購買社工服務(wù)-政府介入失獨(dú)之困的必經(jīng)之途

購買社工服務(wù)——政府介入失獨(dú)之困的必經(jīng)之途摘要：失獨(dú)群體的出現(xiàn)和迅速增長逐漸引起人們的關(guān)注，政府如何發(fā)揮具有專業(yè)技能的社會(huì)工作者作為政府和失獨(dú)群體之間資源和信息的橋梁的作用，通過購買社工服務(wù)的方式幫助失獨(dú)群體解決養(yǎng)老、心理問題直至回歸社會(huì)。

關(guān)鍵詞 ：失獨(dú)群體；失獨(dú)困境；社工服務(wù)；政府購買

失獨(dú)群體是指失獨(dú)者，主要是指那些年齡一般在49歲以上因各種原因而失去家中唯一的獨(dú)生子女的父母，特別是那些因年齡較大及其他原因而喪失生育能力或不愿再生育的夫婦。據(jù)穆光宗（《獨(dú)生子女家庭本質(zhì)上是風(fēng)險(xiǎn)家庭》，2024）根據(jù)人口普查數(shù)據(jù)的計(jì)算和推斷，目前我國的失獨(dú)家庭已經(jīng)超過100萬、涉及失獨(dú)群體約200萬，并且以每年7.6萬戶的速度增長。這個(gè)群體的出現(xiàn)和不斷擴(kuò)大引發(fā)的很多社會(huì)問題；比如養(yǎng)老困難、精神疾患、疾病折磨等日益突出。因此，解決失獨(dú)群體的困境已然成為政府政策制定所要涉及的重要問題。

一、失獨(dú)群體分類

在實(shí)際的調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，失獨(dú)群體是一個(gè)組成復(fù)雜、涉及許多社會(huì)問題的風(fēng)險(xiǎn)群體。我們以失獨(dú)群體面臨的困境為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)失獨(dú)群體加以分類，這也應(yīng)該是政府在制定針對(duì)不同失獨(dú)群體的社會(huì)救濟(jì)政策的重要考量。

1.共有困境

（1）養(yǎng)老困難，健康堪憂，心理創(chuàng)傷。這是幾乎全部失獨(dú)群體都面臨的基本問題。山東社科院人口所所長崔樹義對(duì)一定數(shù)量失獨(dú)群體的長期調(diào)查發(fā)現(xiàn)，50%的“失獨(dú)家庭”經(jīng)濟(jì)困難,20%的“失獨(dú)家庭”靠低保生活；在失獨(dú)群體中,有50%的人患有慢性疾病,15%的人患有重大疾病,60%以上的人患有不同程度的抑郁癥。也就是說，政府在制定政策時(shí)首先應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助、養(yǎng)老保障、心理治愈三管齊下，解決失獨(dú)群體的基本生活、養(yǎng)老和心理關(guān)懷。

（2）邊緣化，社交圈窄化。失獨(dú)家庭的社交圈有“窄化”的趨勢(shì)同樣也是眾多失獨(dú)者面臨的共同困境。根據(jù)湖北省失獨(dú)家庭調(diào)查顯示，在失獨(dú)家庭中，63.3%的人“不愿意出門”，50.2%的人“不愿意與以前認(rèn)識(shí)的人打招呼”，由于失去了獨(dú)生子女，自卑，抑郁，懷疑和不公的情感使失獨(dú)者與外界接觸日益減少，最終成為一個(gè)遠(yuǎn)離社會(huì)，被邊緣化的群體。

2.雪上加霜：家庭結(jié)構(gòu)斷裂以及法律、經(jīng)濟(jì)困境

對(duì)于部分失獨(dú)者來說，除了失獨(dú)自身帶來的心理創(chuàng)傷，還面臨著更多由于失獨(dú)強(qiáng)震催生的次生災(zāi)害。

（1）喪偶。50歲以上的失獨(dú)者，身體狀況本已不樂觀，加之喪失獨(dú)生子女，許多家庭因而無法承受巨大的心理創(chuàng)傷或原有疾病加重，夫妻一人加速離世，原有的家庭徹底分崩離析。由于年齡過大，家庭解散后又難以重組新的家庭，在世的失獨(dú)者晚年生活也更加難以為繼。

