論我國社會(huì)福利改革中的政府角色

論我國社會(huì)福利改革中的政府角色

內(nèi)容摘要：我國提出構(gòu)建和諧社會(huì)，是中國福利思想的一次歷史性的科學(xué)總結(jié)。從西方國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中我們可以知道，福利制度是把雙刃劍，科學(xué)的福利模式有助于縮小貧富差距，促進(jìn)社會(huì)公平，不合理的福利模式會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)產(chǎn)生消極影響，而福利模式的核心就是政府在其中的定位及作用機(jī)制。本文深入探討了我國政府在福利制度改革中的定位和具體職責(zé)，分析了政府和市場應(yīng)扮演的不同角色，同時(shí)對(duì)社會(huì)福利的多元化、社會(huì)化發(fā)展提出了對(duì)策建議。關(guān)鍵詞：社會(huì)福利，政府角色，社會(huì)福利社會(huì)化提起社會(huì)福利(SocialWelfare)，不同的學(xué)者和實(shí)際工作者會(huì)給出很多不同的定義和理解，我國學(xué)術(shù)界通常把社會(huì)福利歸為社會(huì)保障的一個(gè)子系統(tǒng)，與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、優(yōu)撫安置等并列為社會(huì)保障的一部分，也就是民政部門管轄的專為弱者提供的帶有福利性質(zhì)的社會(huì)服務(wù)與保障。其實(shí)這只是社會(huì)福利的狹義理解。而國際通行的對(duì)社會(huì)福利的認(rèn)識(shí)則多從廣義出發(fā)，指國家和社會(huì)為實(shí)現(xiàn)“社會(huì)福利狀態(tài)”所做的各種制度安排。在我國一些書籍文件中也能找到類似解釋，如我國權(quán)威的社會(huì)福利黃皮書中的定義：“社會(huì)福利是國家和社會(huì)為了增進(jìn)與完善成員的社會(huì)生活而實(shí)施的一種社會(huì)制度，旨在通過提供資金和服務(wù)，保證社會(huì)成員一定的生活水平并盡可能提高他們的生活質(zhì)量?！北疚乃傅木褪呛笳?。福利制度是從西方國家起源和發(fā)展起來的，特別是二次世界大戰(zhàn)后，西方一些資本主義國家政府為了緩和階級(jí)矛盾、撫平戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，普遍建立了“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠贫?，建成了所謂的“福利國家”。這種福利制度對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縮小貧富差距、實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)起到了積極的作用。但日益龐雜的福利體系也使西方各國政府普遍感到負(fù)擔(dān)沉重，其弊端也日益顯現(xiàn)出來，引發(fā)了一系列問題，如失業(yè)危機(jī)、財(cái)政危機(jī)、老齡危機(jī)、社會(huì)危機(jī)、觀念危機(jī)、制度危機(jī)和政治危機(jī)等。因此，20世紀(jì)70年代以來，西方發(fā)達(dá)國家開始了對(duì)福利制度的改革，將某些福利計(jì)劃實(shí)行社會(huì)化，由原來的國家負(fù)責(zé)改為社會(huì)負(fù)責(zé)。一、我國福利制度改革的重要意義黨的十六屆四中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，這是中國福利思想的一次歷史性的科學(xué)總結(jié)。和諧社會(huì)的內(nèi)涵包括人與人之間的關(guān)系和諧、人與自然的關(guān)系和諧、人的內(nèi)在精神的和諧、社會(huì)內(nèi)部環(huán)境的和諧、國家外部環(huán)境的和諧等。其中，每個(gè)社會(huì)成員能夠在滿足基本生活要求的基礎(chǔ)上，各盡所能、各得其所、和睦相處是最重要的標(biāo)志。而福利制度正是這樣一個(gè)以效率、公平、發(fā)展為核心議題，追求在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、效率提升的基礎(chǔ)上，又能維護(hù)社會(huì)公正和整體均衡的制度選擇與安排。