市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能規(guī)定了政府的含義，我們?cè)賮?lái)分析政府應(yīng)該在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行過(guò)程中擔(dān)負(fù)什么樣的職責(zé)。歷史上很多思想家提出了自己的見(jiàn)解。自由放任主義者認(rèn)為政府應(yīng)該扮演“守夜人”的角色。也就是說(shuō)，市場(chǎng)的自發(fā)運(yùn)行會(huì)給社會(huì)帶來(lái)高效率，政府的過(guò)多干預(yù)只會(huì)起到反作用，政府需要作的只是提供安全和秩序。亞當(dāng)?斯密在《國(guó)富論》中對(duì)政府的職責(zé)作了如下的規(guī)定：“第一，保護(hù)社會(huì)，使其不受其他獨(dú)立社會(huì)的侵犯。第二，盡可能保護(hù)社會(huì)各個(gè)人，使其不受社會(huì)上任何其他人的侵害和壓迫，這就是說(shuō)要建立嚴(yán)正的司法機(jī)關(guān)，第三，建設(shè)并維持某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施（其建設(shè)與維持絕不是為著任何個(gè)人或任何少數(shù)人的利益），這種事業(yè)與設(shè)施在由大社會(huì)經(jīng)營(yíng)時(shí)，其利潤(rùn)經(jīng)常補(bǔ)償費(fèi)用而有余，但若由個(gè)人或者少數(shù)人經(jīng)營(yíng)，就決不能補(bǔ)償所費(fèi)?！雹茈S著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來(lái)越多的人主張國(guó)家積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，庇古認(rèn)為國(guó)家應(yīng)該積極采取措施來(lái)消除客觀上存在的邊際私人純產(chǎn)值和邊際社會(huì)純產(chǎn)值之間的背離。凱恩斯認(rèn)為政府應(yīng)該積極的采取措施刺激有效需求來(lái)克服經(jīng)濟(jì)危機(jī)。薩繆爾森認(rèn)為政府應(yīng)該采取矯正壟斷，收入政策等方法來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的效率、平等和穩(wěn)定。70年代后興起的新自由主義者又重新鼓吹市場(chǎng)的效率，舉起了反對(duì)國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的大旗。我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，要求在國(guó)家的宏觀調(diào)控下發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，使得政府在管理經(jīng)濟(jì)過(guò)程中有時(shí)容易超出宏觀調(diào)控的范圍，直接干涉參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，這樣就會(huì)起到相反的作用。因?yàn)閺恼膬?nèi)在特征來(lái)看，政府和市場(chǎng)在某些方面是相互排斥的，所以政府不能直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，否則就容易起到反作用。第一，政府具有公共性的特征。政府是公共權(quán)力的執(zhí)掌者，公共權(quán)力是凌駕于社會(huì)之上的力量。政府的公共性決定了政府的一般功能在于維護(hù)社會(huì)的公共利益，解決社會(huì)的公共問(wèn)題。社會(huì)公共權(quán)力是出于緩和利益矛盾需要才產(chǎn)生的，公共權(quán)力的執(zhí)掌者——政府會(huì)必須以成員的根本利益作為其活動(dòng)的宗旨，這就要求政府和社會(huì)相對(duì)脫離，凌駕于社會(huì)之上才能真正的履行其公共管理的職能。因此在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府應(yīng)該作為市場(chǎng)的管理者、監(jiān)督者出現(xiàn)，而不能作為市場(chǎng)的參與者。因?yàn)槭袌?chǎng)參與者本身必須是代表不同利益并且占有不同資源的市場(chǎng)行為主體。政府作為公共利益的代表如果直接從事市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就違反了自身公共性的特征，也就很難提供公平公正的市場(chǎng)交易規(guī)則。