論我國檢察權(quán)外部制約機(jī)制的構(gòu)建與完善

論我國檢察權(quán)外部制約機(jī)制的構(gòu)建與完善金建慶

一、我國現(xiàn)有檢察權(quán)之審視

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！薄皬氖挛锏男再|(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”①檢察機(jī)關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，享有廣泛的監(jiān)督權(quán)，如對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督，對(duì)審判機(jī)關(guān)的審判監(jiān)督，對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)的執(zhí)行監(jiān)督等等。此外，檢察機(jī)關(guān)還享有職務(wù)犯罪偵查權(quán)，可以查辦貪污賄賂、瀆職等職務(wù)犯罪案件。但是檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)本身也是一種權(quán)力，也應(yīng)該受到監(jiān)督和制約。而我國目前的檢察權(quán)明顯缺乏外部制約機(jī)制，因此受到了一些學(xué)者的質(zhì)疑。

有學(xué)者指出：“無論是刑事追訴的基本邏輯還是檢察活動(dòng)的基本實(shí)踐，都表明所謂的‘法律監(jiān)督’與刑事追訴之間有著不可調(diào)和的矛盾和沖突。一方面，讓一個(gè)承擔(dān)著刑事追訴甚至刑事偵查職能的國家機(jī)構(gòu)，去監(jiān)督和保證國家法律的統(tǒng)一實(shí)施，并在其他國家機(jī)構(gòu)違反法律時(shí)作出糾正，這的的確確帶有一定的‘烏托邦’的意味，構(gòu)成了一種制度上的‘神話，。另一方面，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督地位的存在，還對(duì)司法裁判的獨(dú)立性和控辯雙方的對(duì)等性造成極為消極的影響。這是因?yàn)?，檢察機(jī)關(guān)站在法院之上從事所謂的‘法律監(jiān)督’，會(huì)使案件的裁判活動(dòng)不僅永遠(yuǎn)沒有終止之時(shí)，而且還會(huì)隨時(shí)重新啟動(dòng)，從而損害司法裁判的終結(jié)性。”②也有學(xué)者特別強(qiáng)調(diào)，檢察機(jī)關(guān)自身的訴訟活動(dòng)和自行偵查的案件（大量的職務(wù)犯罪案件）缺乏監(jiān)督，形成了手電筒照人的單向效應(yīng)。

以上兩種觀點(diǎn)基本上是對(duì)檢察權(quán)質(zhì)疑的代表性觀點(diǎn)和理由。我們認(rèn)為第一種觀點(diǎn)有失片面：

首先，檢察機(jī)關(guān)具有刑事追訴、刑事偵查職能并同時(shí)承擔(dān)法律監(jiān)督的大任絕不是“烏托邦”和“神話”。檢察官并不是訴訟中的一方當(dāng)事人，而是法律的守護(hù)者，完全能夠擔(dān)當(dāng)監(jiān)督法院裁判的大任。如果檢察官單純具有刑事追訴的目的，那么檢察官當(dāng)然無法避免主觀的和片面的狂熱，在此主觀和片面之下，檢察官當(dāng)然無法監(jiān)督法院裁判。但事實(shí)上，檢察官并非單純以追訴為目的，被告人之利益亦在其考量范圍之內(nèi)。表現(xiàn)最為明顯的是檢察機(jī)關(guān)如果認(rèn)為本級(jí)審判機(jī)關(guān)第一審的判決、裁定確有錯(cuò)誤的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)向上一級(jí)審判機(jī)關(guān)提出抗訴。已經(jīng)生效的判決、裁定確有錯(cuò)誤的時(shí)候，也有權(quán)提出抗訴，從而啟動(dòng)審判監(jiān)督程序。須注意的是，判決、裁定確有錯(cuò)誤既可以是重罪輕判，也可以是輕罪重判。檢察機(jī)關(guān)因?yàn)檩p罪重判而提出抗訴的時(shí)候，不僅維護(hù)了司法公正，而且也維護(hù)了被告人的利益。那種認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)具有刑事追訴、刑事偵查職能不應(yīng)當(dāng)同時(shí)具有法律監(jiān)督職能的觀點(diǎn)立足于英美法系尤其是美國法制，在美國，檢察官是行政官，在刑事訴訟中完全處于與被告相對(duì)抗的地位，性質(zhì)上相當(dāng)于民事訴訟中的原告，在刑事偵查中檢察官并不負(fù)責(zé)調(diào)查對(duì)被告有利的證據(jù)，只負(fù)責(zé)搜集對(duì)被告不利的證據(jù)，因而美國檢察官的地位與角色和大陸法系的檢察官完全不同，呈現(xiàn)出具有美國特色的律師色彩。而我國的檢察制度在傳統(tǒng)上更接近于大陸法系，所以從美國的檢察制度出發(fā)來駁斥我國檢察機(jī)關(guān)所擁有的法律監(jiān)督職能欠缺說服力。