國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和中國改革實(shí)踐都證明了：經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策相互促進(jìn)、良性互動(dòng)，是中國社會(huì)全面進(jìn)步與國富民安的最佳途徑。因此我國社會(huì)福利制度的健全與完善對(duì)于建設(shè)和諧社會(huì)具有極其重要的戰(zhàn)略意義。和諧社會(huì)的提出，是與我國現(xiàn)階段的社會(huì)現(xiàn)狀密切相關(guān)的。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)體制改革取得了巨大成就，經(jīng)濟(jì)以每年超過8%的速度快速發(fā)展，但隨著改革開放和市場體制建設(shè)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，各種社會(huì)矛盾也日益尖銳和復(fù)雜。特別是隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和企業(yè)改制，不可避免地出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失業(yè)和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，居民收入分配格局發(fā)生了巨大變化，貧富差距不斷拉大，已成為一個(gè)引起多方警惕的主要社會(huì)矛盾。一方面，不協(xié)調(diào)的社會(huì)現(xiàn)狀需要社會(huì)福利來協(xié)調(diào)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型需要新型的社會(huì)福利制度與之配套；另一方面，我國面臨人口老齡化和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移問題，億萬國民對(duì)社會(huì)福利的需求又顯著增加，需要通過社會(huì)福利的相關(guān)措施來緩解。我國福利制度改革面臨巨大挑戰(zhàn)。從西方國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中可以知道，福利制度是把雙刃劍，科學(xué)的福利模式有助于縮小貧富差距，促進(jìn)社會(huì)公平，是社會(huì)的“安全網(wǎng)”和“穩(wěn)定器”，不合理的福利模式會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)產(chǎn)生消極影響。而福利模式的核心就是政府在其中的定位及作用機(jī)制，也就是政府在多大程度上介入社會(huì)福利及提供什么樣的制度水平。從歷史上看，各國政府在各自國家的社會(huì)福利方面都起著重要的作用，但由于各國的歷史背景、發(fā)展水平、現(xiàn)實(shí)條件、價(jià)值取向的不同，它們的作用機(jī)制也不同，有的扮演次要角色，采取剩余型(補(bǔ)救型)福利模式，有的扮演主要角色，采取制度型(機(jī)制型)福利模式。有的提供較高的福利水平，采取普遍型(全民型)福利模式，有的只負(fù)責(zé)最困難人群，采取選擇型(定向型)福利模式。正如著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨的《經(jīng)濟(jì)學(xué)》中所說：“政府怎樣才能以更有效的方式實(shí)現(xiàn)自己的社會(huì)目標(biāo)，政府必須在幾種行動(dòng)方案中作出選擇。它可以直接做某些事，也可以為私人部門做某些事提供動(dòng)力，還可以命令私人部門做某些事，或者采取包括這三種方式的某種混合方式?！币虼搜芯空谖覈＠贫戎械牡匚慌c角色成為研究福利模式的關(guān)鍵問題，而我國在這方面恰恰非常薄弱，尤其是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與福利制度改革過程中，政府應(yīng)扮演什么角色、起什么作用，一直以來都很模糊。二、政府在我國福利制度改革中的職能定位無論馬克思主義經(jīng)濟(jì)理論還是凱恩斯主義都告訴我們，市場經(jīng)濟(jì)是競爭經(jīng)濟(jì)，能提高效率、創(chuàng)造財(cái)富，但無法消除貧困和維護(hù)社會(huì)公平?！笆袌鍪ъ`”的客觀存在決定了政府必須通過福利體系對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)，以化解階層分化帶來的不斷激化的社會(huì)矛盾。