論高等教育多中心治理視野下的政府責(zé)任

論高等教育多中心治理視野下的政府責(zé)任

摘

要：推行多中心治理是高等教育管理改革的必然趨勢(shì)，它體現(xiàn)了制度安排的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì)、創(chuàng)造了多贏的博弈機(jī)會(huì)、擴(kuò)大了消費(fèi)者的高等教育選擇權(quán)。在多中心治理模式下，政府所承擔(dān)的責(zé)任主要體現(xiàn)在推進(jìn)大學(xué)單位制度改革、加強(qiáng)法制建設(shè)、培育市場(chǎng)力量、拓展財(cái)政來(lái)源和扶持教育中介組織等方面。

關(guān)鍵詞：高等教育；多中心治理；政府責(zé)任

一、何謂高等教育的多中心治理

（一）治理空間上的多中心

“國(guó)家——社會(huì)——市場(chǎng)”三分法是治理理論在空間概念上的創(chuàng)新，其現(xiàn)實(shí)背景就是公民社會(huì)的日益壯大。公民社會(huì)從社會(huì)學(xué)意義上說(shuō)是介于國(guó)家和社會(huì)之間的中間領(lǐng)域，其組成要素是各種非國(guó)家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織、公民的志愿性社團(tuán)、協(xié)會(huì)、社區(qū)組織、利益團(tuán)體和公民自發(fā)組織起來(lái)的運(yùn)動(dòng)等，它們又被稱(chēng)為“第三部門(mén)”。第三部門(mén)由于存在的廣泛性、影響的強(qiáng)力性以及寬厚的群眾基礎(chǔ)，已經(jīng)成為現(xiàn)代治理中不可忽視的一維。同時(shí)，市場(chǎng)以其獨(dú)特的運(yùn)行方式和效用性在現(xiàn)代公共事務(wù)治理中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。實(shí)踐表明，西方國(guó)家公用事業(yè)改革的成功都在不同程度上與其發(fā)達(dá)的第三部門(mén)有著密切的關(guān)系。因此，中國(guó)的高等教育發(fā)展要想達(dá)到令人滿意的程度，必須大力發(fā)展第三部門(mén)，形成國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)第三部門(mén)的三維空間共同治理高等教育事務(wù)的局面。

（二）治理主體上的多中心

統(tǒng)治的主體必定是政府，是單一主體；而治理的主體既可以是公共部門(mén)，也可以是私人部門(mén)，還可以是二者的合作。其中，社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人都有權(quán)參與秩序的維護(hù)，參加經(jīng)濟(jì)和社會(huì)調(diào)節(jié)，政府并不完全壟斷一切合法的權(quán)利。運(yùn)用在高等教育領(lǐng)域，即管理主體并不只有政府一個(gè)公共權(quán)力中心；除政府外，社會(huì)上還有一些志愿性的或?qū)儆诘谌块T(mén)的機(jī)構(gòu)，如志愿組織、非政府機(jī)構(gòu)、教育中介組織等，都與政府一道維持治理秩序、參加合作與競(jìng)爭(zhēng)。

（三）治理手段上的多中心

在合作主義的多中心治理體制下，政府對(duì)高教管理更多依賴(lài)社會(huì)與市場(chǎng)力量的參與、合作，管制和控制色彩將減少，規(guī)劃、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、交換、服務(wù)以及必要的扶持功能將得到強(qiáng)化。政府的干預(yù)方式由直接的行政手段轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用法律與經(jīng)濟(jì)等間接手段；政府的干預(yù)必須符合法律規(guī)范，要從宏觀上關(guān)注高等教育發(fā)展等問(wèn)題。同時(shí)，在多中心治理運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)中，公共服務(wù)體系中的“公—私”合作、“私—私”競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)機(jī)制得到強(qiáng)化。治理手段從單一的行政、法律手段，拓展為服務(wù)承包、特許經(jīng)營(yíng)、政府補(bǔ)貼、積極培育社會(huì)團(tuán)體和鼓勵(lì)志愿者服務(wù)、發(fā)展中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等多手段結(jié)合使用。

