美國(guó)重塑政府運(yùn)動(dòng)實(shí)踐的反思與啟示

美國(guó)重塑政府運(yùn)動(dòng)實(shí)踐的反思與啟示

摘要：美國(guó)“重塑政府運(yùn)動(dòng)”以市場(chǎng)中的企業(yè)作為借鑒模式，著力于職能市場(chǎng)化、公權(quán)力分散化、公共服務(wù)社會(huì)化和運(yùn)作模式企業(yè)化等價(jià)值取向。重塑政府運(yùn)動(dòng)去向何方？如何看待新公共管理主義、責(zé)任模糊中的責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題、代言人角色的混沌問(wèn)題，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下如何處理政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)的關(guān)系，探索新的管理模式，實(shí)現(xiàn)新公共服務(wù)對(duì)新公共管理的替代。

關(guān)鍵詞：重塑政府市場(chǎng)導(dǎo)向價(jià)值取向服務(wù)型政府

Abstract:Withtherapidchangeofthesocietyandfastdevelopmentofmarketeconomy,thegovernmentnowadaysfacesagreatchallenge.TheenterpriseinthemarketisasthereferencemodeandkeyvalueorientationthatwhattheU.S.governmentreforms“rEinventsgovernments

”,leaddevelopmentandpromotionoftheadministrativereformofthemarketeconomyofourcountryinthiskindofmarketvalue,astodealingwiththerelationshipbetweengovernmentandmarket,governmentandenterprise,governmentandsocietyunderthemarketeconomycondition,perfectthemacroadjustmentsandcontrolsmechanism,formthenewmanagementmode,improvegovernmentsadministrativeefficiencyandhavecertainreferencevalue,itisnecessarytoreinventpracticethatthegovernmentmovesandseriousstudyingofvalueorientationtoitsU.S.A.Especiallyourcountryisinthesocietyandmakethetransitioninperiodatpresent,demandtochangegovernmentsfunction,standardizegovernmentsbehavior,setupaflexible,highefficient,honestgovernment,formnewgovernmentsmanagementorcontrolmode.

Keywords:GovernmentsReinventMarketorientationValueorientationServingtypegovernment

1.美國(guó)重塑政府運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐

美國(guó)著名行政學(xué)家施瓦茨曾經(jīng)明確指出行政法律制度的發(fā)展史，就是一部日益擴(kuò)大行政權(quán)，不斷限制司法權(quán)的歷史。政府的膨脹度提高，導(dǎo)致了美國(guó)政府職能、經(jīng)濟(jì)職能的持續(xù)膨脹［1］。通過(guò)歷屆政府的努力，通過(guò)12291號(hào)總統(tǒng)令，要求所有新制定的政府規(guī)章都要符合成本一收益分析的標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)始了大規(guī)模的放松甚至廢除政府管制的變革運(yùn)動(dòng)，把競(jìng)爭(zhēng)引入到以前由政府的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)壟斷的基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)以及其他有關(guān)公共利益的領(lǐng)域。［2］

克林頓指出“政府官員都是好人，但他們囹圄于不好的政府管理制度”［3］?？肆诸D在報(bào)告中宣稱(chēng)：需要將政府帶入信息技術(shù)時(shí)代，改革的核心是在政府領(lǐng)域引入市場(chǎng)文化［4］。政府改革的主要任務(wù)是大力放松規(guī)制，打破傳統(tǒng)政府在電力、煤氣、鐵路、自來(lái)水等行業(yè)的壟斷局面，開(kāi)放市場(chǎng)準(zhǔn)入，并在政府部門(mén)的工作中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行市場(chǎng)檢驗(yàn)原則和競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)制。［5］

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)公共職能包括兩種：一是政府直接管理的職能。比如，國(guó)防、外交、軍事等，由于事關(guān)國(guó)計(jì)民生，政府不能授予任何一類(lèi)組織，只能由政府獨(dú)自行使。二是由政府執(zhí)掌的職能。其中，決策、規(guī)劃與調(diào)控等屬于宏觀層次的職能，仍由政府自己處理，如經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)等。另一部分屬于中觀和微觀層次，帶有執(zhí)行性與操作性的職能，則可以通過(guò)授權(quán)、委托等方式由社會(huì)上某些非政府組織去行使，而政府職能的轉(zhuǎn)變則為非政府組織更好、更直接地代表各利益群體提供了機(jī)遇和可能。美國(guó)重塑政府運(yùn)動(dòng)的行政改革呈現(xiàn)出這樣一種特征，即政府充分利用市場(chǎng)和社會(huì)的力量，推行公共服務(wù)社會(huì)化，將部分公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給社會(huì)和企業(yè)，即讓其他公共機(jī)構(gòu)、中介組織、社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)參與公共物品及服務(wù)的提供。政府甚至可以不直接提供公共物品，只起指導(dǎo)作用，即政府充當(dāng)“掌舵”而非“劃槳”的角色［6］。

