我國(guó)城管執(zhí)法存在問題及對(duì)策研究

我國(guó)城管執(zhí)法存在問題及對(duì)策研究?jī)?nèi)容摘要：城市作為人類生產(chǎn)和生活的重要承載空間形式之一，在現(xiàn)代社會(huì)中占有重要的地位，為保障城市的良性發(fā)展，城管執(zhí)法應(yīng)運(yùn)而生，但在實(shí)際的執(zhí)法過程中，城管執(zhí)法卻出現(xiàn)了很多的問題，如執(zhí)法不規(guī)范、暴力執(zhí)法等現(xiàn)象，分析背后的原因，主要是執(zhí)法程序的不規(guī)范，執(zhí)法人員缺乏專業(yè)的培訓(xùn)，城管執(zhí)法的法律保障機(jī)制不到位，也缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，被管理人員素質(zhì)底下等，解決了上述問題，城管執(zhí)法工作將得到大大的改善，更有利于城市建設(shè)規(guī)范有序進(jìn)行。關(guān)鍵詞：城管執(zhí)法問題原因?qū)Σ咔把裕撼鞘凶鳛槿祟惿a(chǎn)和生活的重要承載空間形式之一，在現(xiàn)代社會(huì)中所占的地位十分重要，它往往在一個(gè)地區(qū)的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化中居于主導(dǎo)地位，代表和展示著人類文明的最新發(fā)展高度。而在全球化的進(jìn)程當(dāng)中，各國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)也逐步演變?yōu)橐猿鞘袨楹诵牡膮^(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)。要使城市在地區(qū)之間、國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)中處于不敗之地，必須對(duì)之實(shí)行有效的管理。城市管理可以說是城市工作的永恒主題，城管執(zhí)法作為城市管理的支撐力量，面對(duì)面為老百姓提供服務(wù)，處在風(fēng)口浪尖之上，眾目睽睽之下，是政府關(guān)切、群眾關(guān)心、媒體關(guān)注的焦點(diǎn)所在。多年來，我國(guó)的城管執(zhí)法為推進(jìn)城市化進(jìn)程，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就，也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，得到了廣大人民的認(rèn)可，但城管執(zhí)法方面也存在諸多不容忽視的問題。一、城管執(zhí)法基本問題概述（一）基本問題界定1、什么是行政執(zhí)法？這是個(gè)常用的模糊概念。我們有必要明確其含義。廣義的執(zhí)法是與立法相對(duì)應(yīng)的，而行政執(zhí)法是狹義上的執(zhí)法。行政執(zhí)法是指建立在近代國(guó)家權(quán)利力的立法、執(zhí)法、司法三分立的基礎(chǔ)上的國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律委托的組織及其公職人員依照法定職權(quán)和程序行使行政管理權(quán)，貫徹實(shí)施國(guó)家立法機(jī)關(guān)所制定的法律的活動(dòng)。行政執(zhí)法具有以下特征：執(zhí)法主體的法定性和國(guó)家代表性、執(zhí)法具有主動(dòng)性和單方意志性、執(zhí)法具有極大的自由裁量性。行政執(zhí)法的功能有：實(shí)施法律的功能、實(shí)現(xiàn)政府管理的職能、保障公民權(quán)利的功能。行政執(zhí)法要堅(jiān)持的基本原則有：合法性原則、合理性原則、正當(dāng)程序原則、效率原則、誠(chéng)實(shí)守信原則、責(zé)任原則。2、什么是城管執(zhí)法？城管執(zhí)法是指在實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共行政管理職能的過程中，城管依照法定程序?qū)嵤┬姓梢?guī)范，以達(dá)到維護(hù)公共利益和服務(wù)社會(huì)的目的的行政行為。