社會(huì)福利正是這樣一種責(zé)無旁貸的、“制度化的政府責(zé)任”。因此福利制度必須由政府主導(dǎo)，發(fā)揮其強(qiáng)有力的管理職能和監(jiān)督職能。但政府主導(dǎo)并不意味著事事都要由政府承辦和投入。特別是我們這樣一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國家，政府的財(cái)力相對(duì)有限，單靠政府難以應(yīng)對(duì)巨大的社會(huì)福利需求。我國的國情決定了我們不可能走西方那種“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠缆?，而必須?jiān)持“有所為、有所不為”。我國目前的社會(huì)福利體系，由于過于強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任，把過去分散在企業(yè)、單位的保障責(zé)任轉(zhuǎn)向政府，已經(jīng)出現(xiàn)了企業(yè)依賴政府、地方依賴中央的現(xiàn)象。這種政府包辦的福利模式，往往會(huì)導(dǎo)致財(cái)政困難，效率低下，同時(shí)會(huì)助長國民惰性，削弱企業(yè)及國家的競爭力。西方福利國家出現(xiàn)的“福利陷阱”已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。從社會(huì)福利的國際發(fā)展看，從“普遍性原則”向“選擇性原則”過渡，從“國家包辦”向多元化、市場化、民營化過渡已成為大勢所趨。所謂多元化就是將某些原來由國家負(fù)擔(dān)的社會(huì)福利改由家庭、社區(qū)、社會(huì)團(tuán)體、慈善機(jī)關(guān)、工會(huì)、企業(yè)等分擔(dān)；市場化、民營化就是將某些社會(huì)福利項(xiàng)目需要的資金由國家負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素?fù)擔(dān)；某些福利服務(wù)由原國家提供轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺颂峁挥行┯愿＠?wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施可以交給企業(yè)經(jīng)營運(yùn)作，在保證社會(huì)效益的同時(shí)兼顧企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。在我國福利制度改革中政府作用應(yīng)該也是多元化、多層次的。不同類別的物品政府的作用應(yīng)該是不同的。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中有純公共物品、準(zhǔn)公共物品和私人物品之分。對(duì)于私人物品，可以由市場提供，依靠市場機(jī)制自動(dòng)調(diào)節(jié)，在該領(lǐng)域就要避免政府過多的行政干預(yù)；而純公共物品具有社會(huì)性、非競爭性、非排他性、免費(fèi)性等特點(diǎn)，決定了它必須由政府提供，政府在該領(lǐng)域要承擔(dān)起更多的工作；準(zhǔn)公共物品介于二者之間，在強(qiáng)調(diào)政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)可以引導(dǎo)企業(yè)積極參與。正如凱恩斯所說：“對(duì)政府來說重要的不是去做那些私人已經(jīng)正在做的事情，把它做得更好一些或者更壞一些，而是去做那些根本沒人做的事情?！本唧w到福利體系的子系統(tǒng)，政府角色也應(yīng)加以區(qū)別。例如在社會(huì)救助中，政府應(yīng)承擔(dān)主體責(zé)任，對(duì)老年人、殘疾人、兒童等弱勢群體提供救濟(jì)，對(duì)在意外事故或自然災(zāi)害中生存面臨困難的人提供物質(zhì)援助，這是所有國家社會(huì)福利制度中不可或缺的部分。不管福利模式或政府角色如何轉(zhuǎn)變，政府不會(huì)也不可能放棄這部分責(zé)任。而在社會(huì)保險(xiǎn)中，政府應(yīng)該逐漸放棄直接管理的責(zé)任，更多的擔(dān)任政策的制訂者和監(jiān)督者，為諸如個(gè)人、企業(yè)、市場等社會(huì)力量的參與創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。就福利水平來講，若政府提供的福利水平過高會(huì)造成財(cái)政困難，若福利不足又會(huì)削弱保障的功能，難以解決一些社會(huì)性問題。為了保證公平，政府應(yīng)把需求的滿足定位在平均水平，超出這一水平之上的特殊或過高的需求，政府不再直接承擔(dān)所有的供款和管理等責(zé)任，而是作為引導(dǎo)者調(diào)動(dòng)企業(yè)、個(gè)人、社會(huì)等多方面的力量提供保障。經(jīng)濟(jì),政策-[飛諾網(wǎng)FENO.CN]