作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，我國(guó)長(zhǎng)期來(lái)存在著各種掛靠政府機(jī)關(guān)的各種企業(yè)，國(guó)家機(jī)關(guān)成了市場(chǎng)的直接參與者。這樣這些機(jī)關(guān)在制定或者執(zhí)行政策的時(shí)候就會(huì)有意無(wú)意的向自己下屬的企業(yè)傾斜，這樣就違反了政府公共性的要求，擾亂了市場(chǎng)的公平和效率。自九十年代后期以來(lái)，我國(guó)不斷要求各種掛靠機(jī)關(guān)的企業(yè)必須和政府機(jī)關(guān)脫軌，就是為了保證政府的公共性。第二，政府具有普遍性的特征。作為公共權(quán)力的主體，政府的功能涉及到社會(huì)的所有領(lǐng)域和所有個(gè)體，從而具有普遍性的特征。一定地域內(nèi)的各個(gè)個(gè)體只能在同一個(gè)政府下生息，享有一定的權(quán)利履行一定的義務(wù)，接受公共權(quán)力的管轄。從這個(gè)意義上講一個(gè)政府盡管事實(shí)上劃分為不同的部門(mén)、不同的層級(jí)，但是這些部門(mén)和層級(jí)都是一個(gè)不可分割的整體，在一定國(guó)土范圍內(nèi)的政府只能有一個(gè)。因此政府一般應(yīng)該有大局觀念，整體觀念，這和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理念是不符和的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體一般都是單一的、具體的。經(jīng)濟(jì)主體參與市場(chǎng)活動(dòng)的目的是為了盡最大可能的增加自己的利益，核心的理念是利己。因此市場(chǎng)是一種“個(gè)體理性”，會(huì)造成利益差別和利益分化。而政府行為則是一種“整體理性”，關(guān)注社會(huì)的公平。我國(guó)政府推行的收入再分配政策，如下崗補(bǔ)助、最低生活保障制度等；以及開(kāi)發(fā)大西北，對(duì)西部地區(qū)的種種政策優(yōu)惠等等，都是我國(guó)政府從整體、全局出發(fā)做出的戰(zhàn)略部署，體現(xiàn)了政府的普遍性。第三，政府具有強(qiáng)制性。政府執(zhí)行社會(huì)公共權(quán)力，是以國(guó)家暴力機(jī)器作為后盾的，沒(méi)有了國(guó)家暴力的后盾，政府就無(wú)法決定社會(huì)公共事務(wù)，也無(wú)法對(duì)公共資源做出權(quán)威性分配。只有具備了強(qiáng)制力的政府，才能緩和社會(huì)矛盾和沖突，才能維護(hù)正常的社會(huì)秩序。強(qiáng)制力和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是格格不入的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本元素就是商品，商品是天生的平等派⑤市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的商品買(mǎi)賣(mài)過(guò)程完全以交易雙方的自愿為前提，實(shí)行等價(jià)交換。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)實(shí)行高度分工，生產(chǎn)以交換為目的。交換之所以發(fā)生，一方面是因?yàn)榉止さ某霈F(xiàn)使得大家必須通過(guò)相互交互才能獲得自己所需要的產(chǎn)品；另一方面交換雙方的必須是平等的。只有平等的雙方才會(huì)進(jìn)交換，如果一方是弱者，另一方是擁有暴力的人，那么結(jié)果自然是擁有暴力者利用強(qiáng)權(quán)從弱者那里獲得自己所需的物品，交換永遠(yuǎn)也不會(huì)發(fā)生。在我國(guó)發(fā)生過(guò)一些錢(qián)權(quán)交易、以權(quán)謀私之類(lèi)的現(xiàn)象。這些擁有權(quán)力的政府官員可以利用手中的權(quán)力使交易的天平嚴(yán)重的向自己傾斜，那么同樣如果政府機(jī)關(guān)可以直接經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，參與市場(chǎng)活動(dòng)，那么市場(chǎng)的交易規(guī)則也會(huì)遭到破壞。我們國(guó)家嚴(yán)格要求各類(lèi)企業(yè)和掛靠的黨政機(jī)關(guān)脫鉤，就是這個(gè)道理。以前在行政命令下，銀行向不景氣的企業(yè)繼續(xù)發(fā)放巨額貸款，導(dǎo)致銀行的很多壞帳、死帳也是一個(gè)慘痛的教訓(xùn)。第四，政府具有非贏利性的特點(diǎn)。