ANBOUND-戰(zhàn)略觀察-第223期：國內(nèi)“新土地運動”之辯

PAGEPAGE13國內(nèi)“新土地運動”之辯摘要：近期，國內(nèi)對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、新農(nóng)村建設中“倒騰”農(nóng)民宅基地土地指標的問題爭議甚大。反對者認為，這些標榜為新農(nóng)村建設的土地改革的做法，是拿農(nóng)民的土地利益做文章，以用地指標來繼續(xù)搞“土地財政”。尤其是國內(nèi)“新土地運動”之辯摘要：近期，國內(nèi)對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、新農(nóng)村建設中“倒騰”農(nóng)民宅基地土地指標的問題爭議甚大。反對者認為，這些標榜為新農(nóng)村建設的土地改革的做法，是拿農(nóng)民的土地利益做文章，以用地指標來繼續(xù)搞“土地財政”。尤其是“拆村并居”、新民居等做法，堪稱和平時期的“新土地運動”，這是前無古人的，而且會出大事。情況真的如此嗎？在我們看來，相關問題是涉及國內(nèi)重大的土地政策和農(nóng)村政策，必須建立在全面和客觀的分析基礎上，才能得出更加相對合理的結(jié)論。戰(zhàn)略觀察是基于安邦集團對現(xiàn)實社會和經(jīng)濟環(huán)境分析和預測基礎上，有關中國未來政策的信息分析系列研究報告。相關研究，主要是通過各種分析手段，有效的綜合各方面的研究成果，以此來解析各種戰(zhàn)略問題和政策方向。而各種潛在的變化趨勢，是我們最為基本的研究重點。如需要更多的信息，請聯(lián)系安邦集團。E-mail:hejun@安邦集團總部服務熱線086-010-59001350086略觀察第223期第223期2010/1賀軍李浩近期，國內(nèi)對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、新農(nóng)村建設中“倒騰”農(nóng)民宅基地土地指標的問題爭議甚大。反對者認為，這些標榜為新農(nóng)村建設的土地改革的做法，就是拿農(nóng)民的土地利益做文章，以用地指標來繼續(xù)搞“土地財政”。尤其是“拆村并居”、新民居等做法，堪稱和平時期的“新土地運動”，這是前無古人的，而且會出大事。情況真的如此嗎？在我們看來，相關問題是涉及國內(nèi)重大的土地政策和農(nóng)村政策，必須建立在全面和客觀的分析基礎上，才能得出更加相對合理的結(jié)論。一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)推動國內(nèi)“新土地運動”在中國，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民三大問題，合稱“三農(nóng)”，近8年來始終是每年年初中央一號文件的主題。在三農(nóng)問題中，土地才是基礎和核心。實際上，自從中國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后，農(nóng)村勞動的生產(chǎn)效率顯著提高。但是由于目前土地要素的流動性仍然沒有突破性的進展，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營一直無法實現(xiàn)，這也是今年以來農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)高漲的根本原因，而所謂資金炒作其實只是一個表象。因此，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程中最核心的改革。改革開放后，中國在“土地在用途管制下流轉(zhuǎn)（簡稱土地流轉(zhuǎn)）”問題上經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：一是自發(fā)流轉(zhuǎn)階段，隨著上世紀80年代中期農(nóng)村多種經(jīng)營的興起，到稍后農(nóng)村富余勞動力大量進城打工，加上農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”的負擔較重，農(nóng)村撂荒地開始出現(xiàn)，這就使得土地流轉(zhuǎn)逐步孕育而生。二是螺旋推進階段，1986年4月，《民法通則》首次提出農(nóng)民的承包土地經(jīng)營權概念，并將承包土地經(jīng)營權視為一種與財產(chǎn)所有權相關的權利。1993年，十四大通過了《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決議》，正式明確提出：“在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地使用權有償流轉(zhuǎn)”。