（四）權(quán)力向度上的多中心

在傳統(tǒng)公共行政模式下，公共領(lǐng)域的秩序供給主要來(lái)源于政府，并且秩序的維護(hù)主要依靠政府的強(qiáng)制性權(quán)威和嚴(yán)格的監(jiān)督。政府統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向只強(qiáng)調(diào)自上而下的控制，不允許也不習(xí)慣讓其他主體運(yùn)用自己的權(quán)利自下而上地與政府進(jìn)行互動(dòng)。而治理則是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，盡管高等教育領(lǐng)域的多元治理主體的地位并不均等，但它們都有參與的法定權(quán)力，這些主體存在著相互依存、相互制約、相互監(jiān)督的關(guān)系?？梢哉J(rèn)為：多中心治理“不再是監(jiān)督，而是合同包工；不再是政府集權(quán)，而是權(quán)力分散；不再是由國(guó)家計(jì)劃管理，而是社會(huì)、市場(chǎng)協(xié)同供給；不再是政府壟斷，而是根據(jù)市場(chǎng)原則的管理；不再是由政府‘指導(dǎo)’，而是由政府和私營(yíng)部門(mén)合作”。

二、高等教育多中心治理的必要性

（一）體現(xiàn)了制度安排的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì)

多中心治理理論試圖構(gòu)建一種新的組織安排，通過(guò)產(chǎn)生并維持體制中的各因素間的有效競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)生激勵(lì)，提高公共服務(wù)質(zhì)量、增進(jìn)公共利益。多中心治理理論的提出，給公共服務(wù)供給的制度安排提供了新的思路。多中心治理理論在高等教育領(lǐng)域的運(yùn)用，提出了對(duì)高等教育管理理念的全新見(jiàn)解，在政府這一“看得見(jiàn)的手”和市場(chǎng)“看不見(jiàn)的手”之外還發(fā)現(xiàn)了高等教育管理中其他的“看不見(jiàn)的手”，在市場(chǎng)秩序和政府主控秩序之外發(fā)現(xiàn)了社會(huì)（第三部門(mén)）的多中心秩序，打破了過(guò)去單中心治理體制中的最高權(quán)威指令鏈條和權(quán)力體系，形成了“政府——市場(chǎng)——社會(huì)第三部門(mén)”三維一體的多中心權(quán)力網(wǎng)絡(luò)格局，共同治理高等教育事務(wù)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，多中心治理體制在避免因集權(quán)而導(dǎo)致的尋租、外部性問(wèn)題和“一收就死，一放就亂”的怪圈等方面，有優(yōu)于單中心治理體制的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì)。

（二）創(chuàng)造了多贏的博弈機(jī)會(huì)

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，任何組織都是由有關(guān)的利益參與者所達(dá)成的一種契約。隨著社會(huì)的發(fā)展與高等教育投資主體的多元化，高校事實(shí)上已經(jīng)成為一個(gè)利益相關(guān)者組織，其利益主體包括政府、社會(huì)團(tuán)體、辦學(xué)者、管理者、學(xué)生、用人單位等，這些個(gè)人或組織對(duì)高?；顒?dòng)產(chǎn)生差異性的影響力，并對(duì)高校管理結(jié)果存在著多元的利益期待。傳統(tǒng)的高等教育管理模式之所以容易產(chǎn)生搭便車(chē)、個(gè)人利益受壓、基層權(quán)力缺乏等弊端，其中一個(gè)重要原因就是權(quán)力利益制衡機(jī)制的缺位。權(quán)力之所以能讓對(duì)方去做權(quán)力主體希望的事情，根本在于其獨(dú)占性，如果其獨(dú)占性遭到挑戰(zhàn)，權(quán)力必然就會(huì)受到制衡。利益之所以重要，根本在于資源的稀缺性，稀缺資源的擁有權(quán)是擁有主動(dòng)權(quán)和生存權(quán)的必要條件。因此，在多中心治理模式下，高等教育資源能夠?qū)崿F(xiàn)多元、交叉配置，使獨(dú)占進(jìn)而脅迫的機(jī)會(huì)變小，每個(gè)利益主體都有參與權(quán)與發(fā)言權(quán)，而且相互影響、相互作用，就產(chǎn)生了利益制衡，更有動(dòng)機(jī)和條件采取合作行動(dòng)，以創(chuàng)造“多贏”博弈的機(jī)會(huì)。

（三）擴(kuò)大了消費(fèi)者的高等教育選擇權(quán)