政府代表公共權(quán)力，從事社會(huì)的公共管理，政府行為必須以非贏利性政策目標(biāo)為依據(jù)。也就是說(shuō)，政府在履行具體的行為職責(zé)時(shí)，并不計(jì)較也不能計(jì)較直接的成本和收益，盡管事實(shí)上政府在其整個(gè)運(yùn)作過(guò)程中也有管理的成本和效益問(wèn)題。市場(chǎng)的基本動(dòng)力就是贏利，消費(fèi)者追求的是最大效用，生產(chǎn)者追求的是最大利潤(rùn)，無(wú)法想象一個(gè)不以贏利為目的的企業(yè)能夠存在下去。市場(chǎng)行為可以說(shuō)是天下熙熙皆為利來(lái)，世上攘攘皆為利往。政府卻不一樣。首先政府是公共權(quán)力的執(zhí)行者，必須向社會(huì)提供公共物品，這樣政府的基本行為取向就不能以贏利為基本特征。其次，政府具有強(qiáng)制性和壟斷性的特點(diǎn)，一旦政府把贏利作為自己的行為取向，那么政府憑借其獨(dú)特的地位取得經(jīng)濟(jì)利益是很容易的。在我國(guó)一些地方，部分政府部門(mén)把“單位創(chuàng)收”作為自己的目標(biāo)，于是就出現(xiàn)了各種亂收費(fèi)，亂罰款。這樣一方面擾亂了市場(chǎng)秩序，另一方面，也扭曲了政府的角色定位，影響到了政府的合法性，降低了人民對(duì)政府的認(rèn)同感和歸屬感。因此政府堅(jiān)決不能直接參與市場(chǎng)行為，在某些領(lǐng)域政府必須“不作為”，否則就會(huì)起到反作用。具體來(lái)看政府不作為的領(lǐng)域主要有三個(gè)：私人領(lǐng)域、微觀經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)域、產(chǎn)權(quán)清晰的領(lǐng)域。私人領(lǐng)域是相對(duì)對(duì)于公共領(lǐng)域而言的。個(gè)人對(duì)私人事務(wù)的處理，其后果不論是福是禍，是好是壞，只要涉及自身對(duì)社會(huì)和其他人沒(méi)有或者只有很少的影響，比如對(duì)個(gè)人婚姻、娛樂(lè)方式的選擇等等，只要個(gè)人的選擇方式不違法，政府就不應(yīng)該干涉。密爾指出：“個(gè)人行為只要不涉及自身以外的什么人的利益，個(gè)人就不必向社會(huì)負(fù)責(zé)交代。他人若為自己的好處而認(rèn)為有必要時(shí)，可以對(duì)他忠告、指教、勸說(shuō)以至遠(yuǎn)而避之，這些就是社會(huì)要對(duì)他的行為表示不喜或者非難時(shí)所僅能采取的正當(dāng)步驟?！雹匏饺祟I(lǐng)域應(yīng)該有當(dāng)事人自治已經(jīng)成為人類(lèi)社會(huì)的基本行為準(zhǔn)則。在法律上，各國(guó)民法無(wú)論是用來(lái)調(diào)節(jié)國(guó)內(nèi)民事關(guān)系還是用來(lái)調(diào)節(jié)國(guó)際民事關(guān)系，均規(guī)定了當(dāng)事人意思自治的原則。對(duì)于私人領(lǐng)域，政府不僅不能隨便涉足，而且應(yīng)該運(yùn)用公共力量采取一系列的措施，以保證個(gè)人的基本權(quán)利不受侵犯或者受到侵犯時(shí)可以得到合理的補(bǔ)償。改革開(kāi)放以后，我國(guó)在這個(gè)問(wèn)題上已經(jīng)逐步走向規(guī)范化?，F(xiàn)在我國(guó)人民的基本策，通過(guò)分析廠商知道上這條生產(chǎn)線，需要花費(fèi)3單位的成本，生產(chǎn)線上馬后，能夠給廠商帶來(lái)5單位的收益。不過(guò)這個(gè)生產(chǎn)線一旦開(kāi)通，就會(huì)污染旁邊的小河，給小河兩岸的居民帶來(lái)3單位的損失。廠商考慮的只是自身的收益和成本，所以廠商的選擇的是增開(kāi)這條生產(chǎn)線，但是從整個(gè)社會(huì)的來(lái)看，最有效率的選擇是不上這條生產(chǎn)線。這時(shí)單純的市場(chǎng)決策就產(chǎn)生了低效率。社會(huì)上的超標(biāo)排污、制黃販黃、販賣(mài)毒品等，都帶有嚴(yán)重負(fù)外部影響，如果僅僅依靠市場(chǎng)就會(huì)給社會(huì)公眾利益帶來(lái)極大的損失。市場(chǎng)自身不能消除外部性，消除外部性必須依靠政府。如果政府不重視，沒(méi)有履行后這部分職能就會(huì)造成很不好的結(jié)果。在八十年代的時(shí)候我國(guó)走了粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)帶來(lái)了環(huán)境污染、資源浪費(fèi)等等一系列的問(wèn)題，就是我們忽視了外部性的后果。政府消除外部影響的方法主要有四種：稅收、補(bǔ)助、產(chǎn)權(quán)界定、依靠強(qiáng)制力的禁止。