論中國加入WTO與司法審查制度

論中國加入WTO與司法審查制度

[論文關(guān)鍵詞]WTO

司法審查

國內(nèi)訴訟

行政行為

[論文內(nèi)容提要]WTO的規(guī)剝和原則確立了國際貿(mào)易的管理框架和一整套紀(jì)律，在WTO條約體系之下，國內(nèi)司法程序的獨(dú)立性和重要性得到充分強(qiáng)調(diào)。在實(shí)施司法審查制度時，尤其要注意理順?biāo)痉?quán)與行政權(quán)的關(guān)系。WTO的協(xié)議和規(guī)則在司法審查的依據(jù)方面提出了更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)，并要求各成員方必須針對各自政府與貿(mào)易有關(guān)的行政行為建立相應(yīng)的司法審查制度，對此我國應(yīng)特別注意在終局性行政裁決和抽象行政行為方面適應(yīng)WTO的要求。

關(guān)于司法審查，WTO的一些協(xié)議和規(guī)則在不同的條文中．已經(jīng)作了規(guī)定。歸納起來，主要有以下幾個方面的要求：必須建立一個獨(dú)立于主管行政機(jī)關(guān)的審查機(jī)構(gòu)；必須賦予受各種行政行為影響的當(dāng)事人請求司法審查的權(quán)利；必須建立一套客觀、公正的司法審查程序。應(yīng)當(dāng)說，中國已經(jīng)構(gòu)建了一套比較健全的司法審查制度，中國的司法審查正在實(shí)現(xiàn)與國際接軌，正在朝著適應(yīng)人世新形式的方向發(fā)展(新近《專利法》的修訂即是例證)。人世后國內(nèi)執(zhí)法重點(diǎn)將有所轉(zhuǎn)移，無論從WTO的要求還是中國自身法治的需要來看，司法審查都應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)。但是，所有這些并不意味著司法可以隨意干預(yù)或者取代行政執(zhí)法。國內(nèi)目前在強(qiáng)化司法審查的同時似應(yīng)考慮到問題的另一面，即加入WTO后司法權(quán)是否可以擴(kuò)及貿(mào)易事項(xiàng)，法院是否可以和有必要對行政行為無限制地進(jìn)行司法干預(yù)。WTO本身司法權(quán)的行使也有嚴(yán)格的法律限制，WTO并不能越俎代庖，并不能任意干預(yù)國內(nèi)行政及司法程序。

一、國內(nèi)法院訴訟及司法復(fù)審

在WTO條約體系之下，國內(nèi)司法程序的獨(dú)立性和重要性得到充分強(qiáng)調(diào)。按照WTO法律體制，私人訴訟主體之間、企業(yè)與企業(yè)之間、企業(yè)與政府部門之間的經(jīng)濟(jì)糾紛不屬世貿(mào)組織爭端解決機(jī)構(gòu)受案范圍，而概屬國內(nèi)法院管轄，有權(quán)提起WTO司法程序的僅限成員方政府，私人訴訟主體不能直接利用WTO爭端解決機(jī)制。WTO裁決貿(mào)易糾紛的權(quán)能明顯受到國內(nèi)司法程序的制約。這包括以下三層含義：

1．兩種司法程序的彼此獨(dú)立

WTO程序與國內(nèi)訴訟可以同時或各自獨(dú)立進(jìn)行，WTO程序不以國內(nèi)訴訟為前提，反之亦然。也就是說，同一案件，企業(yè)既可以請求其政府向WTO提起訴訟，也可以直接向國內(nèi)法院提起普通民事或行政訴訟。兩種程序各自獨(dú)立，彼此無管轄隸屬或?qū)徏夑P(guān)系，WTO訴訟適用其自身爭端程序，國內(nèi)法院適用國內(nèi)訴訟程序法。國內(nèi)法院依法享有裁決涉及WTO規(guī)則的私人貿(mào)易糾紛的權(quán)利，這一權(quán)利不受司法復(fù)審程序的影響。