城管執(zhí)法貫穿城市發(fā)展的全過程，城市的規(guī)劃、城市的建設(shè)和城市的運(yùn)行都離不開城管的工作。城管執(zhí)法為現(xiàn)代城市的運(yùn)轉(zhuǎn)提供了不竭的動(dòng)力，為城市的持續(xù)發(fā)展提供了可靠的保障，為構(gòu)建和諧社會(huì)提供了堅(jiān)實(shí)的支撐。3、城管執(zhí)法的范圍有哪些？城管執(zhí)法的工作范圍大體來說就是管理城市的市容市貌、違章建筑、環(huán)境保護(hù)等，市容市貌中規(guī)定，任何市民及單位不得亂拉亂掛、亂貼亂畫，即使是個(gè)人財(cái)產(chǎn)也必須遵守城市管理規(guī)定。（二）城管執(zhí)法產(chǎn)生的時(shí)代背景隨著改革開放步伐的加快，城市化的進(jìn)程也逐步加快，城市區(qū)域17號(hào)文件授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)需要組織相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，這就使該制度進(jìn)入了全面推廣階段，也標(biāo)志著相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作作為一項(xiàng)新的制度開始進(jìn)入了正常運(yùn)轉(zhuǎn)階段。中國(guó)大陸31個(gè)省的省會(huì)城市都開展了該項(xiàng)工作，山東、浙江等省已經(jīng)在轄區(qū)內(nèi)所有城市開展工作。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止2006年6月末，全國(guó)共有308個(gè)城市開展了這一工作。在這一階段，各地根據(jù)文件精神結(jié)合本地的實(shí)際情況，把相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度與推進(jìn)行政體制改革工作結(jié)合起來進(jìn)行。在職權(quán)、運(yùn)行機(jī)制、執(zhí)法領(lǐng)域等方面與第二階段基本一致的前提下，實(shí)現(xiàn)了更加規(guī)范化的運(yùn)轉(zhuǎn)。目前，已經(jīng)取得了很大的成績(jī)，如實(shí)現(xiàn)了城市管理行政執(zhí)法的經(jīng)?；?，保持了良好的城市環(huán)境；初步解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題，提高了行政執(zhí)法效率；精簡(jiǎn)了行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與人員，降低了行政執(zhí)法成本；在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了審批權(quán)與監(jiān)督處罰權(quán)的分離，為改革現(xiàn)行行政管理模式積累了經(jīng)驗(yàn)。但是，作為一個(gè)新生事物，它也面臨著很多困難與挑戰(zhàn)。因此，需要各級(jí)政府提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的組織領(lǐng)導(dǎo)；在行政立法上總結(jié)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的經(jīng)驗(yàn)，在條件成熟時(shí)開展專門的城市管理立法工作；在實(shí)踐中繼續(xù)探索城市管理行政執(zhí)法的最佳途徑。二、國(guó)外城管執(zhí)法現(xiàn)狀相對(duì)于我們國(guó)家來說，國(guó)外的城管執(zhí)法有不同的做法。在其他國(guó)家，城管執(zhí)法的任務(wù)主要由警察來完成。（一）法國(guó)“城管”人性執(zhí)法法國(guó)是個(gè)浪漫的國(guó)度，城管執(zhí)法也比較人性化。