但這種政策上的松口并不完全：1998年，國家有關部門整頓農(nóng)地市場交易。1998年末，廣東省政府停批莊園用地并開始清理整頓已上項目；沈陽市取締綠色莊園招商；長沙、西安、北京采取相應措施打擊莊園經(jīng)濟。最后，在1999年，國土資源部批準浙江湖州市、安徽蕪湖市進行集體建設用地流轉(zhuǎn)試驗，這才最終結(jié)束全面管制農(nóng)地的階段。三是政策鼓勵階段。2002年8月頒布的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)”；2004年國務院頒布《關于深化改革嚴格土地管理決定的通知》；2005年中共中央、國務院頒布《關于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》，同年，廣東、湖北兩省開始探索以地方立法的形式推動“同地，同價，同權”深層次的土地流轉(zhuǎn)，即農(nóng)地市場交易。此后，中央政策一直朝著允許各地開展土地流轉(zhuǎn)試驗的方向前進。最重要的兩個標志是，一是2007年批準成都、重慶進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗，提出土地流轉(zhuǎn)問題。二是在2008年，中共中央總書記胡錦濤9月30日在安徽小崗村考察時提出，在賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權的同時，要根據(jù)農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。此后不久召開的十七屆三中全會更是作出《關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，明確提出“要加強土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理和服務，建立健全土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場”近兩年來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試驗在各地興起，其中，地方政府是最主要的推動力。但要指出的是，這個階段的土地利用改革，一個更大的背景，那就是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和戶籍改革。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目的是要以城哺鄉(xiāng)、以城帶鄉(xiāng)，通過城市反哺農(nóng)村來平衡城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的財富分配，縮小城鄉(xiāng)差距，將更多的公共服務和社會保障延伸到農(nóng)村。但如何實現(xiàn)這個目的呢？各個地方政府都將核心解決辦法集中到了農(nóng)村土地上。各地的大致思路是，充分而主動地利用級差土地收益規(guī)律，從而更合理地配置城鄉(xiāng)空間資源，給城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供堅實的資金來源與工作平臺。而對成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗持肯定態(tài)度的北京大學中國經(jīng)濟研究中心的周其仁教授指出，級差土地收入是在資源的流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的，因此要發(fā)揮級差地租規(guī)律的作用，就要啟動土地資源的流轉(zhuǎn)。在這個背景下，各地掀起的拆村并點、土地換戶籍等做法，形成了以農(nóng)村土地資源利用為特色的“新土地運動”。國內(nèi)大規(guī)模城鎮(zhèn)化發(fā)展至今，中央不斷加強保護土地資源（尤其是耕地資源），各地土地資源都逐漸稀缺。不過，2008年6月國土部頒布的《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤管理辦法》為地方政府解了套。這一文件的核心是，將農(nóng)村建設用地與城鎮(zhèn)建設用地直接掛鉤，若農(nóng)村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮(zhèn)可對應增加相應面積建設用地。在4萬億刺激經(jīng)濟政策的背景下，這一政策為地方破解土地瓶頸開了閘。