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，公共產(chǎn)品由政府壟斷提供，公眾作為消費(fèi)者，面對(duì)由政府計(jì)劃供給的公共產(chǎn)品，不論種類(lèi)、數(shù)量、質(zhì)量如何，只能被動(dòng)地接受。由于社會(huì)成員對(duì)公共物品的需求是有很大差別的，而政府在做出提供公共物品的選擇時(shí)，諸如教育、醫(yī)療等準(zhǔn)公共物品，不可能滿足每個(gè)社會(huì)成員的個(gè)性化需求，政府只能從中性的角度做出選擇，這就使得一部分社會(huì)成員的個(gè)性需求得到滿足，而另一部分成員的需求得不到滿足。在提供高等教育服務(wù)方面，由于各自的家庭經(jīng)濟(jì)狀況不一、各地教育基礎(chǔ)程度有差異以及學(xué)生未來(lái)職業(yè)理想不同，公眾就會(huì)有不同類(lèi)型、不同層次和規(guī)格的高等教育服務(wù)的選擇，而政府在提供這些全面的高等教育服務(wù)時(shí)就凸顯出無(wú)奈。而在多中心治理模式下，投資主體的多元化帶來(lái)高等教育產(chǎn)品供給的多種選擇，不僅政府提供，其他社會(huì)團(tuán)體甚至個(gè)人都可以提供，這樣，公眾可以根據(jù)自己的偏好和需求來(lái)選擇適合自己的高等教育產(chǎn)品，從而使消費(fèi)者的高等教育選擇權(quán)得到擴(kuò)大。

三、高等教育多中心治理模式下的政府責(zé)任

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府是全能型的，對(duì)高等教育事務(wù)承擔(dān)著無(wú)限的管理責(zé)任。實(shí)踐證明，政府承擔(dān)無(wú)限責(zé)任的單一治理模式已出現(xiàn)了“政府失靈”，對(duì)高等教育發(fā)展造成諸多障礙。當(dāng)然，推行多中心治理模式并不否認(rèn)政府要繼續(xù)承擔(dān)發(fā)展高等教育的責(zé)任，實(shí)際上，政府承擔(dān)的責(zé)任還非常巨大，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）推進(jìn)單位制改革，使大學(xué)的辦學(xué)從封閉走向開(kāi)放

在單位制度下，每一個(gè)單位都是一個(gè)封閉的小社會(huì)，單位同國(guó)家及上下級(jí)單位的關(guān)系，以及單位同職工的關(guān)系是行政性的而非契約性的，單位承擔(dān)著廣泛的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多種職能。單位組織“不僅具有專(zhuān)業(yè)功能，而且還具有經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等多方面的功能，起著政府的作用”。大學(xué)承擔(dān)著多種多樣的功能，“大學(xué)辦社會(huì)”是當(dāng)時(shí)的真實(shí)寫(xiě)照。大學(xué)單位制度的存在不僅使大學(xué)背上過(guò)重的功能負(fù)擔(dān)，而且大學(xué)單位組織的封閉性、保守性和穩(wěn)定性也使大學(xué)喪失自主發(fā)展的空間，同時(shí)政府通過(guò)對(duì)單位的控制壟斷了大學(xué)辦學(xué)所需要的一切資源，迫使大學(xué)不得不按照政府的指令行事，使大學(xué)缺乏自主辦學(xué)的創(chuàng)造性和活力。受單位制度的影響，大學(xué)與外界社會(huì)的關(guān)系被政府隔開(kāi)，大學(xué)不是直接與社會(huì)生活發(fā)生聯(lián)系，無(wú)法實(shí)現(xiàn)從“大學(xué)辦社會(huì)”到“社會(huì)辦大學(xué)”的轉(zhuǎn)變。

隨著社會(huì)資源分布狀態(tài)的改變和政府職能的轉(zhuǎn)變，政府不再獨(dú)家壟斷管理權(quán)力，大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)得到進(jìn)一步擴(kuò)大，大學(xué)與社會(huì)聯(lián)系越來(lái)越緊密，這就為大學(xué)單位制改革奠定了較好的社會(huì)基礎(chǔ)。但是，任何制度形成之后都會(huì)由于慣性的作用產(chǎn)生“路徑依賴(lài)”，難以打破。因此，政府應(yīng)充分發(fā)揮其作為強(qiáng)勢(shì)力量存在的優(yōu)勢(shì)，積極推進(jìn)大學(xué)單位制度改革，引導(dǎo)社會(huì)其他力量參與管理大學(xué)事務(wù)，使大學(xué)發(fā)展從事業(yè)單位走向公共事業(yè)，使大學(xué)辦學(xué)從封閉走向開(kāi)放。

（二）加強(qiáng)法制建設(shè)，使政府對(duì)大學(xué)管理從政策治校走向依法治校

受長(zhǎng)期集權(quán)管理思想的影響，政府是社會(huì)公共事務(wù)的惟一管理主體，也是惟一的管理權(quán)力中心，常常習(xí)慣于依據(jù)黨和政府的政策辦事，一切以政府的紅頭文件為準(zhǔn)，造成了政策高于法的錯(cuò)誤觀念，從而產(chǎn)生不依法辦事、法制觀念與信仰的建設(shè)不足、法律法規(guī)不健全、監(jiān)督機(jī)制缺位、法制環(huán)境氛圍不濃等弊端，嚴(yán)重制約和阻礙我國(guó)高等教育的健康發(fā)展。

