(qū)各應(yīng)急排水隊(duì)伍共出動(dòng)了1.2萬余人，出動(dòng)了610套道路巡查車輛，累計(jì)排水量近140萬立方米。市電力公司共出動(dòng)了4300余人的搶險(xiǎn)隊(duì)伍，對(duì)189個(gè)防汛重點(diǎn)設(shè)施的供電線路進(jìn)行了看護(hù)。市屬河道管理單位共出動(dòng)了5200名搶險(xiǎn)巡查人員。在房山區(qū)的暴雨救援中，藍(lán)天救援隊(duì)共出動(dòng)了101人次，解救了288名群眾[6]。2023年7·31北京暴雨發(fā)生后，市委市政府一刻不?！皳岆U(xiǎn)、搶修、搶通”，全力做好“四通一?！?、傷員救治、群眾安置等各項(xiàng)救災(zāi)工作。截至2023年8月1日11時(shí)，全市共轉(zhuǎn)移12.7萬人受威脅群眾。暴雨期間，北京市派出多架次直升機(jī)、消防車輛等運(yùn)輸工具緊急調(diào)撥生活必需品和應(yīng)急物資，基本解決了受災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)的物資短缺問題。北京養(yǎng)護(hù)集團(tuán)出動(dòng)搶險(xiǎn)人員、工程機(jī)械設(shè)備，力爭(zhēng)在最短時(shí)間內(nèi)貫通直達(dá)各鎮(zhèn)的搶險(xiǎn)救災(zāi)、應(yīng)急救援生命保障線。此外，北京市在應(yīng)對(duì)緊急情況時(shí)，采取了搶通道路、恢復(fù)通電、恢復(fù)通水和恢復(fù)通信四個(gè)措施。全市投入大量的人力和機(jī)械設(shè)備，成功搶通108、109國道全線，恢復(fù)16個(gè)小區(qū)供電，并全面完成兩個(gè)主力水廠的搶修，同時(shí)采取應(yīng)急措施提供應(yīng)急水車等，最終使342個(gè)村全部恢復(fù)通信，有效保障了區(qū)域內(nèi)的基本生活。三、結(jié)語第一，城市基礎(chǔ)設(shè)施和排水系統(tǒng)方面。2012年和2023年北京暴雨部分街道仍出現(xiàn)積水現(xiàn)象，說明北京道路排澇能力仍然不足。因此，應(yīng)維修和更新老化的排水管道和設(shè)備，確保其正常運(yùn)行，提高排水系統(tǒng)的容量和效率。在需要的地區(qū)建設(shè)新的排水設(shè)施，包括雨水排水系統(tǒng)、下水道、排水溝渠等，提升排水能力。建立雨水收集和儲(chǔ)存系統(tǒng)，減輕排水系統(tǒng)的壓力。建設(shè)堤壩、水庫等防洪設(shè)施，防止洪水泛濫進(jìn)入城市區(qū)域。加強(qiáng)排水設(shè)施的定期維護(hù)和監(jiān)測(cè)，確保其正常運(yùn)行，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問題。第二，氣象預(yù)警和監(jiān)測(cè)方面。一是提高氣象監(jiān)測(cè)技術(shù)的準(zhǔn)確性和時(shí)效性，包括衛(wèi)星、氣象雷達(dá)等設(shè)備的更新和維護(hù)，以及各類氣象數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)收集和分析。二是建立健全的暴雨洪水預(yù)警系統(tǒng)，包括預(yù)警信號(hào)發(fā)布、信息傳遞和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，確保信息能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地傳達(dá)給公眾和相關(guān)部門。三是采用先進(jìn)的氣象數(shù)值模型和氣象數(shù)據(jù)分析方法，提前預(yù)測(cè)暴雨和洪水事件的可能性、強(qiáng)度和范圍，以便更好地采取應(yīng)對(duì)措施。四是加強(qiáng)與周邊地區(qū)、國家和國際氣象部門的合作，共享氣象數(shù)據(jù)和信息，以便更全面地了解天氣系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)變化。五是不斷推動(dòng)科技創(chuàng)新，如人工智能、大數(shù)據(jù)分析和無人機(jī)技術(shù)等，提高暴雨洪水預(yù)警的效率和準(zhǔn)確性。第三，政府應(yīng)對(duì)方面。一是政府可以投資改進(jìn)氣象預(yù)警系統(tǒng)以及提升基礎(chǔ)設(shè)施的抗洪能力，以提前預(yù)測(cè)暴雨和洪澇風(fēng)險(xiǎn)，向公眾發(fā)布及時(shí)的警報(bào)信息，減少洪水對(duì)城市和農(nóng)村地區(qū)的影響。二是政府應(yīng)進(jìn)行更全面的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)規(guī)劃、更好的城市規(guī)劃和土地管理，包括