行政案件集中管轄的試點(diǎn)樣本與完善路徑

行政案件，集中管轄的試點(diǎn)樣本與完善路徑2024年1月，最高人民法院在全國(guó)法院系統(tǒng)開(kāi)展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)。近兩年的司法實(shí)踐證明，行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)，使集中管轄法院處于相對(duì)超然的地位，有利于排除各方面干預(yù)，提高司法公信力；促使行政審判實(shí)現(xiàn)了以極小的改革成本獲得相對(duì)較大的社會(huì)效益，符合高層改革的預(yù)期和社會(huì)的期待。盡管如此，試點(diǎn)政策是現(xiàn)行體制下實(shí)行的局部改革，難免有其局限性，試點(diǎn)運(yùn)作過(guò)程中必然產(chǎn)生諸多問(wèn)題。

本文就江西省撫州市法院系統(tǒng)行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)法院實(shí)踐為考察樣本，提出試點(diǎn)中存在的突出問(wèn)題及完善設(shè)想。

集中管轄的經(jīng)驗(yàn)及成效

1．異地交叉管轄，避免了行政直接干預(yù)司法

異地交叉管轄，是指試點(diǎn)法院不管轄本行政區(qū)域內(nèi)的行政案件，而管轄上級(jí)法院指定的其他若干行政區(qū)域內(nèi)的行政案件。異地交叉管轄，脫離了縣級(jí)法院所在縣政府干預(yù)司法的土壤，有效地解決了“縣法院審不了縣政府”的尷尬。

江西省撫州市法院系統(tǒng)的試點(diǎn)實(shí)踐表明，集中管轄法院的受案數(shù)大幅度增長(zhǎng)，全市受案總數(shù)是往年的幾倍，有效地保護(hù)了當(dāng)事人的訴權(quán)。試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，當(dāng)事人對(duì)法院的信賴程度明顯提高。因案件被告不是本地行政機(jī)關(guān)，審判人員能卸下思想包袱，以保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益、維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，依法審查具體行政行為，從而能更公平、公正地審理案件。

2．推行便民利民舉措，減輕了當(dāng)事人的訴累

試點(diǎn)堅(jiān)持以人為本，走群眾路線，做到便民利民。具體有效做法包括：一是加強(qiáng)訴前協(xié)調(diào)，積極主動(dòng)地將矛盾化解在訴前；二是在立案大廳設(shè)立行政案件相對(duì)集中管轄訴訟審查窗口，指導(dǎo)好當(dāng)事人正確行使訴訟權(quán)利、參與訴訟活動(dòng)，盡量減少當(dāng)事人奔波；三是實(shí)行巡回立案、巡回審判，盡可能到當(dāng)?shù)卣{(diào)查取證，從而減輕當(dāng)事人訴訟負(fù)擔(dān)；四是建立非集中管轄法院配合機(jī)制，當(dāng)事人向非集中管轄法院提起訴訟的，后者應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人向管轄法院起訴，或者在收到起訴狀后及時(shí)將相關(guān)材料移送集中管轄法院。這些便民舉措，加上僅象征性地收取50元訴訟費(fèi)，減輕了當(dāng)事人訴累。

3．積聚審判力量，提高了業(yè)務(wù)能力和司法公信力

面對(duì)試點(diǎn)后受案數(shù)量大幅增加，集中管轄法院不同程度地出現(xiàn)審判力量、業(yè)務(wù)能力不足的問(wèn)題。各集中管轄法院將其他庭室業(yè)務(wù)能力突出的法官調(diào)配到行政庭，緩解了人少、案多的矛盾。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間、大數(shù)量地辦理行政案件，審判人員得到充分鍛煉，業(yè)務(wù)能力明顯增強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，試點(diǎn)法院所受理的行政案件，判決后上訴案件有所減少。

4．實(shí)行業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)制，提高了辦案效率和協(xié)調(diào)能力

考慮到行政審判的特殊性，管轄區(qū)縣較多的兩個(gè)試點(diǎn)法院進(jìn)行了業(yè)務(wù)調(diào)整，取得了較好的社會(huì)效益。撫州市臨川區(qū)人民法院指定一名審判員負(fù)責(zé)行政案件的立案審查，安排五名審判員分別負(fù)責(zé)五個(gè)縣域的行政訴訟及協(xié)調(diào)工作。撫州市南城區(qū)人民法院則安排兩名審判員負(fù)責(zé)一區(qū)一縣的行政訴訟及協(xié)調(diào)工作，另兩名審判員負(fù)責(zé)三縣的行政訴訟及協(xié)調(diào)工作。2024年，撫州市臨川區(qū)人民法院所審結(jié)案件的撤訴率達(dá)70%，南城區(qū)人民法院所審結(jié)案件的撤訴率達(dá)81%。

5．加大宣傳力度，營(yíng)造了良好的司法環(huán)境

撫州市中級(jí)人民法院將集中管轄法院及其管轄范圍以適當(dāng)方式進(jìn)行公告，充分利用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、電視等多種形式向社會(huì)各界廣泛宣傳試點(diǎn)工作，提升了社會(huì)各界對(duì)此次試點(diǎn)工作的最新認(rèn)識(shí)。試點(diǎn)法院分別召開(kāi)了行政案件集中管轄試點(diǎn)工作新聞發(fā)布會(huì)，就試點(diǎn)工作進(jìn)行通報(bào)。通過(guò)上述宣傳，為試點(diǎn)工作的開(kāi)展?fàn)I造了良好的輿論氛圍。

運(yùn)行中存在的問(wèn)題

1．出現(xiàn)新的行政干預(yù)