稅收政策就是對(duì)有負(fù)的外部性的企業(yè)超額征收稅，然后利用多征收的稅來(lái)消除對(duì)外界的負(fù)面影響。比如對(duì)上面例子中的造紙廠新增的生產(chǎn)線加收3單位的污染稅，這樣就會(huì)把外部效用內(nèi)部化，加大了企業(yè)的成本，這時(shí)企業(yè)就會(huì)選擇不上這條生產(chǎn)線，企業(yè)的選擇和社會(huì)的選擇是一致的了。補(bǔ)助主要是針對(duì)有正的外部性的行為。比如科研行為會(huì)給社會(huì)帶來(lái)巨大的好處，但是搞科研需要花費(fèi)大量的時(shí)間、金錢(qián)、精力。一旦成功也很難保證研究者獨(dú)自享有研究帶來(lái)的收益。因此國(guó)家應(yīng)該對(duì)這些行為進(jìn)行補(bǔ)貼，或者利用政策支持如專(zhuān)利制度等，保證科研人員的積極性。產(chǎn)權(quán)界定的主要依據(jù)是“科斯定理”。按照科斯定理，在交易成本可以忽略的情況下，只要產(chǎn)權(quán)清晰，市場(chǎng)自身也會(huì)解決外部性問(wèn)題。政府要做的只是界定產(chǎn)權(quán)。還是上面那個(gè)造紙廠的例子，該廠之所以敢污染旁邊的小河，就是因?yàn)樾『拥漠a(chǎn)權(quán)不清晰。政府即使不征收污染稅，只要政府界定了小河的產(chǎn)權(quán)，也可以消除外部性的影響。如果產(chǎn)權(quán)歸廠家，那么對(duì)河水的污染就是對(duì)廠家資源的侵害，增開(kāi)生產(chǎn)線的成本就會(huì)加大到6單位，那么廠家就會(huì)選擇不上生產(chǎn)線。如果產(chǎn)權(quán)歸周?chē)木用?，那么廠家污染河水，居民就可以向廠家要求補(bǔ)償，同樣會(huì)加大廠商的成本，實(shí)現(xiàn)外部效用的內(nèi)部化。強(qiáng)制性禁止主要針對(duì)那些嚴(yán)重危害社會(huì)的行為，比如販賣(mài)毒品等。對(duì)這些行為必須依靠法律嚴(yán)格禁止，才能保證社會(huì)的安全。信息不對(duì)稱(chēng)也是市場(chǎng)環(huán)境面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。在實(shí)際的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，信息的掌握程度上的差異造成信息的不對(duì)稱(chēng)，或者說(shuō)是信息的偏差。一般情況下，信息對(duì)稱(chēng)只是特殊情況，更多的情況是信息的不對(duì)稱(chēng)。比如消費(fèi)者和商場(chǎng)，一般說(shuō)，商場(chǎng)對(duì)商品的了解要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于消費(fèi)者對(duì)于商品的了解，因?yàn)槠胀ǖ南M(fèi)者根本無(wú)法也完全沒(méi)有必要對(duì)成千上萬(wàn)的商品進(jìn)行完整的調(diào)查與研究。信息不對(duì)稱(chēng)會(huì)形成逆向選擇，帶來(lái)低效率。這可以用舊車(chē)市場(chǎng)模型加以說(shuō)明。假設(shè)舊車(chē)市場(chǎng)上存在三種檔次的舊車(chē)：較好的舊車(chē)、一般的舊車(chē)、較差的舊車(chē)。較好的舊車(chē)價(jià)值80元，一般的舊車(chē)價(jià)值60元，較差的舊車(chē)價(jià)值40元。但是消費(fèi)者對(duì)舊車(chē)是不了解的，面對(duì)自己看中的舊車(chē)，消費(fèi)者最多愿意出一個(gè)所有舊車(chē)的平均價(jià)即60元。這樣好的舊車(chē)的擁有者就不可能在60元時(shí)出售自己的舊車(chē)，漸漸的較好的舊車(chē)就會(huì)退出市場(chǎng)。同樣的道理漸漸的一般的舊車(chē)也會(huì)退出市場(chǎng)，于是這個(gè)舊車(chē)市場(chǎng)就會(huì)只剩下最壞的舊車(chē)。這就是壞車(chē)排擠好車(chē)的逆向選擇。另外信息不對(duì)稱(chēng)也為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的欺詐、蒙騙提供了條件，其結(jié)果是行業(yè)不正之風(fēng)的滋生和消費(fèi)者利益的損失，在這些情況下，就需要政府擔(dān)當(dāng)起應(yīng)盡的職責(zé)，進(jìn)行必要的信息梳理和行業(yè)監(jiān)管。我國(guó)的質(zhì)量監(jiān)督局、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等等都是為了規(guī)范市場(chǎng)行為，保護(hù)消費(fèi)者而設(shè)立的，彌補(bǔ)了信息不對(duì)稱(chēng)給市場(chǎng)帶來(lái)的低效率。