2.美國(guó)重塑政府運(yùn)動(dòng)評(píng)述

從美國(guó)的行政改革來(lái)看，無(wú)論是對(duì)政府功能的重新定位，還是政府服務(wù)的輸出，都以不同形式采取了市場(chǎng)化，也就是通過(guò)引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)對(duì)政府進(jìn)行改造。然而，在公共領(lǐng)域中，官僚追求自身利益的經(jīng)濟(jì)人行為，不會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)那樣反映所有參與者利益的自發(fā)秩序，而只能導(dǎo)致官僚主義、政府效率下降和腐敗的泛濫。波利特指出這種公共管理新趨向以公共選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為其理論基礎(chǔ)，濫用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)、理論和方法，是經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國(guó)主義向公共部門(mén)管理領(lǐng)域的擴(kuò)張［7］。這從客觀上揭示了美國(guó)重塑政府運(yùn)動(dòng)過(guò)程中存在的不足和缺陷。

2.1對(duì)管理主義的質(zhì)疑。“重塑政府運(yùn)動(dòng)”是新公共管理主義的行政改革方式之一，它以市場(chǎng)化和管理主義作為總的改革和發(fā)展方向，市場(chǎng)化價(jià)值取向的改革無(wú)疑體現(xiàn)了改革者對(duì)“市場(chǎng)價(jià)值”的崇拜，把政府定位為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控者，通過(guò)市場(chǎng)中介渠道使更多的非政府組織參與到公共物品的供給系統(tǒng)中來(lái)，從而在無(wú)形之中把政府主體放到了充滿(mǎn)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)之中。競(jìng)爭(zhēng)與淘汰機(jī)制的存在與發(fā)揮作用一方面使政府提高工作效率有了外在壓力激勵(lì)，另一方面也使政府不得不重新審視市場(chǎng)效率與社會(huì)公平的關(guān)系，從而科學(xué)借鑒私人企業(yè)的管理方法，作為社會(huì)公共利益的代表者，政府不能以犧牲其本身追求的社會(huì)公平目標(biāo)為代價(jià)來(lái)提高效率，以避免不必要的社會(huì)不穩(wěn)定。正如英國(guó)學(xué)者格林沃德等人強(qiáng)調(diào)從公共責(zé)任、公平、合法性和多樣性四個(gè)方面論證公共部門(mén)與私人部門(mén)之間的差別，指出不能照搬私人部門(mén)管理方式。英格拉姆在《公共管理體制改革的模式》一文中則批評(píng)“管理主義”片面追求效率，說(shuō)“最重要的一條是，對(duì)許多公共組織來(lái)說(shuō)，效率不是追求的唯一目的，還存在其他目標(biāo)”。

2.2責(zé)任的模糊化：對(duì)市場(chǎng)負(fù)責(zé)還是對(duì)公民負(fù)責(zé)。市場(chǎng)中自主運(yùn)行的企業(yè)與政府是完全不同的組織，政府不能完全像企業(yè)一樣在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中運(yùn)作。這兩者之間的關(guān)系在美國(guó)以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的重塑政府運(yùn)動(dòng)改革中更明顯的顯現(xiàn)出來(lái)。政府是政治性的組織，而企業(yè)是經(jīng)濟(jì)性的組織。政府的政治性表明，它的行動(dòng)過(guò)程是一利益集團(tuán)博弈的過(guò)程，而且利益集團(tuán)之間利益不一致程度很高，博弈的過(guò)程非常緩慢。企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性表明，雖然也有利益集團(tuán)的博弈，但利益差別很大的利益集團(tuán)一般難以在一個(gè)企業(yè)里共事，所以企業(yè)內(nèi)部的利益集團(tuán)之間利益一致程度很高，博弈過(guò)程要快得多，經(jīng)理的自由度也要大得多。企業(yè)管理的收入來(lái)自顧客的自愿購(gòu)買(mǎi)，企業(yè)管理的績(jī)效由顧客通過(guò)購(gòu)買(mǎi)或不購(gòu)買(mǎi)來(lái)監(jiān)督，這使得企業(yè)管理者即使沒(méi)有復(fù)雜的監(jiān)督機(jī)制，也能夠提高績(jī)效。政府管理的收入?yún)s強(qiáng)制性地來(lái)自納稅人，因此公眾的注意力會(huì)強(qiáng)烈地集中在政府開(kāi)支上，對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)的控制就會(huì)越來(lái)越嚴(yán)格，監(jiān)督制度也會(huì)越來(lái)越復(fù)雜。這樣就從根本上要求政府作為社會(huì)公共組織不象市場(chǎng)中的企業(yè)那樣單純依靠市場(chǎng)自主或市場(chǎng)自由標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)估和考核政府工作績(jī)效，而必須妥善處理市場(chǎng)自主與對(duì)廣大民眾的民主負(fù)責(zé)間的關(guān)系，確保市場(chǎng)自主與民主負(fù)責(zé)之間的均衡。