2．僅僅間接影響

WTO訴訟與成員方國內(nèi)訴訟在一定程序上存在交叉關(guān)系。WTO成員方的企業(yè)在國內(nèi)訴訟時，可能已有或?qū)谐蓡T之間涉及相同或相關(guān)貿(mào)易爭端問題的WTO訴訟；反過來，WTO程序的背后可能包含有私人訴訟主體之問的貿(mào)易糾紛。這就是說，原本普通的國內(nèi)訴訟案件可能會“多邊化”，會成為國際案件，這無疑會增加國內(nèi)法院訴訟的復(fù)雜性。

根據(jù)WTO規(guī)則，國內(nèi)法院在審理貿(mào)易爭端時，無須等待WTO訴訟作出裁決，WTO的案件裁決對成員方的國內(nèi)法院無直接約束力，WTO的裁決充其量對成員方國內(nèi)法院僅具說服力，國內(nèi)法院亦無義務(wù)就案件爭議或法律問題提請WTO作出指示。考慮到“一事不再理”的訴訟原則及為避免相互矛盾的裁決，國內(nèi)法院在訴訟中可能需要(但無義務(wù))中止訴訟等待WTO的裁決作出后再行最終裁決，或者對WTO的相關(guān)裁決給予適當(dāng)?shù)目紤]。

但是，無論如何，WTO個案裁決對法院訴訟的影響僅僅是一種間接的影響，而并不具有法定約束性質(zhì)，并不能影響到法院的終局裁判權(quán)。國內(nèi)法院是否中止訴訟，完全可以白行斟酌。即便WTO爭端解決機(jī)構(gòu)已作出生效裁決，這種裁決亦并無朔及既往效力，對國內(nèi)裁判無直接影響力。

3．國內(nèi)法院的重要作用

也許正是鑒于WTO司法管轄的局限性(WTO并不負(fù)責(zé)裁判成員問的所有糾紛或者所有的貿(mào)易糾紛，絕大部分貿(mào)易糾紛是在WTO司法程序之外解決的)，WTO對成員方國內(nèi)司法復(fù)審提出了特殊的要求。貿(mào)易糾紛實(shí)質(zhì)上多是私人經(jīng)濟(jì)實(shí)體之間的糾紛，不過部分情況下采取了國家訴訟的形式。除國家訴訟之外的通常的大量的貿(mào)易爭端是要依靠國內(nèi)法院來解決的。WTO的立法思路表明，強(qiáng)調(diào)國內(nèi)法院的司法裁量權(quán)與WTO的司法體制并無矛盾，WTO多邊貿(mào)易體系對國內(nèi)司法程序有著很大的依賴性，國內(nèi)執(zhí)法程序是國際程序的重要補(bǔ)充，仍將繼續(xù)發(fā)揮不可替代的作用。世界貿(mào)易組織成立后，各國業(yè)已確立的行政裁決及司法復(fù)審程序不但不會取消，相反會繼續(xù)使用甚至加強(qiáng)，因?yàn)檫@也是世界貿(mào)易組織本身所要求的。WTO相關(guān)協(xié)議明文規(guī)定了成員方應(yīng)為司法訴訟主體提供相應(yīng)的司法復(fù)審機(jī)會。以知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定為例，該協(xié)定花了大量篇幅對程序問題進(jìn)行調(diào)整，明確規(guī)定訴訟當(dāng)事人對行政部門的處分決定或至少對就案件是非作出的初審司法裁判的法律方面應(yīng)有機(jī)會獲得司法復(fù)審。從立法技術(shù)及法學(xué)(尤其是程序法)概念的使用情況來看，該協(xié)定形式上更像一部訴訟程序法。WTO其他協(xié)議如《反傾銷守則》等亦有類似規(guī)定。結(jié)合世界貿(mào)易組織的爭端解決機(jī)制的準(zhǔn)司法特點(diǎn)(盡管并非真正的貿(mào)易法院)來看，這也從一個側(cè)面反映了國際上對司法公正理念的共識及對企業(yè)權(quán)利的國內(nèi)法保障的關(guān)注。