其次，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督地位的存在也不會(huì)對(duì)司法裁判的獨(dú)立性和對(duì)控辯雙方的對(duì)等性造成消極影響。檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院實(shí)施法律監(jiān)督的直接作用體現(xiàn)在兩個(gè)方面：?jiǎn)?dòng)程序和提出意見，“而這兩種作用，都只具有程序的意義，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)程序后法院怎么判決，提出糾正意見后法院是否接受、是否糾正及怎樣糾正，都由法院自己依法獨(dú)立自主地作出決定，檢察機(jī)關(guān)無權(quán)要求法院必須怎么判和怎么糾正?！薄靶淌略V訟中的裁判員始終都是法院，而不是檢察院。”①檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督也不會(huì)使案件的裁判活動(dòng)永遠(yuǎn)沒有終止之時(shí)，更不會(huì)隨時(shí)重新啟動(dòng)。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)提起抗訴也受到法律的嚴(yán)格限制，即必須在判決、裁定確有錯(cuò)誤的時(shí)候才能提起而并非隨心所欲地想提起就提起。而是否會(huì)對(duì)控辯雙方的對(duì)等性造成消極影響，則已如我們之前所述的，檢察機(jī)關(guān)不僅以追訴為目的，而且還以維護(hù)被告人合法利益為目的。在法庭辯論的時(shí)候，控辯雙方的對(duì)立表現(xiàn)最為明顯，但通過雙方辯論，若控方認(rèn)為先前之起訴中的事實(shí)與證據(jù)確實(shí)無法證明被告有罪，則不應(yīng)受起訴見解的拘束，可以請(qǐng)求法官對(duì)被告作出無罪判決，這也是最能顯現(xiàn)檢察官客觀性的表征。

但是，對(duì)于第二種質(zhì)疑觀點(diǎn)，我國目前的檢察權(quán)顯然無法自圓其說，而且檢察機(jī)關(guān)自身也意識(shí)到了這個(gè)缺陷，正是在職務(wù)犯罪偵查權(quán)屢屢被質(zhì)疑缺乏監(jiān)督和制約的背景下，2024年最高人民檢察院首次提出在檢察系統(tǒng)內(nèi)部建立人民監(jiān)督員制度，即由代表公眾的人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件進(jìn)行民主監(jiān)督。但是人民監(jiān)督員制度是否就此解決了職務(wù)犯罪偵查權(quán)缺乏監(jiān)督和制約的問題，卻還是值得我們思考。而且檢察機(jī)關(guān)的訴訟活動(dòng)，主要是起訴和不起訴決定，至今還是缺乏有效的外部制約機(jī)制。而外部制約機(jī)制如何建立？我們認(rèn)為主要應(yīng)該從三個(gè)角度，即對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的起訴、不起訴和職務(wù)犯罪偵查建立檢察權(quán)的外部制約機(jī)制。

二、檢察權(quán)外部制約機(jī)制的合理構(gòu)建

（一）對(duì)檢察機(jī)關(guān)起訴的制約

我國目前并沒有外力對(duì)檢察機(jī)關(guān)的起訴實(shí)施監(jiān)督，只有刑事訴訟法對(duì)提起公訴的條件進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。提起公訴的條件可分為實(shí)體和程序兩大方面，分別對(duì)應(yīng)于刑事訴訟法第172條和刑事訴訟法第181條。實(shí)體條件為：人民檢察院認(rèn)為犯罪嫌疑人的犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，證據(jù)確實(shí)、充分，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)作出起訴決定；程序條件為：人民法院對(duì)提起公訴的案件進(jìn)行審查后，對(duì)于起訴書中有明確的指控犯罪事實(shí)的。但是，法律的嚴(yán)格規(guī)定并不足以避免檢察機(jī)關(guān)將不符合起訴條件的被告提起公訴的可能性。而一旦將不符合起訴條件的被告提起公訴將會(huì)造成兩大弊害：第一，會(huì)嚴(yán)重?fù)p害被告之聲譽(yù)。被告被起訴后難免要遭受被法官判決有罪的風(fēng)險(xiǎn)，而且即使被判無罪，外界不明是非之人也可能會(huì)認(rèn)為無罪之緣由只不過是事實(shí)不清、證據(jù)不足而已，但并非沒有事實(shí)和證據(jù)。第二，如果大量不符合起訴條件的案件起訴到法院，法院將不堪重負(fù)，也將浪費(fèi)司法資源。那么，如何建立對(duì)于檢察機(jī)關(guān)起訴的制約機(jī)制呢？對(duì)此，我們可以參照其他國家的實(shí)踐做法。