法治是治理理論的核心概念之一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，在轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府職能轉(zhuǎn)變涉及到政府、大學(xué)和社會(huì)各方面利益的重新調(diào)整和分配，需要法制來(lái)加強(qiáng)、促進(jìn)、保障和規(guī)范多方利益主體的行為。隨著高等教育利益主體的多元化，各方主體之間的利益沖突與價(jià)值沖突必然會(huì)出現(xiàn)，只有在法律框架下，將制衡機(jī)制與糾錯(cuò)機(jī)制以法律形式確定下來(lái)，才能保障高等教育各方主體的合法利益不受侵害，形成政府宏觀管理、學(xué)校依法按照章程自主辦學(xué)、依法接受監(jiān)督的新格局。構(gòu)建和諧社會(huì)、和諧大學(xué)已經(jīng)成為全民共識(shí)，如何在多中心治理模式下分配各個(gè)治理主體之間的權(quán)、責(zé)、利，如何使各個(gè)治理主體通過(guò)博弈實(shí)現(xiàn)“多贏”局面等問(wèn)題，都需要有法律對(duì)其做出較為明確的規(guī)定。因此，政府應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地站在公平、合理、前瞻的高度，從制訂和完善法律規(guī)章、加強(qiáng)教育法律的培訓(xùn)以及明確法律責(zé)任、加大執(zhí)法力度等方面來(lái)建立健全我國(guó)高等教育法律體系。

（三）培育市場(chǎng)力量，使高等教育資源配置從平均分配走向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

在政府壟斷服務(wù)的情況下，政府在支配稀缺的高等教育資源時(shí)，主要是通過(guò)行政分配而不是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)進(jìn)行的。那時(shí)我國(guó)所有的高校都有一定的行政級(jí)別，級(jí)別高的學(xué)校配置的資源就多，同一級(jí)別的高校，獲得資源是一樣的。實(shí)際上這種資源配置模式已造成諸多弊端。從政府管理角度來(lái)看，由于資源分配設(shè)置許多管理環(huán)節(jié)，難免有人置公共利益于不顧，利用管理者身份和管理環(huán)節(jié)“尋租”，為個(gè)人謀取私利。從大學(xué)角度來(lái)看，為了獲得更多的資源，大學(xué)可能會(huì)過(guò)于迎合政府主管部門(mén)的意圖而放棄大學(xué)自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)責(zé)任。因此，為糾正政府失靈、避免“尋租”行為的發(fā)生以及提高資源配置效率，政府可大力培育競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，采取公共服務(wù)市場(chǎng)化的方式來(lái)進(jìn)行高等教育資源配置，提高服務(wù)質(zhì)量。

政府培育大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的主要責(zé)任表現(xiàn)在：第一，培育市場(chǎng)主體。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征是其“根本的游戲規(guī)則是基于法的規(guī)則”，政府要通過(guò)以明晰市場(chǎng)主體，為大學(xué)公平競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)造出一個(gè)理想的環(huán)境，使不同層次、不同類(lèi)型的大學(xué)在各自的類(lèi)型和層次里都享有平等競(jìng)爭(zhēng)的自由。第二，促進(jìn)市場(chǎng)體系建設(shè)。政府要按照建立統(tǒng)一、開(kāi)放、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)法則要求，大力整頓市場(chǎng)秩序，防止大學(xué)無(wú)序和不正常競(jìng)爭(zhēng)，打破大學(xué)之間的地區(qū)封鎖、行業(yè)部門(mén)各自壟斷、條塊分割和封閉辦學(xué)的局面，加強(qiáng)民辦大學(xué)與公立大學(xué)之間的融合，促進(jìn)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一的高等教育競(jìng)爭(zhēng)大市場(chǎng)的形成。第三，政府還有責(zé)任加快國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的對(duì)接。隨著國(guó)際間的交流與競(jìng)爭(zhēng)的逐步加大，許多發(fā)達(dá)國(guó)家的大學(xué)已開(kāi)始像跨國(guó)公司一樣搶灘我國(guó)高等教育市場(chǎng)，與國(guó)內(nèi)大學(xué)一起競(jìng)爭(zhēng)有限的高等教育資源，因此，政府有責(zé)任充分利用國(guó)際規(guī)則，改革不適應(yīng)WTO規(guī)則的體制、法規(guī)和政策，不僅要積極引進(jìn)國(guó)外大學(xué)來(lái)提供高等教育服務(wù)，也要引導(dǎo)國(guó)內(nèi)大學(xué)走出去，參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，提升我國(guó)大學(xué)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