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、新農(nóng)村建設的大潮中，各地創(chuàng)新出了“拆村并居”的新民居運動，通過合并自然村，復耕農(nóng)民宅基地，從而獲得城市建設用地的指標，再在這個空間上來做出其他文章。據(jù)河北省國土資源廳透露，到2012年，保守估算，新民居工程將為該省增加建設用地50多萬畝。二、“新土地運動”引發(fā)國內(nèi)各界的激烈爭議當各地在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之下紛紛推動新農(nóng)村建設時，“新土地運動”也掀起了一輪大辯論：到底能不能動農(nóng)民手上的土地？應該如何動？在反對者中，中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院鄭風田教授的觀點頗具代表性。他將“拆村并點”稱為“滅村運動”，就是打著神圣的名義（諸如讓農(nóng)民住進現(xiàn)代化的樓房、城鄉(xiāng)一體化、新農(nóng)村建設等）沒收農(nóng)民宅基地、侵害農(nóng)民財產(chǎn)權益、破壞農(nóng)民村落文化的一種地方政府強制收地行為；其實際的目的是借助“土地增減掛鉤”政策漏洞獲取建設用地指標、突破國家土地管制紅線、滿足土地財政與開發(fā)商需要的侵民運動。這種評價的理由主要集中在兩點上：首先是地方政府強制性的推動，僅僅通過支付房屋拆遷補償?shù)姆绞骄蜔o償收回農(nóng)民的宅基地，造成對農(nóng)民土地財產(chǎn)權的嚴重侵害，也使農(nóng)民感覺一切都是政府強加的，抵觸情緒極大，這一點從各地屢屢曝出的流血事件即可看出。其次是拆村并點后，將農(nóng)民強行“趕上樓”，忽視了在現(xiàn)階段，中國農(nóng)村經(jīng)濟并不發(fā)達的事實。有調(diào)查表明，很多拆村并點后的農(nóng)民反映：“以前能吃的蔬菜可以自己種，現(xiàn)在什么都要到市場去買，幾萬元的補償金，省吃儉用也維持不了多久?！鞭r(nóng)民的日常生活支出從平均每戶11617元增加到15706元，平均每戶支出增加了4088元左右，增幅達35.19%。而地方政府普遍對農(nóng)民房產(chǎn)、宅基地補償不足，造成經(jīng)濟上的極大損失，加劇了對政府的不信任。在反對者看來，此輪在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌口號下的“新土地運動”本質(zhì)上是一種政府的“陰謀”。他們之所以如此熱衷，還是因為“土地財政”的刺激。這兩年，城市建設用地指標已經(jīng)被用得差不多，18億畝的農(nóng)村耕地紅線又誰都不敢碰，很自然就想到這個方法，既能推進城市化進程，又能拿到差額的土地，看上去兩全其美。值得注意的是，反對意見得到了高層人士的支持。中央農(nóng)村工作領導小組副組長陳錫文今年以來多次反對“新土地運動”。在今年“兩會”上，陳錫文曾直接痛批一些地方利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，本質(zhì)是拆除農(nóng)民房屋，節(jié)約出來土地，變成建設用地指標，然后再轉(zhuǎn)變到城市中使用。他認為，動農(nóng)民土地的合法性有問題。很多地方根本不是試點地區(qū)，也沒有國土部借出的周轉(zhuǎn)指標，就大拆農(nóng)民房屋，讓農(nóng)民上樓，這明顯違規(guī)、違法。他強調(diào)，是否納入試點的標志是，當?shù)厥欠瘾@得國土部的增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標，沒有指標，一動土地就是違規(guī)、犯法。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，本意絕不是缺地大城市可到農(nóng)村拆房拆村，置換土地指標，如果那樣，“不就亂了嗎？那個不行！”其次，補償問題。陳錫文說，雖然有的地方讓農(nóng)民上樓后每畝賠償達20萬元，較之以前征地賠償，地方政府“手指頭縫比過去松了一點”，但實際上掙錢多的還是當?shù)卣?，它沒有把錢全部返還農(nóng)民。陳錫文指出，把指標轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)去建設市區(qū)，所轉(zhuǎn)土地指標增值收益，須全部返還農(nóng)村。而支持者指出，“新土地運動”的方向沒有問題，關鍵是對政府要有監(jiān)督。