根據(jù)最高人民法院法[2024]3號(hào)《關(guān)于開(kāi)展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》，試點(diǎn)地區(qū)均采用固定式異地交叉管轄。固定式異地交叉管轄是指試點(diǎn)法院不審理本行政區(qū)域內(nèi)的行政案件，只審理上級(jí)法院指定的其他若干行政區(qū)域內(nèi)的行政案件，上級(jí)法院一經(jīng)指定不再變更。實(shí)施初始，行政直接干預(yù)確實(shí)沒(méi)有空間。但相對(duì)集中管轄后，卻出現(xiàn)各縣、區(qū)政府及法院相互干擾的現(xiàn)象。各試點(diǎn)法院審判工作受到的干擾不但未能減輕，反而更加嚴(yán)重。

2．試點(diǎn)法院存在“人、案、物”沖突

隨著案件數(shù)量大幅上升，且案件類型呈多樣化、復(fù)雜化、新型化特點(diǎn)。雖有省級(jí)法院、部分縣級(jí)政府撥款，但現(xiàn)有行政庭的人員編制、素質(zhì)及經(jīng)費(fèi)安排仍不能滿足試點(diǎn)工作的需要?，F(xiàn)狀是：一方面非集中管轄法院行政庭面臨瓦解；另一方面集中管轄法院行政庭審判人員短缺，業(yè)務(wù)能力不足。同時(shí)，相關(guān)部門(mén)將支持經(jīng)費(fèi)撥付至法院，但行政庭并不一定能得到使用。行政案件對(duì)審判人員的業(yè)務(wù)水平要求較高，新配備的人員由于缺乏行政審判的理論知識(shí)及行政審判經(jīng)驗(yàn)而一時(shí)難以上手。因此，各試點(diǎn)法院一直不同程度地存在“人、案、物”沖突。

3．纏訪和不宜受理的案件占比較高

眾多以往不被受理的行政案件涌入試點(diǎn)法院，如涉公安、涉信訪案件，不屬行政審判范圍的案件。如何辦理這些類型的案件一直困擾著基層法官。試點(diǎn)后，試點(diǎn)法院均給予最大限度的立案。而受案后，當(dāng)事人的不正當(dāng)訴求常常困擾著承辦法官，在辦公場(chǎng)所哭鬧的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，有些當(dāng)事人甚至采用威脅、恐嚇等手段強(qiáng)求有利于自己的判決。

4．集中管轄法院對(duì)非集中管轄法院的依賴明顯

出于推行巡回立案、巡回審判、調(diào)查取證等便民、利民舉措的需要，集中管轄法院法官必然頻頻造訪非集中管轄法院，需要后者協(xié)助辦理案件，如協(xié)助辦理立案手續(xù)、勘查爭(zhēng)議現(xiàn)場(chǎng)、巡回開(kāi)庭等。集中管轄法院出于經(jīng)費(fèi)、人員考量，日益依賴非集中管轄法院組織當(dāng)事人居中協(xié)調(diào)。

5．巡回立案、巡回開(kāi)庭缺乏制度保障

針對(duì)試點(diǎn)工作，集中管轄法院推行巡回立案、巡回開(kāi)庭等便民利民舉措，需要借用非集中管轄法院的辦公場(chǎng)所。但非集中管轄法院沒(méi)有義務(wù)協(xié)助集中管轄法院，只是礙于上級(jí)法院的試點(diǎn)要求而為。

繼續(xù)運(yùn)行的設(shè)想

1．加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)確保法院獨(dú)立、審判獨(dú)立

行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)尚未結(jié)束，何時(shí)中止或取消尚無(wú)時(shí)間表，讓基層法院無(wú)所適從。有些法院的行政庭被執(zhí)行局兼管，審判力量嚴(yán)重削弱。同時(shí)，行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)遭遇的行政干預(yù)越發(fā)隱蔽且危害更大，司法不獨(dú)立現(xiàn)象未得到根本遏制。因此，中央應(yīng)及早出臺(tái)頂層設(shè)計(jì)方案，同時(shí)確保法院獨(dú)立、審判獨(dú)立，給基層法院一顆定心丸。

2.《行政訴訟法》修改時(shí)應(yīng)規(guī)定相對(duì)集中管轄制度

現(xiàn)行行政案件相對(duì)集中管轄制度是法院體制內(nèi)部的一種調(diào)適，是走向司法改革的良性選擇。目前，《行政訴訟法》修改已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段，無(wú)論以何種形式，相對(duì)集中管轄制度應(yīng)有一席之地。

3．落實(shí)基層法院人、財(cái)、物省級(jí)統(tǒng)一管理制度

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人、財(cái)、物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。”2024年2月，江西省出臺(tái)的《法治江西建設(shè)規(guī)劃綱要（2024-2024年）》也指明：“改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人、財(cái)、物由省級(jí)統(tǒng)一管理，地方各級(jí)人民法院、人民檢察院和專門(mén)人民法院、人民檢察院的經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，確保人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)?！?/p>

只有在人、財(cái)、物不受縣級(jí)政府管控的情況下，行政案件相對(duì)集中管轄制度才能更加高效、公正地運(yùn)行。因此，盡快落實(shí)市、縣兩級(jí)法院人、財(cái)、物至少由省級(jí)統(tǒng)一管理的頂層決策，才能將試點(diǎn)工作推向更高臺(tái)階。

4．棄用非集中管轄法院行政庭

根據(jù)試點(diǎn)方案，非集中管轄法院行政庭負(fù)責(zé)協(xié)助集中管轄法院行政庭辦理立案手續(xù)、協(xié)調(diào)等非重要事宜，還負(fù)責(zé)非訴執(zhí)行案件的審查、執(zhí)行。經(jīng)過(guò)