二、司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系

司法審查的獨(dú)立性首先是相對于行政權(quán)而言的，要實(shí)現(xiàn)司法審查的獨(dú)立性，首先必須界定司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系。各國的立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)的屬性固然基本相同，但三種權(quán)利的配置卻不盡相同。在我國，司法權(quán)與行政權(quán)的劃分，與許多國家，特別是英美法系國家相比．具有較大的差異。因此要從實(shí)質(zhì)上而非形式上、從立法目的上而非字面上理解WTO有關(guān)協(xié)議和規(guī)則精神，更不能用某一個國家的模式簡單地加以套用。

首先，發(fā)布禁令等強(qiáng)制措施權(quán)、對違反行政義務(wù)的處罰權(quán)，在有些國家屬于司法權(quán)的范圍，在我國則屬于行政權(quán)的范圍，如果進(jìn)行調(diào)整，必然涉及我國的基本憲政制度。筆者認(rèn)為只要對上述兩種權(quán)利的行使實(shí)行嚴(yán)格的司法審查，即將首次裁決權(quán)或初步裁決權(quán)授予行政機(jī)關(guān)，而將最終裁決權(quán)授予司法機(jī)關(guān)，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)為符合WTO協(xié)議的精神。

其次，關(guān)于民事爭議的初步裁決權(quán)問題，根據(jù)我國某些法律的規(guī)定，在行政管理相對人的行政違法行為與民事違法行為發(fā)生竟合的情況下，行政機(jī)關(guān)可以對平等主體之間的民事爭議作出初步的裁決，比如商標(biāo)法第43條第3款規(guī)定。這種制度不失為一種較佳的制度，理由是：授予行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)司法權(quán)，對民事爭議作出初步裁決，當(dāng)事人不服可由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行司法審查，作出最終裁決，這不僅可以使行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動中連帶消化大量的民事爭議案件，減少案件對司法機(jī)關(guān)的壓力，而且降低了國家解決這些爭議的成本，而且，無論是大陸法系，還是英美法系，都普遍采用這一制度。因此，賦予行政機(jī)關(guān)對某些民事爭議的初步裁決權(quán)，同時賦予司法機(jī)關(guān)以終局裁決權(quán)，是完全符合WTO的要求的，沒有必要作大的調(diào)整。

第三，關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的問題。對行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)在有的國家屬行政權(quán)的范疇，在有的國家屬于司法權(quán)的范疇，而在另外一些國家則分屬于行政權(quán)和司法權(quán)。對行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。根據(jù)我國實(shí)際情況，在強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)的事前或事后監(jiān)督情況下，可以考慮讓行政機(jī)關(guān)直接行使。這種選擇并不違背WTO協(xié)議的要求。

三、司法審查機(jī)關(guān)的獨(dú)立性

審判機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，是司法審判內(nèi)在規(guī)律所要求的，是實(shí)現(xiàn)司法公正的必要條件和重要保障，也是人類司法審判經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。由獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)審查成員方政府有關(guān)國際貿(mào)易的政策和行為，解決與貿(mào)易有關(guān)的行政爭議，是WTO協(xié)議所反復(fù)強(qiáng)調(diào)的一個問題。我國從1987年開始，各級人民法院都先后建立了獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的行政審判庭，應(yīng)當(dāng)說，在形式上已經(jīng)滿足了WTO協(xié)議的要求，但實(shí)質(zhì)上或事實(shí)上并不盡如人意。因此，應(yīng)考慮在以下幾方面做出努力：