復旦大學發(fā)展與政策研究中心主任陸銘認為，這場改革可以回避掉關于土地所有權在法律層面的障礙，解放城市近郊土地的生產(chǎn)力，并且使農(nóng)民宅基地對應的建設用地指標成為有價值的資產(chǎn)，轉(zhuǎn)讓了農(nóng)村土地使用權的農(nóng)民可以獲得城鎮(zhèn)戶籍和經(jīng)濟補償，對于解放土地生產(chǎn)力的意義堪比當年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。中央黨校黨國英教授則強調(diào)，這場改革利大于弊；如果有好的規(guī)范性政策，這項工作也可以有利無弊。其理由基于以下幾點：一是符合中國農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)狀，從長遠看，中國農(nóng)民的大部分村莊必須改造，如果農(nóng)民居住在舊村莊，盡管房屋的占地面積比較大，但多出的宅基地并不能成為“貨幣化”的收入，對農(nóng)民生活水平的提高無所裨益。二是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)在的大多數(shù)農(nóng)民已經(jīng)基本上擺脫了傳統(tǒng)生活模式，集中居住沒有問題。三是總體來看，村莊整治（主要是增減掛鉤政策的實施）能提高農(nóng)村土地利用效率，完全解決城市建設用地短缺問題。四是村莊整治引起的農(nóng)村居民集中居住，還會帶來投資需求，將為今后20年中國經(jīng)濟增長帶來持續(xù)動力。持肯定態(tài)度的觀點也認為，“新土地運動”必須規(guī)范政府的行為，例如不能強制，不要搞“搬凈趕絕”，要充分解決好失地農(nóng)民的生存問題等。后者更強調(diào)，目前暴露出的問題不能證明改革的失敗，因為現(xiàn)在各地都在摸索，應該允許試驗、允許出現(xiàn)政策失誤。如周其仁教授就多次在不同場合表達了對成都模式的贊賞。那么，在各地的嘗試中，又有何不同？三、國內(nèi)各地“新土地運動”的模式在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的戰(zhàn)略之下，國內(nèi)各地紛紛開展了新農(nóng)村運動目前開展的改革試驗中，成都、重慶、天津三個地方的做法基本上代表了不同的思路。（一）成都模式成都模式是周其仁最為推崇的，據(jù)他總結(jié)，成都在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，有效的利用了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶來的優(yōu)勢。成都模式的成功之處在于，通過農(nóng)村國土整治所增加的農(nóng)地和農(nóng)村建設用地指標，又經(jīng)由“占補平衡”和“增減掛鉤”，進一步推動土地資源的集約利用，從而釋放出更多的級差土地收益。在周其仁教授的相關研究報告中，成都在農(nóng)村土地改革上的經(jīng)驗可總結(jié)為以下幾點：首先，確權是土地流轉(zhuǎn)的基礎。成都市早在2003年就提出通過“三個集中”來推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，到2008年提出全面推進農(nóng)村產(chǎn)權改革，其首要內(nèi)容就是確權。這里講的確權，不僅限于明確界定土地的集體所有權，而且要明確界定所有農(nóng)村耕地、山林、建設用地和宅基地的農(nóng)戶使用權或經(jīng)營權，以及住宅的農(nóng)戶所有權。成都改革的邏輯是，如果不以確權為前提和基礎，貿(mào)然以行政手段發(fā)動大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，那么這個流轉(zhuǎn)的主體就不可能是農(nóng)民，卻很可能是其他權力主體，從而使土地流轉(zhuǎn)成為其他權力主體侵犯農(nóng)民財產(chǎn)權利的又一輪機會。提出確權不容易，而認真執(zhí)行更艱難。成都經(jīng)由試點，摸索出一套實際可行的確權程序。其中最為人稱道的，就是發(fā)明了“村莊評議會”（有的地方叫“村資產(chǎn)管理小組”），把歷史上擔負過村莊公共管理責任的長者推舉出來，由他們根據(jù)對多年來沒有可靠文本記錄的土地、房產(chǎn)變動的回憶，對入戶產(chǎn)權調(diào)查和實測結(jié)果進行評議，特別是對存有異議和紛爭的疑難案例進行梳理，并把評議結(jié)果作為確權預案公示，直到相關利害的各方都接受，才向政府上報確權方案。由此，農(nóng)村產(chǎn)改的確權，已從一個比較抽象的口號，發(fā)展為由動員、入戶調(diào)查、實地測量、村莊評議與公示、法定公示、最后由縣級人民政府頒證等環(huán)節(jié)組成的可操作程序。周其仁指出，經(jīng)驗表明，確權加流轉(zhuǎn)，才能實現(xiàn)同地和同價。