2.3代言人角色的混沌：公益人還是自利人。政府組織是一種公共服務(wù)組織，政府所掌握和運(yùn)用的資源是一種公共資源，政府要通過(guò)行使其權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)其職能，必須以掌握一定的資源為前提。政府機(jī)構(gòu)成立的初始原因是社會(huì)公共需要，這種“公用性”決定了政府的基本功能是維護(hù)社會(huì)的公共利益，解決社會(huì)公共問(wèn)題。因此，政府應(yīng)該是一種“公益人”而不應(yīng)該是一種像企業(yè)一樣追逐利潤(rùn)最大化的“自利人”，它應(yīng)該也只能把追求和維護(hù)公共利益作為本組織、本部門(mén)的行為目標(biāo)。雖然重塑政府理論一經(jīng)提出，克林頓政府對(duì)其大為推崇，市場(chǎng)無(wú)疑是最有效的資源配置方式，也是整個(gè)社會(huì)運(yùn)行系統(tǒng)中最活躍的因素，但是政府作為公共權(quán)力的擁有者不是私人企業(yè)主，從政府公共權(quán)力產(chǎn)生的淵源看，這種權(quán)力是為了避免使社會(huì)系統(tǒng)由于內(nèi)部矛盾斗爭(zhēng)而陷入崩潰才以中立者的身份產(chǎn)生的，是為了調(diào)和社會(huì)運(yùn)行中不可調(diào)和的矛盾，這就使美國(guó)政府盡管是在改革中大量采用了市場(chǎng)中企業(yè)的理念與管理手段，在客觀上或者說(shuō)是在形式上他仍然必須以中立者姿態(tài)出現(xiàn)，必須考慮社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中社會(huì)公共利益。從而決定了在美國(guó)重塑政府運(yùn)動(dòng)過(guò)程中，政府采用企業(yè)的管理方式必須以不違反機(jī)會(huì)平等和保證社會(huì)公平為前提，簡(jiǎn)化繁文縟節(jié)是對(duì)的，但不能破壞基本規(guī)范和法定程序，從而損害社會(huì)公平與正義目標(biāo)，從而，可以看出包括擴(kuò)美國(guó)政府在內(nèi)的世界各國(guó)政府無(wú)論其本質(zhì)如何，形式上都必須以社會(huì)公益人的面貌存在和發(fā)揮作用。

3.啟示：新公共服務(wù)對(duì)新公共管理的替代必然

公共權(quán)力的產(chǎn)生是為了維護(hù)社會(huì)公共秩序，增進(jìn)社會(huì)公共利益?，F(xiàn)代政府是社會(huì)公共權(quán)力的掌控者、社會(huì)公共事務(wù)的管理者、社會(huì)公共產(chǎn)品的提供者。從政府產(chǎn)生之日起，社會(huì)性或公利性就構(gòu)成政府必不可少的重要屬性之一。就現(xiàn)代民主國(guó)家而言，政府及其公共權(quán)力產(chǎn)生于人民的直接或間接授權(quán)，因而必須為社會(huì)提供公共服務(wù)，體現(xiàn)社會(huì)公共利益，這是任何一個(gè)民主國(guó)家所確定的一項(xiàng)根本的憲政原則，也是現(xiàn)代政府合法性的唯一來(lái)源和政府存在的前提。離開(kāi)了這種公共性，政府從根本上失去了存在的必要性與合法性。就我國(guó)而言，人民政府的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，除了人民的利益之外，不應(yīng)存在任何屬于統(tǒng)治階層的特殊利益。從政府所代表的社會(huì)全體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來(lái)看，政府的構(gòu)成主體本身也是“人民”的一部分，而且是很重要的一部分。這就從根本上決定了中國(guó)政府的行政改革中其價(jià)值取向也只能是以為人民服務(wù)為根本改革方向，為一切改革措施的根本指導(dǎo)思想，為整個(gè)政府改革的指導(dǎo)原則。

目前，中國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制處于不成熟階段，政府不僅有彌補(bǔ)市場(chǎng)不足的職責(zé)，而且還有防止市場(chǎng)失效的責(zé)任。而美國(guó)重塑政府運(yùn)動(dòng)的前提是已經(jīng)有了比較成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。從這個(gè)意義上來(lái)講，中國(guó)政府的任務(wù)更艱巨，中國(guó)政府必須培育市場(chǎng)中介，建立市場(chǎng)規(guī)則，規(guī)范市場(chǎng)行為，完善市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制。從而也就決定了中國(guó)未來(lái)的政府管理模式既不應(yīng)該是“小政府、大市場(chǎng)”，也不應(yīng)該是“小政府，大社會(huì)”，而應(yīng)該是以現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為核心理念的、合乎社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)代市場(chǎng)服務(wù)型政府。就其性質(zhì)而言，它不是中國(guó)的政府性質(zhì)與根本宗旨的變化，而是我國(guó)政府的運(yùn)作形態(tài)和管理方式的調(diào)整、改革與創(chuàng)新，說(shuō)到底是政府運(yùn)作方式的轉(zhuǎn)變。另一方面，現(xiàn)代市場(chǎng)服務(wù)型政府，也不是只講服務(wù)，不要管理，而是把服務(wù)作為管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，管理是為更好的服務(wù)，是為全社會(huì)和全民提供更高質(zhì)量的服務(wù)。

參考文獻(xiàn)

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