三、政府在我國福利制度改革中的具體責(zé)任

公共管理學(xué)理論認(rèn)為，政府的公共行政職能應(yīng)該定位在掌舵而非劃槳上面。隨著國家行政體制改革的深化，政府將逐步退出經(jīng)營性領(lǐng)域，把工作重心和財(cái)力放在社會(huì)公共需求上，這為社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展提供了更好的支撐條件。轉(zhuǎn)型后的政府在社會(huì)福利制度中主要承擔(dān)制度設(shè)計(jì)、監(jiān)管以及籌措財(cái)力、財(cái)政兜底等責(zé)任。1、制度設(shè)計(jì)。我國社會(huì)福利制度還存在很多問題，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)有別的二元福利特征明顯。社會(huì)福利局限于城市居民，將廣大農(nóng)民排除在外，這在當(dāng)前農(nóng)民收入增長緩慢，農(nóng)村尚有七億多農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的情況下，會(huì)影響廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，也會(huì)使社會(huì)福利追求社會(huì)平等和公平的目標(biāo)發(fā)生扭曲，人為加重中國二元經(jīng)濟(jì)的分化程度。我國傳統(tǒng)的福利制度不僅是為城鎮(zhèn)人口設(shè)計(jì)的，而且與單位福利密不可分，很長一段時(shí)間，單位福利概念都高于社會(huì)福利，“單位”福利差別之大可以用“天壤之別”來形容。這也造成公共福利事業(yè)極不發(fā)達(dá)，同時(shí)加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。我國福利制度中種種不合理的缺陷需要政府加快福利制度改革的步伐，從長遠(yuǎn)著眼，根據(jù)我國國情統(tǒng)一規(guī)劃，科學(xué)設(shè)計(jì)。從制度設(shè)計(jì)層面上，促進(jìn)和保證社會(huì)福利事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。2、法規(guī)建設(shè)和監(jiān)管。有了良好的制度設(shè)計(jì)，還應(yīng)以立法的形式確定下來。我國也應(yīng)該像西方國家一樣，努力將社會(huì)福利制度的運(yùn)行建立在比較完善的立法基礎(chǔ)上，使社會(huì)福利制度的運(yùn)行有法可依，有章可循。從目前情況來看，我國有關(guān)社會(huì)福利的基本立法還很不完善，缺乏系統(tǒng)性，有些法規(guī)還未能及時(shí)建立；社會(huì)福利體制運(yùn)行主要借助行政手段，如頒發(fā)通知、規(guī)定等來進(jìn)行管理。可見，政府在加快社會(huì)福利法制建設(shè)，完善福利制度的法律法規(guī)方面還有很多工作要做。3、籌措財(cái)力，發(fā)揮托底作用。國家發(fā)展的目標(biāo)是不斷提高和改善社會(huì)成員的生活質(zhì)量，增進(jìn)社會(huì)福利就是主要途徑之一。政府對(duì)社會(huì)福利承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任，它是福利資金的主要提供者之一。我們經(jīng)濟(jì)的快速增長與國家財(cái)政實(shí)力的快速增強(qiáng)已使我們具備了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，可以支撐起一個(gè)水平不是很高的社會(huì)福利體系。但是我國人口眾多，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型造成的結(jié)構(gòu)性失業(yè)，農(nóng)村勞動(dòng)力過剩，加上老齡化的提早到來形成了巨大的福利需求。