（2）婚姻破裂。家庭中失去子女，會(huì)使原本穩(wěn)定的家庭三角結(jié)構(gòu)突然失衡，而生育功能作為家庭承擔(dān)的主要職責(zé)，如果不能用其他的功能將其替代，夫妻關(guān)系淡漠幾乎成為必然趨勢(shì)，最后離異的家庭達(dá)到整個(gè)失獨(dú)家庭的20%。另一方面，由于很多男性失獨(dú)者仍具有生育能力，而大部分女性喪失生育能力，因此女性所受的傷害在失獨(dú)群體中更為明顯。

（3）有孫代或再收養(yǎng)。部分失獨(dú)家庭有孫代或如果年齡或經(jīng)濟(jì)條件合適，有人考慮再生育或再領(lǐng)養(yǎng)。這在帶給他們精神慰藉的同時(shí)也造成部分失獨(dú)群體對(duì)孫代的撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)的增加，并且由于與子代或?qū)O代存在巨大年齡差，失獨(dú)群體一般很難得到贍養(yǎng)，難以完全撫平失獨(dú)之痛。

（4）法律遺留問題。對(duì)于部分失獨(dú)者而言，失去獨(dú)生子女的除了心理余震之外還有不少的經(jīng)濟(jì)，法律的“實(shí)在”遺留問題。

二、社工介入失獨(dú)之困的必然性

長期以來，對(duì)于失獨(dú)家庭的情感撫慰出現(xiàn)的問題，社區(qū)主要依靠行政主持，和當(dāng)?shù)責(zé)嵝闹驹刚邽橹髁Φ膸头?，熱心的志愿者越來越多，但是失?dú)家庭的生活并沒有有效的改善。有一個(gè)重要原因是熱心志愿者大多缺乏經(jīng)驗(yàn)，短期的接觸并不能建立起良好的信任關(guān)系。志愿者找不到重點(diǎn)的噓寒問暖只能是隔靴搔癢，次數(shù)多但浮于表面。

而社工一般會(huì)深入介入失獨(dú)家庭，對(duì)該家庭的經(jīng)濟(jì)、生活狀況有更細(xì)的了解，長期服務(wù)建立起穩(wěn)定的信任關(guān)系，因而能夠更好的針對(duì)每個(gè)失獨(dú)家庭做出合理的申請(qǐng)規(guī)劃與建議，同時(shí)其半行政身份也可以最大化的幫助他們調(diào)動(dòng)公共資源，使幫扶政策落到實(shí)處，并督促修改完善上行政策。

三、政府購買社工服務(wù)介入失獨(dú)之困

1.政府購買社工服務(wù)的必然性

所謂政府購買服務(wù)，指的是“政府在社會(huì)福利的預(yù)算中拿出經(jīng)費(fèi)，向社會(huì)各類提供社會(huì)公共服務(wù)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，直接撥款資助服務(wù)或公開招標(biāo)購買社會(huì)服務(wù)”。如今，公民對(duì)社會(huì)服務(wù)的需求凸顯多樣化、多元化和個(gè)性化特征，其中失獨(dú)問題便是中國特殊國情在時(shí)代變遷與社會(huì)發(fā)展中涌現(xiàn)的典型性問題。但是，在服務(wù)供給的制度框架中，政府是社會(huì)服務(wù)供給的單一主體，而且由于公共資金的有限性和政府自身生產(chǎn)公共服務(wù)的低效率、高成本以及同民營部門相比政府缺乏相應(yīng)的專門性人才，使得政府無法憑一己之力滿足公民對(duì)社會(huì)服務(wù)的需求，更不用說滿足存在多重困境的失獨(dú)群體的需求。為此，整合市場(chǎng)力量和社會(huì)力量來提供社會(huì)服務(wù)就成了更好地滿足公民服務(wù)需求的制度選擇。政府有義務(wù)通過合理高效的購買社工服務(wù)方式幫助失獨(dú)群體解決養(yǎng)老、心理問題直至回歸社會(huì)。