這個順序不可顛倒，否則一哄而起的“土地流轉(zhuǎn)”，有可能歪曲改革并讓改革背上黑鍋。成都的確權先行，消除了土地制度改革的系統(tǒng)性風險，為深化改革加上了一道保險閥。其次，探索改革現(xiàn)行國家征地。從戰(zhàn)略目標上看，十七屆三中全會已經(jīng)提出要區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，并“逐步縮小征地范圍”的戰(zhàn)略目標。從未來看，唯有公益性用地才可以動用國家強制性的征地手段。成都經(jīng)驗很重要的一個方面，就是探索一條改革國家征地制度的現(xiàn)實路徑。其中包含四個環(huán)節(jié)：第一個環(huán)節(jié)，在征地制度框架內(nèi)，主動改變級差土地收益的分配模式，適當擴大政府征地所得對農(nóng)村和農(nóng)民的補償，通過占補平衡和掛鉤項目從都市的土地收益中，逐步拿出一個大數(shù)目，返還農(nóng)村投入土地整治。第二環(huán)節(jié)，適當擴大征地制度的彈性。以都江堰向娥鄉(xiāng)為例，那里在災后重建騰出了三千畝非經(jīng)營性建設用地，復墾后新增加的耕地留在原處，但“解放”出來的農(nóng)村建設用地的指標卻可以流轉(zhuǎn)到靠近成都的雙流區(qū)，換回6億元重建資本。第三環(huán)節(jié)，尋找保護耕地的新機制。成都改革經(jīng)驗很重要的一個方面，就是從地方的土地出讓金里每年拿出26億-28億元，直接通過補助農(nóng)民的民生而保護耕地。據(jù)成都市長葛紅林介紹，這里基本農(nóng)田每畝每年補400元，一般農(nóng)田補300元。最后一環(huán)，縮小征地與擴大集體建設用地入市并舉。目前，在城市地租地價急速上漲、政府嚴控耕地面積的雙重約束下，集體建設用地直接入市構(gòu)成了一個新的態(tài)勢。成都在改革試驗區(qū)的框架內(nèi)，大膽而又謹慎地為農(nóng)村建設用地入市提供創(chuàng)新的合法通道。特別是在利用級差土地規(guī)律為災后重建方面，推出了開創(chuàng)性的城鄉(xiāng)聯(lián)建政策，進行了有益的探索。第三，尋找新的平衡點。在土地改革中，最難的就是平衡各方的利益。比如，農(nóng)民失地后會不會同時失去住所？成都的做法是，按人均30-35平方米的宅基地標準，保證農(nóng)民的居住權，包括那些進城務工失敗了再回鄉(xiāng)農(nóng)民的居住權。具體思路是，把農(nóng)村人均150平方米、或者130平方米居民占用的建設用地分開處理，其中人均30-35平方米的那部分用來保證每個農(nóng)民的居住權；余下的部分明確為“其他農(nóng)村建設用地”，經(jīng)由合適的程序可以釋放出來進入流轉(zhuǎn)。（二）重慶模式重慶模式中的一個關鍵點，就是“地票交易”。所謂“地票”，是包括農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設用地，是經(jīng)過復墾并經(jīng)土地管理部門嚴格驗收后產(chǎn)生的指標。根據(jù)重慶的規(guī)定，“地票”交易必須在土地交易所里進行，并到所在土地行政主管部門登記備案。通過交易購得的“地票”可以納入新增建設用地計劃，增加等量城鎮(zhèn)建設用地，并在“落地”時沖抵新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費。具體來看，地票交易有幾個方面值得注意：首先，必須是符合條件的集體用地才能入場交易。按規(guī)定，必須符合兩個前提：一是凡農(nóng)村集體經(jīng)濟組織申請耕地復墾，必須經(jīng)三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意，防止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的利益受到損害。二是凡農(nóng)戶申請宅基地復墾，必須有其他穩(wěn)定居所、有穩(wěn)定工作或生活來源，并且有所在集體經(jīng)濟組織同意復墾的書面材料，避免宅基地復墾整理交易后出現(xiàn)農(nóng)民生活困難、游離失所的問題。同時，須經(jīng)過四個環(huán)節(jié)，依次為：市國土資源行政主管部門依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃編制相關專項規(guī)劃，經(jīng)市政府審批后實施；由農(nóng)村土地權利人向區(qū)縣國土資源行政主管部門提出土地復墾立項申請，經(jīng)批準后復墾所立項的土地；土地復墾完畢后，復墾方向區(qū)縣國土資源行政主管部門提出農(nóng)村土地復墾質(zhì)量驗收申請；區(qū)縣驗收合格后，向市國土資源行政主管部門申請確認，并由后者核發(fā)地票。