1．德國法和美國法之考察

德國對(duì)檢察機(jī)關(guān)起訴的制約有一道專門的程序，即中間程序。檢察機(jī)關(guān)向管轄法院提交起訴書及卷宗后，中間程序開始。此時(shí)，審判法官必須通知被告并要求被告在一定期間內(nèi)聲請(qǐng)證據(jù)調(diào)查或聲明異議。法院經(jīng)過審查后認(rèn)為被告對(duì)一犯罪行為有充分的犯罪嫌疑時(shí)作出開啟審判程序的裁定。當(dāng)法院基于事實(shí)或法律上之理由，認(rèn)為會(huì)判無罪時(shí)，則作出拒絕開啟審判程序的裁定。不過，德國的中間程序并非毫無瑕疵，從中間程序建立伊始即受到了質(zhì)疑。反對(duì)者的論調(diào)主要是當(dāng)法院裁定開啟審判程序時(shí)，由于其已對(duì)被告認(rèn)定具有充分的犯罪嫌疑，從而在心理上先入為主，產(chǎn)生預(yù)斷。所以有學(xué)者提出了應(yīng)該廢除中間程序的見解。④而德國著名的刑事訴訟法學(xué)家克勞思·羅科信則指出：“正確的解決之道應(yīng)是，開啟審判程序之裁定應(yīng)由其他的審判機(jī)關(guān)（即‘開啟審判之法院’）或由一自己本身的‘開啟審判之法官，為之，而非由審判法院之法官為之?！雹?/p>

而美國則是通過預(yù)審程序?qū)z察官的起訴進(jìn)行制約。聯(lián)邦和大約三分之一的州規(guī)定，重罪必須經(jīng)過大陪審團(tuán)審核，才能起訴。還有三分之一的州規(guī)定，除大陪審團(tuán)起訴外，重罪亦得由檢察官簽名之起訴書替代，也就是說檢察官和大陪審員皆可起訴重罪。無論是大陪審團(tuán)起訴還是檢察官起訴都必須經(jīng)過預(yù)審，即由治安法官進(jìn)行審查，即使檢察官通過其他管道逃避預(yù)審程序也要受到大陪審團(tuán)的審查。@自權(quán)利而言，預(yù)審程序可以保護(hù)人民免于因?yàn)E行起訴而受公開的控訴；自個(gè)人及公眾利益而言，預(yù)審程序得防止濫行起訴造成個(gè)人及國家審判資源的浪費(fèi)；自公平正義而言，預(yù)審程序在確保非有充足的基礎(chǔ)不得起訴的原則。④

2.中國之可行性分析與借鑒

我們認(rèn)為，中國要借鑒德國的中間程序和美國的預(yù)審程序還是有相當(dāng)難度的。德國的中間程序由預(yù)審法官主持，美國的預(yù)審程序則由治安法官或者大陪審團(tuán)來主持。而中國目前只有專司實(shí)體裁判的法官，并沒有主導(dǎo)程序性裁判的法官，如果貿(mào)然將起訴審查權(quán)交由審判法官主持則將無法避免先入為主的預(yù)斷。因此要有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)于檢察權(quán)起訴的制約必須建立預(yù)審法官制度，貫徹排除預(yù)斷原則，而這需要大量的人力、物力和財(cái)力。預(yù)審程序建立起來后面臨的又一問題是如何把握預(yù)審程序和實(shí)體審判程序的界限，即如何防止預(yù)審代替其后之審判而使其后的審判流于形式。預(yù)審程序的目的并不在于定罪量刑而是在于審查是否符合起訴的條件。因此，我們認(rèn)為預(yù)審程序并不需要嚴(yán)格貫徹直接原則和言辭原則，而且對(duì)于犯罪構(gòu)成要件的把握也并不需要面面俱到。