2.對(duì)于政府購買社工服務(wù)服務(wù)失獨(dú)群體的實(shí)證研究

我們對(duì)現(xiàn)有的安徽、上海、河北等地的政府針對(duì)失獨(dú)群體購買社工服務(wù)的實(shí)踐進(jìn)行了調(diào)研。其中安徽省“怡養(yǎng)家園-失獨(dú)特殊家庭養(yǎng)老關(guān)懷服務(wù)項(xiàng)目”在2024年獲得“中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目”資金支持，其項(xiàng)目有值得借鑒的運(yùn)行模式和成果，也存在典型性的問題。

（1）服務(wù)提供方主導(dǎo)，政府協(xié)力?！扳B(yǎng)家園-失獨(dú)特殊家庭養(yǎng)老關(guān)懷服務(wù)項(xiàng)目”由安徽省社工協(xié)會(huì)申報(bào)、省民政廳審核推薦、經(jīng)民政部評(píng)審立項(xiàng)。社工協(xié)會(huì)成立項(xiàng)目實(shí)施辦公室并下設(shè)合肥和安慶兩個(gè)工作組，其項(xiàng)目進(jìn)程由社工協(xié)會(huì)全面協(xié)調(diào)掌控，民政和計(jì)生部門作為項(xiàng)目協(xié)助方配合項(xiàng)目進(jìn)行。這樣再在發(fā)揮社工服務(wù)提供方的積極性的同時(shí)也保證了政府公共資源的有效利用，真正實(shí)現(xiàn)了政府購買社工服務(wù)為向失獨(dú)群體提供高質(zhì)量服務(wù)的目的。

（2）服務(wù)模式全面化，服務(wù)方式多樣化。項(xiàng)目通過“職業(yè)社工+計(jì)生專干+義工+（生活幫扶）服務(wù)人員”的1+3服務(wù)模式”針對(duì)失獨(dú)群體的生理健康關(guān)懷、心理健康關(guān)懷、社會(huì)回歸和能力發(fā)展四方面提供幫助，充分發(fā)揮社會(huì)工作者的特長，解決失獨(dú)老人所面臨的情感受傷受挫、社會(huì)交往封閉、生活照顧缺失等多種化問題。該項(xiàng)目在1年的實(shí)施周期內(nèi)組織了多次室內(nèi)外娛樂活動(dòng)，慰問活動(dòng)，通過設(shè)計(jì)“個(gè)案服務(wù)計(jì)劃”、“友好訪問計(jì)劃”、“陪伴慰問計(jì)劃”等多個(gè)養(yǎng)老關(guān)懷服務(wù)子項(xiàng)目滿足了失獨(dú)群體多樣化的需求。

（3）項(xiàng)目推進(jìn)有序化，實(shí)行監(jiān)督、激勵(lì)機(jī)制。在項(xiàng)目實(shí)施的過程中，安徽省社工協(xié)會(huì)召開項(xiàng)目工作例會(huì)6次，志愿者經(jīng)驗(yàn)分享會(huì)5次，項(xiàng)目培訓(xùn)會(huì)、項(xiàng)目實(shí)施調(diào)度會(huì)執(zhí)行情況分析會(huì)、布署會(huì)議若干次，有效地保證了項(xiàng)目的有序推進(jìn)，并有利于包括社工協(xié)會(huì)、政府和失獨(dú)群體在內(nèi)的各方對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督。另外，在項(xiàng)目結(jié)束后，項(xiàng)目組對(duì)優(yōu)秀志愿者、社工進(jìn)行了評(píng)選與表彰，激勵(lì)機(jī)制有利于進(jìn)一步發(fā)揮社工和志愿者的服務(wù)積極性。