其次，地票交易的同時保障農(nóng)民權益?！爸貞c模式”打出的第一張牌是限定底價，上不封頂。重慶在綜合考慮耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費等因素的基礎上，制定出全市統(tǒng)一的農(nóng)村土地的基準價格。如果交易價格低于基準價格時，土地所有者有權優(yōu)先回購。第二張牌則是，不同形式的農(nóng)村土地交易，交易收益按不同的比例在農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間分配。其中，耕地、林地的承包經(jīng)營權交易收益，全部歸農(nóng)民家庭所有；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獲得的土地收益，主要用于農(nóng)民社會保障和新農(nóng)村建設等。第三，交易的核心是“先造地后用地”。即先把農(nóng)村建設用地復墾為耕地后，才在城市新增建設用地，城市建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少掛鉤。在運作程序上，重慶模式包括以下幾個方面：農(nóng)民讓渡使用權，將宅基地復墾并經(jīng)驗收合格后，將獲得等面積的建設用地指標；開發(fā)者通過競標購入地票，選擇符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃的相應耕地，擬做自身建設項目；政府運用其征地權，將開發(fā)者所選耕地征轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設用地；一旦開發(fā)者在指標落地時競標失敗，則地票轉(zhuǎn)給競標成功者；其中的地票，可以沖抵新增建設用地有償使用費和耕地開墾費。不過，根據(jù)渣打銀行的調(diào)研，“重慶模式”也包含一些尚未得到明確解決的問題：雖然農(nóng)民是否參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)完全依據(jù)自愿原則，但是怎樣確保今后不會演變成帶有強制色彩的拆遷？怎樣避免下指標的管理方式對地方政府開發(fā)沖動的誘惑？再者，在可觀的地票收入刺激下，如何避免地方政府強迫農(nóng)民搬遷的情況發(fā)生？如果發(fā)生地方土地管理部門任意處置農(nóng)民土地的事情，農(nóng)民可以向誰申訴？誰來監(jiān)督農(nóng)民住房的建筑質(zhì)量？看來，如果沒有“確權”這一基本的權利保障程序，后續(xù)的政策都有可能因政府執(zhí)行失當而出問題。（三）天津模式2005年，“天津模式”最早出現(xiàn)在天津市華明鎮(zhèn)、大良鎮(zhèn)、小站鎮(zhèn)以及南北辛莊村、后蒲棒村，其主要方式可以概括為“宅基地換房”五個字。所謂“宅基地換房”，就是在國家現(xiàn)行政策的框架內(nèi)，堅持承包責任制不變、可耕種土地不減、尊重農(nóng)民自愿的原則，高水平規(guī)劃、設計和建設有特色、適于產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)。天津在房屋普查、建立檔案的前提下規(guī)劃建立新的小城鎮(zhèn)，當一個村90%以上的村民提交申請之后，村委會與鎮(zhèn)政府簽訂合同，準備實施換房。按照規(guī)定置換小城鎮(zhèn)的新建住房后，原農(nóng)村宅基地將統(tǒng)一復墾為耕地，原土地承包責任制并不改變，土地仍然發(fā)包給本村村民。其土地運作可以簡單的概括為“建新”“拆舊”兩大方面。在“天津模式”中，提交換房申請的農(nóng)民沒有過多限制條件。在“天津模式”中，資金來源可以簡單概括為“先抵押貸款，再財政返還”，其具體含義是指，項目所需資金首先以土地出讓收益權質(zhì)押方式由銀行貸款解決，而置換出的經(jīng)營性用地以招拍掛有償出讓，政府收益部分（指財政稅收）返還用于小城鎮(zhèn)建設。房子建好之后，農(nóng)民按相應的標準以宅基地置換城鎮(zhèn)住房?！疤旖蚰Ｊ健钡膯栴}在于，沒有廣泛征求意見，有的甚至出現(xiàn)強制現(xiàn)象。由于我國土地缺少市場定價要素，征地主要由地方政府定價，農(nóng)民仍然缺乏充分的定價權。在沒有找到合理的定價方式之前，忽略、傷害農(nóng)民的眼前或長遠利益的狀況難以避免。有關資料顯示，天津“宅基地換房”負責融資、建設的建筑公司是由東麗區(qū)區(qū)委成立的天津濱麗公司，政府又一次同時作為“裁判員”和“運動員”，土地增值被政府和開發(fā)商拿去太多，農(nóng)民的利益分配問題尚無具體辦法，權益無法保障。