（四）拓展財(cái)政來(lái)源，使高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源從政府撥款走向多方籌措

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府撥款是大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的惟一來(lái)源，大學(xué)為了從政府那里獲取更多的資源，一切只能以政府的指令行事。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立以及高等教育變得越來(lái)越昂貴，政府撥款在大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)所占的比例越來(lái)越小，必須多方籌措資金使大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)多元化。國(guó)外高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道較多，例如，美國(guó)高校有多種途徑獲得直接或間接的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)：一是免稅政策；二是聯(lián)邦政府撥款；三是州政府撥款；四是私人、企業(yè)財(cái)團(tuán)、宗教團(tuán)體和慈善機(jī)構(gòu)等的捐款；五是學(xué)費(fèi)收入；六是大學(xué)基金收益；七是各類(lèi)“基金會(huì)”提供的資助；八是吸收留學(xué)生及海外辦學(xué)；九是提供社會(huì)服務(wù)和產(chǎn)學(xué)合作；十是校內(nèi)附屬事業(yè)。因此，以政府財(cái)政撥款為基礎(chǔ)、多渠道籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)并存的多元化籌資格局，是現(xiàn)代西方發(fā)達(dá)國(guó)家高等教育有效的籌資模式。

借鑒國(guó)外大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)籌措模式，我國(guó)政府在高等教育經(jīng)費(fèi)籌措的責(zé)任主要有：第一，政府要建立和完善各種財(cái)政制度，從制度上保證國(guó)家政府對(duì)高等教育發(fā)展所需要的穩(wěn)定撥款。第二，改革高等教育財(cái)政管理手段，注重對(duì)資金分配和運(yùn)用的科學(xué)管理，改變傳統(tǒng)單一的成本管理方式，建立現(xiàn)代科學(xué)的“成本—績(jī)效”管理模式，以保證財(cái)政投入的使用效率，提高教育質(zhì)量。第三，政府要積極鼓勵(lì)高校開(kāi)展產(chǎn)學(xué)研合作，擴(kuò)大自我創(chuàng)收能力，使之成為高校重要的資金來(lái)源渠道。第四，政府要積極推進(jìn)各種捐款捐贈(zèng)基金制度的建立，廣泛吸納社會(huì)各界的捐助。

（五）扶持教育中介組織，使政府對(duì)高等教育管理從直接走向間接

在計(jì)劃體制下，政府主管部門(mén)直接對(duì)口管理各種大學(xué)事務(wù)，大學(xué)內(nèi)部也不得不設(shè)立各種組織機(jī)構(gòu)與政府主管部門(mén)相對(duì)應(yīng)，以便于對(duì)口聯(lián)系，這使得大學(xué)的組織不僅數(shù)量上十分龐大，而且在結(jié)構(gòu)上與政府高度同構(gòu)，實(shí)際上淪為政府的附屬機(jī)構(gòu)，嚴(yán)重扭曲了大學(xué)作為學(xué)術(shù)組織存在的本質(zhì)特征，制約了大學(xué)學(xué)術(shù)生產(chǎn)力的發(fā)展。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的政府并不直接管理大學(xué)，而是實(shí)行間接管理，常常是在政府與大學(xué)之間建立一個(gè)“緩沖器”或“減壓閥”，即各種各樣的教育中介組織。如英國(guó)的高等教育基金會(huì)、日本的中央審議會(huì)、意大利的教授委員會(huì)、美國(guó)的卡內(nèi)基高等教育委員會(huì)和大學(xué)間的基準(zhǔn)協(xié)會(huì)等?，F(xiàn)在，這些教育中介組織在協(xié)調(diào)政府與大學(xué)的關(guān)系方面扮演著越來(lái)越重要的角色。

我國(guó)過(guò)去長(zhǎng)期是“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的現(xiàn)狀，整個(gè)社會(huì)受到政府行政權(quán)力的超強(qiáng)控制，幾乎沒(méi)有社會(huì)中介組織存在和發(fā)展的空間，因此，更需要政府的力量來(lái)積極培育和扶持我國(guó)教育中介組織的發(fā)展和壯大。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，政府發(fā)展教育中介組織的職責(zé)主要體現(xiàn)在：首先，要加快政府職能轉(zhuǎn)換，從全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?。政府職能轉(zhuǎn)換是發(fā)展教育中介組織的社會(huì)