1．要改革行政訴訟案件的管轄制度，以減少司法審查的阻力。在級別管轄方面，應(yīng)當(dāng)考慮被告機(jī)關(guān)的級別，原則上，管轄法院的級別一般不要低于被告的級別。在地域管轄方面，要適度擴(kuò)大異地管轄。此外，還應(yīng)加強(qiáng)上級法院指定管轄的力度。

2．要深化司法體制的改革，是司法審查走出地方保護(hù)主義的泥潭。對一個人生存條件的控制，就意味著對一個人意志的控制。讓被告決定法官的物質(zhì)生活條件和進(jìn)退狀況，是無法期待法官作出公正判決的。必須深化法官的任免制度、管理制度、保障制度的改革，刨造法院和法官真正獨(dú)立的條件。在條件成熟的情況下，可以考慮成立獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的、不與行政轄區(qū)相對應(yīng)的行政法院系統(tǒng)。

3．要理順法院與其他監(jiān)督主體的關(guān)系。建立符合審判規(guī)律的、既能防止司法權(quán)的濫用又不傷害審判的獨(dú)立性的監(jiān)督機(jī)制。防止其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體或社會組織假借監(jiān)督之名而干涉審判。

4．要理順法院內(nèi)部的關(guān)系，強(qiáng)化合議庭和法官的職責(zé)，積極創(chuàng)造法官獨(dú)立審判的條件，以防止或減少來自法院內(nèi)部的非法干預(yù)。

四、司法審查的依據(jù)

國內(nèi)法院在審查政府和行政機(jī)關(guān)與貿(mào)易有關(guān)的行政行為，應(yīng)當(dāng)依據(jù)什么樣的法律規(guī)范，WTO的協(xié)議和規(guī)則在這方面提出了更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)，即司法審查不僅需要依據(jù)一定的規(guī)范，而且該規(guī)范必須具有合法有效性；不僅必須符合WTO協(xié)議和規(guī)則的要求，而且要符合WTO的宗旨和絕大部分成員方認(rèn)同的正當(dāng)性。

1．在程序法領(lǐng)域，在國內(nèi)法與WTO的規(guī)則有沖突或國內(nèi)法沒有相應(yīng)的規(guī)定的情況下，直接適用WTO的規(guī)則是沒有問題的，我國幾部訴訟法均有明確的規(guī)定。而在實(shí)體法律適用上，司法審查應(yīng)以國內(nèi)法為依據(jù)。從西方發(fā)達(dá)國家的司法慣例來看，WTO協(xié)議在法院訴訟中均不能直接加以適用。我國法院對WTO協(xié)議同樣不宜直接使用。我國實(shí)踐中既有直接使用國際條約的做法(如《民法通則》的規(guī)定)，但也有非直接使用的平行做法。《民法通則》規(guī)定的法律適用模式并不能簡單套用于WTO條約。WTO是一種國際公法，所調(diào)整的是政府行為而非一般民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，完全不同于普通民事條約。