另一方面，雖然天津模式的相關配套設施涉及解決農(nóng)民進城后的就業(yè)途徑，但是實際操作并沒能達到預期的效果，有的農(nóng)民進城后仍然沒有工作，收入比過去從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時有較大減少。同時，“宅基地換房”模式中，農(nóng)民雖然集中居住在新建的小城鎮(zhèn)，而戶口卻仍然是農(nóng)業(yè)戶口。（四）三種模式的比較成都模式重慶模式天津模式是否確權由動員、入戶調(diào)查、實地測量、村莊評議與公示、法定公示、最后由縣級人民政府頒證等環(huán)節(jié)組成的可操作程序選擇九龍坡、南川、梁平、墊江等4個區(qū)縣先行開展試點工作，確認核實地塊、面積、重建登記簿、頒發(fā)經(jīng)營權新證沒有土地流轉(zhuǎn)在確權基礎上，利用政府成立的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺、全市場化運作的農(nóng)村產(chǎn)權交易所、農(nóng)民自發(fā)組織成立的股份合作社來實現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)利用“地票”在土地交易所進行市場化交易用宅基地直接換房，不能流轉(zhuǎn)對農(nóng)民權益的保障（1）通過占補平衡和掛鉤項目從都市的土地收益中，逐步拿出一個大數(shù)目，返還農(nóng)村投入土地整治；（2）從地方的土地出讓金里每年拿出26億-28億元，直接通過補助農(nóng)民的民生而保護耕地；（3）按人均30-35平方米的宅基地標準，保證農(nóng)民的居住權。（1）“地票”交易中，限低不限高；（2）不同形式的農(nóng)村土地交易，交易收益按不同的比例在農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間分配；（3）實施土地換戶籍，完善入市農(nóng)民的社保。（1）對于農(nóng)民原有的土地，土地的承包責任制并沒有改變，可耕種土地沒有減少，農(nóng)民依然擁有土地的承包經(jīng)營權；（2）在換房后，政府建立農(nóng)民再就業(yè)機制，但無法保證；（3）為農(nóng)民按城鎮(zhèn)職工標準交納養(yǎng)老保險，每月40元/人，參保金由政府買單。戶籍制度把城鄉(xiāng)戶籍制度改為按居住地登記戶口，實行了城鄉(xiāng)一元化的戶籍制度，農(nóng)民在城鎮(zhèn)租房即可入戶。實施“土地換戶籍”政策“宅基地換房”后，“農(nóng)民”變?yōu)椤熬用瘛保r(nóng)民的身份并未發(fā)生變化，依舊是集體經(jīng)濟組織的成員，戶籍并未發(fā)生深刻變化。耕地恢復實施耕地保護金制度，主要用于履行了耕地保護責任的農(nóng)民個人養(yǎng)老保險補貼和村組集體經(jīng)濟組織現(xiàn)金補貼，以及耕地流轉(zhuǎn)擔保和農(nóng)業(yè)保險補貼?！跋仍斓睾笥玫亍?，先把農(nóng)村建設用地轉(zhuǎn)化成耕地后，才在城市新增建設用地。原有宅基地統(tǒng)一復耕，實現(xiàn)耕地總量不減，質(zhì)量不降，占補平衡。是否存在強制性現(xiàn)象有有有四、客觀看待“新土地運動”與發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟問題從上述內(nèi)容來看，中國的農(nóng)村土地改革實踐已經(jīng)在很多地區(qū)開始起來。對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的“新土地運動”，我們也需要客觀看待，具體問題具體分析。不能因為出現(xiàn)了一些問題，就把所有的改革一棍子都打死。首先必須明確，要解決“三農(nóng)”問題，土地改革是一個繞不過去的關鍵。數(shù)千年來，土地都是中國農(nóng)民最大的利益。在共產(chǎn)黨所領導的新民主主義革命中，土地改革也是調(diào)動億萬農(nóng)民積極性的重要手段，一個“打土豪、分田地”的產(chǎn)權變革，就顛覆了廣大中國農(nóng)村的制度基礎。在三十年來的改革開放中，中國只是不徹底地改革了土地的使用權和收益權，結(jié)果就成功推動了中國農(nóng)村經(jīng)濟改革。形勢發(fā)展至今，未來的中國農(nóng)村改革，就剩下土地制度過個最后的“硬骨頭”了。囿于公有制的限制，土地產(chǎn)權制度雖然短期內(nèi)很難進行根本改革，但如果讓農(nóng)民從土地資源中受益，這已是解決“三農(nóng)”問題未來必須回答的大問題。其次，中國農(nóng)村土地利益的效率需要提高。