（二）對(duì)檢察機(jī)關(guān)不起訴的制約

我國對(duì)檢察機(jī)關(guān)的不起訴并非毫無監(jiān)督，但不是審判機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督，而是被害人對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，即“公訴轉(zhuǎn)自訴”，但是其弱點(diǎn)是顯而易見的。被害人如果不服檢察機(jī)關(guān)的不起訴決定，可以自收到?jīng)Q定書后七日以內(nèi)向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)申訴，請(qǐng)求提起公訴。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將復(fù)查決定告知被害人。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)維持不起訴決定的，被害人可以向?qū)徟袡C(jī)關(guān)起訴。但值得注意的問題是，若檢察機(jī)關(guān)的不起訴決定本身就是基于上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)的命令而為之，那么被害人向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)的申訴又有何用呢？盡管刑訴法規(guī)定被害人可以不經(jīng)申訴，直接向?qū)徟袡C(jī)關(guān)起訴，但被害人本來已在刑事案件中遭受人身或財(cái)產(chǎn)的損失，讓其再獨(dú)自承擔(dān)控訴的職能恐怕也是心有余而力不足。那么對(duì)于檢察機(jī)關(guān)不起訴的制約機(jī)制又該如何構(gòu)建呢？

1．德國法和日本法之考察

德國對(duì)檢察機(jī)關(guān)的外部制約是通過強(qiáng)制起訴程序來實(shí)現(xiàn)的。檢察機(jī)關(guān)不支持要求提起公訴的申請(qǐng)或者偵查終結(jié)后決定停止程序時(shí)，應(yīng)當(dāng)通知告訴人，同時(shí)闡明理由。告訴人同時(shí)又是被害人的時(shí)候，若不服通知?jiǎng)t有權(quán)在通知后的兩周內(nèi)向檢察機(jī)關(guān)的上級(jí)官員報(bào)告。不服檢察機(jī)關(guān)上級(jí)官員的拒絕裁定時(shí)，告訴人可以在通知后一個(gè)月內(nèi)申請(qǐng)法院裁定。法院審查后如果沒有足夠的提起公訴理由時(shí)，將駁回申請(qǐng)，申請(qǐng)如果被駁回，只能依據(jù)新的事實(shí)、證據(jù)才可以提起公訴。如果法院認(rèn)為申請(qǐng)正當(dāng)時(shí)，則裁定準(zhǔn)予提起公訴。①但在強(qiáng)制起訴程序中如果被害人濫用強(qiáng)制起訴申請(qǐng)權(quán)，則會(huì)妨礙司法的正常運(yùn)行及導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)，因此，德國刑訴法規(guī)定強(qiáng)制起訴申請(qǐng)書必須經(jīng)過律師的簽名，由律師進(jìn)行把關(guān)，以盡可能避免無根據(jù)的干擾性申請(qǐng)。還有值得注意的問題是，如果刑事案件沒有被害人，例如侵害國家法益的案件，假使檢察官作出不起訴處分，沒有被害人會(huì)提出強(qiáng)制起訴的申請(qǐng)，法院將沒有審查機(jī)會(huì)。我們認(rèn)為在此類案件中，若檢察官作出不起訴處分決定，則應(yīng)將此決定直接通知法院，由法院直接審查。

日本為了審查檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件作出的不起訴處分是否適當(dāng)，于1948年制定實(shí)施《檢察審查會(huì)法》，建立了檢察審查會(huì)制度。“日本全國有200余個(gè)檢察審查會(huì)，每一檢察審查會(huì)都通過抽簽方式從一般國民中選定11名檢察審查員，負(fù)責(zé)審查不起訴處分是否適當(dāng)。審查要根據(jù)利害關(guān)系人的申述，或者依據(jù)職權(quán)進(jìn)行，并要公布評(píng)決的結(jié)果。審查會(huì)作出。起訴適當(dāng)’或者‘不起訴不適當(dāng)’評(píng)決的時(shí)候，檢事正（檢察官）必須重新考慮對(duì)案件的處理，但無義務(wù)必須提起公訴?！雹跈z察審查會(huì)雖然可以對(duì)檢察機(jī)關(guān)的不起訴進(jìn)行制約，但也有可能產(chǎn)生負(fù)面影響。即檢察官因?yàn)榭紤]到檢察審查會(huì)的存在，如果作出不起訴處分有可能會(huì)受到檢查審查會(huì)的審查，從而將被告提起公訴的標(biāo)準(zhǔn)降低，把本來不會(huì)提出起訴的案件起訴到法院，進(jìn)而影響到被告的利益，當(dāng)然也會(huì)影響到案件的定罪率，這與日本傳統(tǒng)上追求司法的精確度存在一定的沖突。但是檢察審查會(huì)的意義還是相當(dāng)重大的，“毫無疑問的是，這一制度提供了至為寶貴的、國民參加刑事司法的機(jī)會(huì)。此外，從實(shí)施的成績(jī)來看，截止到1997年的統(tǒng)計(jì)，完成審查的案件有129372件，其中，作出‘起訴適當(dāng)’以及‘不起訴不適當(dāng)’評(píng)決案件的有15960，其比率為12.3%。此外，對(duì)其中的535件提出了改善檢察業(yè)務(wù)的建議、勸告?！?/p>