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各個(gè)分散的市場(chǎng)主體都是從微觀的角度，從局部利益出發(fā)，按照市場(chǎng)信號(hào)調(diào)整微觀經(jīng)濟(jì)量的資源配置，而不可能洞察和顧及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局，從而就有可能造成整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)的非理性狀態(tài)，并最終會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此市場(chǎng)本身無(wú)法解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的有效需求不足、通貨膨脹等問(wèn)題。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯運(yùn)用邊際消費(fèi)傾向、投資邊際效率、流動(dòng)性陷阱三個(gè)概念論證了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自發(fā)運(yùn)行最終會(huì)出現(xiàn)有效需求不足，產(chǎn)生生產(chǎn)過(guò)剩的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。薩繆爾森也曾經(jīng)指出“對(duì)看不見(jiàn)的手有所了解之后，我們一定不要過(guò)分迷戀于市場(chǎng)機(jī)制——以為它完美無(wú)缺、和諧一致，非人力能望其項(xiàng)背?！鳛榭床灰?jiàn)的手發(fā)揮最佳作用的完全競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)是極其罕見(jiàn)的，完全競(jìng)爭(zhēng)的唯一不足之處正如蕭伯納對(duì)于基督教所說(shuō)的那樣，只是從來(lái)沒(méi)有被實(shí)施過(guò)?！雹鈧€(gè)體的理性往往會(huì)導(dǎo)致集體的非理性，分散的市場(chǎng)決策往往是有效的但又是無(wú)序的，資本主義周期性發(fā)作的經(jīng)濟(jì)危機(jī)就是一個(gè)很好的例子。因此在大多數(shù)情況下，我們需要政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀管理。政府管理的手段主要有貨幣政策、財(cái)政政策以及收入政策等等，可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)際情況采取靈活的政策，保障經(jīng)濟(jì)的良好運(yùn)行。九十年代中期我們面對(duì)通貨膨脹的形勢(shì)，采取積極的措施成功實(shí)現(xiàn)了“軟著陸”；九十年代末，面對(duì)有效需求不足的狀況，我們采取發(fā)行公債、擴(kuò)大政府支出、降低利率等辦法刺激有效需求，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)的成功管理。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)追求效率的經(jīng)濟(jì)，但是在追求效率的過(guò)程中往往會(huì)造成收入差別和收入分配不公平。在完全的市場(chǎng)調(diào)節(jié)下，由于個(gè)人擁有資本和運(yùn)用資本的能力不一樣，必然會(huì)造成收入差距的拉大，在優(yōu)勝劣汰中，一部分人成了成功者，一部分人就成了犧牲品。而且，無(wú)論是人力資本還是物質(zhì)資本，其資本收入都具備“馬太效用”的特征，使窮者越窮，富者越富，任其發(fā)展下去就會(huì)形成兩極分化。因此需要政府對(duì)個(gè)人收入進(jìn)行再分配，盡量實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平?！艾F(xiàn)在又是政府出來(lái)干預(yù)的時(shí)候了，許多窮人和未受教育的人失業(yè)、無(wú)家可歸、生活無(wú)望。解決市場(chǎng)問(wèn)題的最有效的辦法是重新規(guī)范市場(chǎng)。”11政府應(yīng)該擔(dān)當(dāng)起“經(jīng)濟(jì)人道化”的使命，因?yàn)槭袌?chǎng)本身沒(méi)有辦法主要到一切結(jié)果的平等和公正。政府收入再分配的主要政策有社會(huì)救濟(jì)、失業(yè)救濟(jì)、最低生