（4）項(xiàng)目運(yùn)行過程中的問題。①制度化建設(shè)仍需完善。我國正處于社會(huì)工作發(fā)展和政府購買服務(wù)的初級(jí)階段，政府從明確需求到公開招標(biāo)、簽訂合同到項(xiàng)目實(shí)施再到最后評(píng)估服務(wù)這一程序建立尚不完整、規(guī)范，這使得政府在選擇社工服務(wù)供給方與評(píng)估兌現(xiàn)資金時(shí)存在較大的隨意性。安徽省社工協(xié)會(huì)就是由安徽省民政廳直屬主管的專業(yè)社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)政府的需要而設(shè)立。所以，在政府向“社會(huì)民間組織”購買服務(wù)時(shí)毫無競(jìng)標(biāo)可言，并由此帶來了服務(wù)質(zhì)量和費(fèi)用的合理性以及資金的透明度等一系列問題；作為最后資金落實(shí)的評(píng)估階段，該項(xiàng)目的評(píng)估也并不完全科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，缺少具體的量化考核指標(biāo)。

②社工組織發(fā)育程度低，社工人才稀缺。要實(shí)現(xiàn)政府購買服務(wù)向社會(huì)提供高質(zhì)量、多樣化的公共服務(wù)，除了健全公共服務(wù)購買制度，還應(yīng)降低社會(huì)組織注冊(cè)門檻，引入多元主體，加快培育具有資質(zhì)的獨(dú)立性社會(huì)組織。但如今我國的社會(huì)組織發(fā)育程度還處于比較低的水平。以安徽省為例，截止到2024年上半年，省內(nèi)擁有登記注冊(cè)的社會(huì)組織共1.94萬家，平均每萬人擁有社會(huì)組織數(shù)3.24個(gè)，還達(dá)不到全國2024年的平均值3.63個(gè)，與世界發(fā)達(dá)國家每萬人擁有社會(huì)組織數(shù)一般超過50個(gè)的標(biāo)準(zhǔn)差距更大。

專業(yè)社工人才的稀缺也是阻礙政府購買服務(wù)推進(jìn)的因素之一。社工需求量大與就業(yè)率低、專業(yè)不對(duì)口、流失率高等矛盾突出。以“怡養(yǎng)家園”項(xiàng)目為例，合肥和安慶兩個(gè)工作組共計(jì)7個(gè)轄區(qū)，每區(qū)僅配備一位專業(yè)社工，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于失獨(dú)群體的需求。截至2024年底，我國民政系統(tǒng)大約有45.3萬人員正在從事社會(huì)工作，距離占總?cè)丝?.2%的目標(biāo)，還差兩百多萬。再加上社會(huì)工作教育還處于起步階段，缺乏專業(yè)訓(xùn)練的意識(shí)以及相關(guān)條件，我國社會(huì)工作的職業(yè)化進(jìn)程非常緩慢。

③政府購買服務(wù)地區(qū)差異大，資金規(guī)模小。政府購買社工服務(wù)服務(wù)失獨(dú)群體的地區(qū)發(fā)展差異大，總體來看資金規(guī)模小，不利于公共服務(wù)的均等化。在實(shí)際調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)廣東、上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)政府購買公共服務(wù)已比較普遍，而吉林省等地區(qū)則基本上不存在政府購買公共服務(wù)的情況，更不用說購買社工服務(wù)進(jìn)行對(duì)失獨(dú)群體的幫扶。

在資金規(guī)模和來源上，各地也存在著較大差異。比如本文提到的安徽省“怡養(yǎng)家園”項(xiàng)目由中央財(cái)政支持，資金達(dá)到38萬元，除此還有針對(duì)失獨(dú)群體的湖南省長沙市圭塘街道“溫心家園社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目”，由圭塘街道出資18萬元；上海市楊浦區(qū)的兩個(gè)失獨(dú)家庭關(guān)愛項(xiàng)目兩個(gè)項(xiàng)目由上海市慈善基金會(huì)出資共16萬余元。

對(duì)比來看，購買服務(wù)的政府部門層級(jí)越高，資金就越充裕，實(shí)施的效果也就越好。

失獨(dú)群體面臨著多種多樣的危機(jī)，政府購買社工服務(wù)進(jìn)行對(duì)失獨(dú)群體從養(yǎng)老保障、心理、醫(yī)療、就業(yè)、法律等全方位的救助是解決失獨(dú)問題，幫助失獨(dú)群體回歸社會(huì)的必經(jīng)之途，也是發(fā)揮公共服務(wù)社會(huì)化進(jìn)程中民間組織和政府