在國際法上，條約義務(wù)與條約的國內(nèi)實(shí)施方式是兩個不同的概念。一國采用何種方式實(shí)施其所承擔(dān)的條約義務(wù)，完全是該國的內(nèi)部事務(wù)。就WTO而言，我國為適應(yīng)人世的需要已經(jīng)對國內(nèi)法律進(jìn)行了大量的清理和修訂工作，人世后這項(xiàng)工作將會繼續(xù)下去。對于法院來說，應(yīng)該明確我國是通過將WTO規(guī)則轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法律的辦法來履行我國對外承擔(dān)的條約義務(wù)的，法院適用這些國內(nèi)法律本身就是履行WTO條約義務(wù)。因此，法院在訴訟中無任何正當(dāng)理由不適用國內(nèi)法律而去直接適用WTO協(xié)議。而且，從WTO協(xié)議的精神來看，也傾向于各成員方通過國內(nèi)立法體現(xiàn)WTO協(xié)議的精神。轉(zhuǎn)貼于2．加大行政法規(guī)、規(guī)章的透明度，并完善相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。WTO的有關(guān)協(xié)議，對法規(guī)、規(guī)章，特別是有關(guān)國際貿(mào)易的法規(guī)規(guī)章的透明度原則以及審查機(jī)構(gòu)都作了明確的規(guī)定。在我國，由于《立法法》的出臺，這方面的制度已初具規(guī)模，但還有待于進(jìn)一步完善，一是規(guī)章以下的規(guī)范性文件沒有納入調(diào)整范圍；二是監(jiān)督機(jī)制運(yùn)作起來比較困難。應(yīng)當(dāng)特別注意的是，WTO協(xié)議不僅要求成員方正式實(shí)施的有關(guān)進(jìn)出口貿(mào)易的政策、法令及條例，以及成員方政府或政府機(jī)構(gòu)與另一成員方政府或政府機(jī)構(gòu)簽定的影響國際貿(mào)易政策的現(xiàn)行協(xié)定，都必須在合理的時間內(nèi)公布，而且要求成員方就有關(guān)制定貿(mào)易政策、法令及條例的情況向WTO的有關(guān)機(jī)構(gòu)提出專門報(bào)告，并向WTO秘書處提交本國或本關(guān)稅區(qū)有關(guān)國際貿(mào)易的法規(guī)、規(guī)章和決定的副本。成員方如不履行上述義務(wù)，不僅要受到WTO貿(mào)易政策評審機(jī)制的監(jiān)督，而且其制定的有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的合法性或有效性將受到質(zhì)疑，因而能否成為司法審查的裁判依據(jù)也就有了疑問，因此必須認(rèn)真對待。

3．在不與規(guī)則抵觸的情況下，迅速完善國內(nèi)的貿(mào)易保護(hù)規(guī)范。在相當(dāng)一段時間里，人們研究問題時，更多的是考慮如何同規(guī)則接軌的問題，而很少考慮如何利用WTO的規(guī)定保衛(wèi)國家的經(jīng)濟(jì)安全，怎樣建立一套機(jī)制保護(hù)國內(nèi)貿(mào)易的問題。在立法方面，更是極少有這方面的規(guī)范，這一法律漏洞，必須迅速進(jìn)行填補(bǔ)。應(yīng)當(dāng)看到，WTO在規(guī)定各成員方義務(wù)的同時，也賦予了成員方政府某些權(quán)利和特權(quán)。前者如限制進(jìn)口、反傾銷、反不正當(dāng)競爭以及其他保障措施；后者如發(fā)展中國家或最不發(fā)達(dá)國家所享受的某些特殊待遇。如何用足、用好這些規(guī)定，如何利用成員方應(yīng)當(dāng)享受的權(quán)利和發(fā)展中國家的特權(quán)保護(hù)國內(nèi)貿(mào)易，對于我國來說至關(guān)重要。因此，應(yīng)當(dāng)迅速通過國內(nèi)立法，將WTO規(guī)則和協(xié)議允許的保護(hù)手段法律化、制度化，從而為司法審查提供可供援引的規(guī)范依據(jù)。制定這方面的規(guī)定時似應(yīng)注意以下幾個問題：一是充分賦予我國政府或政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行適度貿(mào)易保護(hù)的權(quán)力，并授予特定的行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的強(qiáng)制和制裁措施，如果沒有明確的授權(quán)，要么是行政機(jī)關(guān)無所作為，要么是行政機(jī)關(guān)越權(quán)行政而被法院撤消，而且要規(guī)定明確的行為要件和嚴(yán)格的執(zhí)法程序，以防止因行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)利而引起不必要的國際貿(mào)易爭端。