2．中國之可行性分析與借鑒

我們認(rèn)為，相對(duì)于德國的強(qiáng)制起訴程序而言，日本的檢察審查會(huì)制度對(duì)中國的可資借鑒性更大。如果采納德國的強(qiáng)制起訴程序，勢(shì)必還是要建立預(yù)審機(jī)制，其建立之可行性前已提及，難度還是相當(dāng)大的。而要建立類似于日本的檢查審查會(huì)制度比較可行，因?yàn)橹袊延腥嗣癖O(jiān)督員制度，只要對(duì)人民監(jiān)督員制度進(jìn)行一定的改造即可。首先，人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)的不起訴處分進(jìn)行制約局限于檢察機(jī)關(guān)自偵的職務(wù)犯罪案件，這導(dǎo)致了在刑事程序上對(duì)待被告人的不公平，所以應(yīng)當(dāng)將人民監(jiān)督員的制約擴(kuò)展及于所有的刑事案件。其次，要對(duì)人民監(jiān)督員的選任制度進(jìn)行改造。目前的人民監(jiān)督員是由檢察機(jī)關(guān)聘任的，因此人民監(jiān)督員是否能夠公正有效地對(duì)檢察機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督是值得懷疑的，我們認(rèn)為有必要將人民監(jiān)督員從檢察機(jī)關(guān)中獨(dú)立出來，由人民代表大會(huì)進(jìn)行選拔。最后，要賦予人民監(jiān)督員作出決議的約束力。在目前的人民監(jiān)督員制度中即使人民監(jiān)督員作出檢察機(jī)關(guān)必須提起公訴的決議，檢察機(jī)關(guān)也未必會(huì)照此決議執(zhí)行，人民監(jiān)督員只能向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)復(fù)核。而日本在2024年通過了《關(guān)于部分修改刑事訴訟法等的法律》，其中明確規(guī)定：檢察審查會(huì)作出“應(yīng)當(dāng)起訴決議”以后，如果檢察官?zèng)]有起訴，那么就要進(jìn)行再次審查，如果在再審查過程中，11名審查員中有8人以上同意作出了應(yīng)該起訴的決議，那么，收到檢察審查會(huì)決議副本的法院應(yīng)該指定律師擔(dān)任檢察官，直接提起公訴。但是這一規(guī)定要在2024年5月實(shí)施裁判員制度以后才正式生效。人民監(jiān)督員在上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)復(fù)核后仍維持原不起訴決定時(shí)也應(yīng)該有權(quán)委托律師作為檢察官的身份直接提起公訴。之所以要委托律師提起公訴是由于檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)完全地、決定性地作出不起訴決議時(shí)，如果再強(qiáng)制性地要求檢察官提起公訴，那將是強(qiáng)人所難，而且會(huì)大大影響公訴的效果。

（三）對(duì)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查的制約

根據(jù)我國刑訴法的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)要對(duì)犯罪嫌疑人采取逮捕措施必須報(bào)請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)批捕，即使公安機(jī)關(guān)采取無需檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的拘留、監(jiān)視居住等刑事強(qiáng)制措施和搜查、扣押等刑事強(qiáng)制性措施也要受到檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。而檢察機(jī)關(guān)在偵查職務(wù)犯罪案件中采取強(qiáng)制處分措施都是自我決定、自我執(zhí)行，缺乏一個(gè)外部制約主體，從而導(dǎo)致權(quán)力被濫用。近年來檢察機(jī)關(guān)在查辦職務(wù)犯罪案件中實(shí)施刑訊逼供也絕非個(gè)案，這和司法權(quán)保障原則及令狀原則②是嚴(yán)重背離的。司法權(quán)保障原則體現(xiàn)了自然公平理念。檢察機(jī)關(guān)作為追訴機(jī)關(guān)，為有效地打擊犯罪，在偵查過程中審酌是否采取強(qiáng)制措施時(shí)必然會(huì)從寬把握，因?yàn)閷?duì)犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制處分措施更有利于其偵查犯罪、收集證據(jù)。因此，由檢察機(jī)關(guān)掌握強(qiáng)制處分的決定權(quán)是違背自然公平理念的。而令狀原則也要求中立的第三方就強(qiáng)制處分的理由及必要性進(jìn)行審查并作出公正的判斷，無論大陸法系