以巴黎為例，巴黎的游商小販和北京的也沒太多兩樣，有推著小車賣烤玉米烤土豆烤栗子和各色水果的食品販子，有在一塊大布上放著些旅游紀(jì)念品警察來了提起布的四角就可以快速轉(zhuǎn)移的紀(jì)念品商販，有周圍總是圍著托兒在那兒不停地交錢參與猜紙牌騙術(shù)誘惑游客加入的騙子團(tuán)伙，還有靠藝術(shù)細(xì)胞在街頭給人畫像的三流藝術(shù)家?；旧弦彩怯蟹棚L(fēng)的，“城管”一來騷亂聲一起大家就一窩蜂散開。警察駕著警車在執(zhí)法時(shí)既不會(huì)狂按警笛，也不會(huì)大聲吆喝，當(dāng)騎著高頭大馬的“城管”走上橋時(shí)，眼疾手快的商販全跑開了。當(dāng)遇到有違法的現(xiàn)象時(shí)，“城管”態(tài)度非常好，就例行的檢查，沒看見罰款沒看見沒收物品沒看見肢體沖突?！俺枪堋痹跈z查了證明材料（可能是身份證明）后讓民眾簽了個(gè)字，警告一下就走向下一個(gè)巡邏點(diǎn)了。法國(guó)城管執(zhí)法表現(xiàn)出對(duì)民眾的一種尊重，也是對(duì)權(quán)力的正確理解。（二）美國(guó)“城管”法治化美國(guó)不需要城管，正如中國(guó)城管設(shè)立之前也沒有城管，美國(guó)的法律在執(zhí)行的時(shí)候非常嚴(yán)格，因此在城管方面也表現(xiàn)出法治化的特點(diǎn)。以紐約為例，紐約街頭也有很多小販經(jīng)營(yíng)各類商品，他們大多都是有營(yíng)業(yè)執(zhí)照規(guī)范經(jīng)營(yíng)的商人。警察在街上執(zhí)勤發(fā)現(xiàn)有違規(guī)現(xiàn)象，當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行管理、處罰，如果規(guī)定了不能在某地?cái)[攤，而某人卻在那里擺攤，或者無營(yíng)業(yè)執(zhí)照擺攤，卻不服從管理的，會(huì)移送法院處理，因此擺攤的代價(jià)非常大，小販們不敢隨意違法。（三）比利時(shí)的“城管”規(guī)范與寬松并行有“歐洲之都”之譽(yù)的比利時(shí)首都布魯塞爾，也有城管，且看重規(guī)范，以維護(hù)市區(qū)的整潔和交通；但規(guī)范的執(zhí)行，卻比較寬松。在布魯塞爾，申請(qǐng)執(zhí)照比較簡(jiǎn)單，只要向聯(lián)邦政府出示身份證，以及當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)證明文件即可，批準(zhǔn)過程不會(huì)超過一個(gè)星期；小商販們繳納的稅收、管理費(fèi)很低，比固定商店少得多；在市區(qū)街道的“流動(dòng)商販”，可以在規(guī)定的街道范圍內(nèi)流動(dòng)；對(duì)無照商販的處罰相當(dāng)寬容，許多時(shí)候只是警告。布魯塞爾城管執(zhí)法的寬松，在于特有的城市管理理念，這就是注重增加城市的“人氣”，體現(xiàn)城市的“包容”：兼顧市容整潔和市民生活，開放部分公共場(chǎng)地，允許有序設(shè)攤，堅(jiān)持以教育為主。在這樣的寬松管理下，矛盾不致過分尖銳，沖突可減少到最低程度，城市管理的目標(biāo)依然可以實(shí)現(xiàn)，和諧由此而生毫不足怪。難怪，在布魯塞爾，密集而緊湊的街道網(wǎng)、華麗的市中心廣場(chǎng)，街道上間或點(diǎn)綴著的花攤、水果攤或是小吃攤，不僅沒影響城市的整潔，反而增添了許多“人氣”。三、我國(guó)城管執(zhí)法出現(xiàn)的問題及其產(chǎn)生的原因（一）城管執(zhí)法出現(xiàn)的問題1、城管執(zhí)法程序不規(guī)范，處罰自由裁量權(quán)過大首先，城管執(zhí)法人員是代表政府的，一定要嚴(yán)格按照法律程序辦事，然而在實(shí)際的城管執(zhí)法過程中，尤其是關(guān)系到公民權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為時(shí)，很多時(shí)候并沒有嚴(yán)格遵循法定的程序。