五、司法審查的范圍

關(guān)于司法審查的范圍，即哪些行政行為可以接受司法審查的問題，或者說行政管理相對人可以就哪些行為請求法院進(jìn)行審查的問題。對此WTO的一些協(xié)議和規(guī)則在不同的條文中作了明確規(guī)定，歸納起來是要求各成員方必須針對各自政府與貿(mào)易有關(guān)的行政行為建立相應(yīng)的司法審查制度?！蛾P(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第10條第3款第2項(xiàng)規(guī)定：為了能夠特別對于有關(guān)海關(guān)事項(xiàng)的行政行為迅速進(jìn)行檢查和糾正，各締約方應(yīng)維持或盡快建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序。這種程序應(yīng)獨(dú)立于負(fù)責(zé)行政實(shí)施的機(jī)構(gòu)之外，而他們的決定，除進(jìn)口商于規(guī)定上訴期間向上級法院或法庭提出上訴以外，應(yīng)由這些機(jī)構(gòu)予以執(zhí)行，并作為今后實(shí)施的準(zhǔn)則。《反傾銷協(xié)議》第13條規(guī)定：反傾銷案件的有關(guān)當(dāng)事人如對處理該案件的國家主管機(jī)構(gòu)所作的最終裁決或行政復(fù)審結(jié)果不服，各成員方應(yīng)允許其向司法部門提起訴訟?！杜c貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》規(guī)定：在任何情況下，對于知識產(chǎn)權(quán)的獲得與維持所作出的行政部門的終局決定，成員方應(yīng)授予當(dāng)事人將該決定提交司法審查的權(quán)利。此外，在《有關(guān)非關(guān)稅壁壘的協(xié)議》、《進(jìn)口許可證程序協(xié)議》、《保障措施協(xié)議》中，也暗含有訴諸司法審查的可能性

1．對行政終局性決定行為可提起司法審查。《行政訴訟法》第12條第4項(xiàng)規(guī)定：法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為，人民法院不予受理。這一規(guī)定表明，對于某些法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行為即使侵害相對人的合法權(quán)益，人民法院也不能進(jìn)行司法審查。然而，TRIPS第41條第4款規(guī)定了對于初審的司法判決，在符合一定條件下，應(yīng)使當(dāng)事人有上訴提請復(fù)審的機(jī)會。而對于行政部門的終局決定或裁決，在任何情況下，都應(yīng)使當(dāng)事人有機(jī)會要求司法審查。我國《專利法》至少有三處與之不一致。該法第43條規(guī)定了專利復(fù)審委員會對申請人、專利權(quán)人或者撤消專利權(quán)的請求人關(guān)于實(shí)用新型和外觀設(shè)計(jì)專利權(quán)無效的請求所作出的決定為終局決定。第49條規(guī)定了專利復(fù)審委員會對宣告實(shí)用新型和外觀設(shè)計(jì)專利權(quán)無效的請求所作出的決定為終局裁定。第63條規(guī)定了將非專利產(chǎn)品冒充專利產(chǎn)品的或者將非專利方法冒充專利方法的，將由專利管理機(jī)關(guān)責(zé)令停止冒充行為，公開更正，并處以罰款?！秾＠ā返倪@些條款表明了在涉及實(shí)用新型與外觀設(shè)計(jì)的“確權(quán)”糾紛中，專利局的決定是最終決定，對那些將非專利產(chǎn)品冒充專利產(chǎn)品的或者將非專利方法冒充專利方法的違法行為的處罰時，專利管理機(jī)關(guān)似乎有最終的決定權(quán)。

2．對部分抽象行政行為，如政府的決策、具有普遍約束力的決定和命令可予以司法審查。為了維護(hù)本國的服務(wù)貿(mào)易秩序，各國都會依據(jù)自己的國情和政策目標(biāo)，制定各種管理其境內(nèi)服務(wù)貿(mào)易的法律和規(guī)章，為了使這些法律和規(guī)章不至于妨礙GATS服務(wù)貿(mào)易自由化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，GAPS第6條為各成員方國內(nèi)規(guī)章規(guī)定了一般紀(jì)律。其中重要一項(xiàng)是：在不違背一國憲法和法律制度的前提下，每一成員國應(yīng)當(dāng)保持或者盡快建立切實(shí)可行的司法、仲