因此，政府對(duì)福利事業(yè)的投入應(yīng)當(dāng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家財(cái)力增長而不斷增長。即便這樣，僅靠政府資金供給也難以應(yīng)對(duì)所有的問題，還應(yīng)千方百計(jì)的動(dòng)員社會(huì)資金，采取多種措施擴(kuò)大福利資金的來源，同時(shí)鼓勵(lì)單位和個(gè)人進(jìn)行自我保障。政府資金在福利制度中的作用，主要是托底，以少量的資金發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)和帶動(dòng)效應(yīng)。總體上講，我國福利制度改革中政府的主要任務(wù)不是逐步退位．而是使其定位和責(zé)任更加明確，做到有進(jìn)有退，應(yīng)弱化政府全權(quán)管理和直接供款等責(zé)任，強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)、引導(dǎo)和監(jiān)管等方面的責(zé)任。只有政府職能科學(xué)定位，才能理順各種關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)各種資源，兼顧各方利益，促進(jìn)社會(huì)福利事業(yè)健康發(fā)展，真正成為社會(huì)的“穩(wěn)定器”和“安全網(wǎng)”。

四、社會(huì)福利社會(huì)辦

值得一提的是，對(duì)于政府在福利制度中的定位與角色，我國近年來提出社會(huì)福利社會(huì)化的改革趨勢，由此解決政府責(zé)任過于集中，財(cái)政負(fù)擔(dān)過重的問題。社會(huì)福利社會(huì)化是指從原來政府包辦一切社會(huì)福利轉(zhuǎn)為只承擔(dān)部分職能，提倡和鼓勵(lì)社會(huì)辦福利。其內(nèi)容包括服務(wù)對(duì)象的社會(huì)化，資金來源的社會(huì)化，管理的社會(huì)化，服務(wù)設(shè)施的社會(huì)化，服務(wù)隊(duì)伍的社會(huì)化。它表明政府在社會(huì)福利制度中職能和角色的轉(zhuǎn)變。社會(huì)福利社會(huì)辦中的“社會(huì)”，顯得有些空泛，似乎沒有明確究竟哪些力量可以擔(dān)此重任。其實(shí)從實(shí)踐來看，它主要指的政府以外的企事業(yè)單位、社團(tuán)、社區(qū)等一些具體的社會(huì)組織。這里著重強(qiáng)調(diào)的是非政府組織和群眾性社會(huì)服務(wù)團(tuán)體等一些非營利性組織在其中的作用。非營利性組織在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)上被稱為繼政府、企業(yè)(營利組織)之后的“第三部門”，它是彌補(bǔ)“市場失靈”和“政府失靈”的一種有效的組織創(chuàng)新。社會(huì)福利社會(huì)辦的關(guān)鍵就是非營利組織的發(fā)展和壯大。因?yàn)槿绻菭I利組織發(fā)育不健全，不能很好地承擔(dān)社會(huì)福利服務(wù)提供者的責(zé)任，那么離開政府投入社會(huì)懷抱的社會(huì)福利將失去支撐，處于瀕臨死亡的境地。目前我國很多非營利組織發(fā)展還很不充分，多數(shù)仍隸屬于政府，要獨(dú)立發(fā)揮作用，真正成為社會(huì)福利領(lǐng)域的主力軍，還有很長一段路要走。加快第三部門的發(fā)展是推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化過程中一個(gè)迫切的任務(wù)。政府必須首先采取積極有效的措施，為我國“第三部門”的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境，鼓勵(lì)第三部門加快發(fā)展。如扶持民辦福利事業(yè)，對(duì)民辦福利設(shè)施給予政策優(yōu)惠和適當(dāng)?shù)呢?cái)政投入；鼓勵(lì)社會(huì)公益事業(yè)組織的建設(shè)與發(fā)展，使之成為主要的、社會(huì)化的福利實(shí)施機(jī)構(gòu)；推進(jìn)社區(qū)服務(wù)，通過社區(qū)服務(wù)中心提供各種免費(fèi)或低費(fèi)服務(wù)等。綜上所述，社會(huì)福利社會(huì)辦的含義就是在政府發(fā)揮主