迄今，中國絕大多數(shù)農(nóng)村土地的利用，還是在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)體系下的小農(nóng)方式。利用效率較高的情況有兩種：一是農(nóng)村土地進入了城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程，用學者的話說就是，因為用途改變而獲得了級差地租。二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代化發(fā)展，由于引進資金、技術和專業(yè)組織方式，在發(fā)展農(nóng)業(yè)上有了更大的收益。后一種情況只在國內(nèi)少數(shù)局部發(fā)生，前一種情況比較普遍，這與分稅制之下地方政府追求“土地財政”有關。未來中國還將繼續(xù)提高城鎮(zhèn)化水平，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)也需要現(xiàn)代化發(fā)展，這兩方面的壓力都要求中國的農(nóng)村土地資源應該提高利用效率，這也是資源優(yōu)化的重要過程。安邦研究人員在四川多個縣域的調(diào)研結(jié)果也顯示，很多農(nóng)村地區(qū)在確權基礎上的土地改革，確實提高了土地利用效率，同時增加了耕地，農(nóng)民收入也得以提高。第三，土地改革問題應該調(diào)動地方政府積極性，為地方改革保留空間。中國是“大政府國家”，相當一部分體現(xiàn)在地方政府身上。中國改革開放的歷程顯示，每當?shù)胤秸姆e極性被調(diào)動起來之后，中國經(jīng)濟的速度就會加快，甚至過熱?！靶峦恋剡\動”之下，在用硬約束來保證農(nóng)民利益的前提下，應該鼓勵地方政府進行土地改革的嘗試，探索符合區(qū)域特點、兼顧各方利益的改革方式。如果中央對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的具體做法一竿子扎到底，由于擔憂農(nóng)民利益被剝奪而停止改革，地方政府將會無所適從，很多工作就沒法做了。中央的職責是管戰(zhàn)略、管大方向，地方政府則要探討具體的辦法和方式。在以客觀態(tài)度推動“新土地運動”改革的同時，還可以從另外的角度來看待農(nóng)村的土地改革問題。小城鎮(zhèn)化為中國農(nóng)民改變命運提供了一種選擇，但城鎮(zhèn)化是否一定會提高“轉(zhuǎn)型”農(nóng)民的生活質(zhì)量和福利水平？答案并不都是肯定的。城鎮(zhèn)化絕不只是把農(nóng)民搬到城市里居住，還要有工作、有產(chǎn)業(yè)、有醫(yī)療和教育、有社會福利、有穩(wěn)步提高的收入。在我們看來，國內(nèi)現(xiàn)在談城鎮(zhèn)化存在一個誤區(qū)，就是把城鎮(zhèn)化與農(nóng)村經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化割裂開來，這樣的城鎮(zhèn)化就是人往城里走、資源往城里流、企業(yè)往城里搬、消費向城里集中，這與過去的大城市擴張并無二致。在這樣割裂的城鎮(zhèn)化之下，農(nóng)村經(jīng)濟得不到發(fā)展，留下來的農(nóng)民則出現(xiàn)赤貧化。選擇城鎮(zhèn)化、土地流轉(zhuǎn)是一種方式，它走的還是依靠城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的路子，獲取的利益主要還是級差地租。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設的最終目的，都是為了解決“三農(nóng)”問題，提高農(nóng)民的收入和生活水平。因此，在中國農(nóng)村，城鎮(zhèn)化問題實際上就是如何發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的問題。在我們看來，如果能夠讓農(nóng)民從土地中有利可圖，如何使農(nóng)業(yè)發(fā)展成現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民組織起來去獲得更多的利益，讓農(nóng)民更多介入產(chǎn)業(yè)鏈、分享更多流通領域的利益，這同樣也可以實現(xiàn)提高農(nóng)民收入、改善“三農(nóng)”問題的目的。這時候，農(nóng)民未必愿意大量涌向大城市，小城鎮(zhèn)化也更容易搞。在這個過程中，如果配套農(nóng)村土地制度改革，使土地能夠真正為農(nóng)民所有，土地資產(chǎn)能夠交易流轉(zhuǎn)，除了搞房地產(chǎn)之外，農(nóng)村還有其他生財之道，農(nóng)民也會更愿意來經(jīng)營土地。我