在行政處罰過程中，程序違法、徇私枉法人為剝奪當(dāng)事人權(quán)利的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，如隨意沒收商品，罰款不開罰單，不說明具體情況，執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴，甚至動(dòng)用暴力將執(zhí)法對(duì)象的商品推翻、搗亂等，都嚴(yán)重影響了城管隊(duì)伍的社會(huì)形象，同時(shí)也嚴(yán)重侵犯了被管理者的權(quán)益（主要是商販的權(quán)益）。其次城管執(zhí)法處罰自由裁量權(quán)過大，執(zhí)法不嚴(yán)。如廣州某城管所查處了兩起無照擺攤案件，一個(gè)罰了1000元，另一個(gè)只罰了200元。同案不同罰，造成這種現(xiàn)象的主要原因是執(zhí)法人員行使行政執(zhí)法自由裁量權(quán)時(shí)不夠規(guī)范。同時(shí)也給他們形成了良好的腐敗的環(huán)境。2、城管執(zhí)法人員的人身安全不能保障街頭亂擺亂賣的商販大多是下崗職工、進(jìn)城農(nóng)民、殘疾人，他們處于社會(huì)的底層，屬于弱勢(shì)群體，沒有能力租鋪面進(jìn)行正當(dāng)經(jīng)營(yíng)，法律意識(shí)淡薄，在自己的“利益”收到侵害時(shí)，往往會(huì)采取一些極端的手段來對(duì)抗執(zhí)法。如2011年11月12日，湖北宜昌市城管局伍家崗大隊(duì)執(zhí)法人員在城區(qū)萬達(dá)路治理占道經(jīng)營(yíng)，突然遭到彈弓襲擊，6名隊(duì)員全部被射出的石塊、鋼珠打中，一隊(duì)員頭被打破入院縫了2針，現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法車輛擋風(fēng)玻璃被打穿，隨即粉碎。2013年3月16日，湖北英山城管執(zhí)法局城東執(zhí)法大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)段金寅在執(zhí)法過程中，遭違建者熊某某背后偷襲，頭部被鋤頭重?fù)?。在送醫(yī)院后，段金寅醫(yī)治無效死亡。3、城管執(zhí)法人員暴力執(zhí)法相當(dāng)一部分城管執(zhí)法人員素質(zhì)較低，缺少法制意識(shí)，執(zhí)法方式粗暴簡(jiǎn)單，從而引發(fā)大量的野蠻暴力執(zhí)法現(xiàn)象：如2011年06月17日，江西南昌青云譜區(qū)城管人員在省城洪都南大道417號(hào)一家煙酒店執(zhí)法時(shí)，與懷孕8個(gè)多月的女店主發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，致其手指出血嚴(yán)重，同時(shí)出現(xiàn)頭暈、胸悶等癥狀。2011年11月15日,在貴陽市云巖區(qū)三橋農(nóng)貿(mào)綜合批發(fā)市場(chǎng)門口，兩名城管執(zhí)法人員沒收了一位張姓女子的賣煎洋芋的餐車。在張姓女子央求城管歸還餐車并拉餐車的過程中，一名城管對(duì)她拳打腳踢，打她耳光，打得她全身疼痛，另外兩名城管則在一旁觀看。城管打她時(shí)，由于無力還手，只能緊緊抓住對(duì)方的衣服?？纱蛩某枪軐⑸弦乱幻摚蛑嗖怖^續(xù)打她，直到將她打倒在地，在圍觀者的指責(zé)下，他把衣服扔在城管車的副駕駛室內(nèi)就跑了。（二）城管執(zhí)法出現(xiàn)問題的原因城管執(zhí)法出現(xiàn)各種問題，形成了一個(gè)怪圈，主要是因?yàn)橐韵略颍?、執(zhí)法程序的不規(guī)范，缺乏專業(yè)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)由于從事一線工作的城管人員大多是一些無編制人員即協(xié)管人員，他們大多沒有較高的學(xué)歷，文化素質(zhì)偏低，法律意識(shí)淡薄，執(zhí)法觀念不強(qiáng)，也沒有專門接受過崗位培訓(xùn)，因此在執(zhí)法過程中比較機(jī)械、死板，不會(huì)靈活處理問題，只能處理一些簡(jiǎn)單的事情，一旦問題比較復(fù)雜，難以解決，他們就無從下手。為了達(dá)到解決問題的目的，于是他們就胡亂執(zhí)法，與群眾之間的矛盾就由此產(chǎn)生，城管的形象也由此損壞。2、城管執(zhí)法的法律保障機(jī)制不到位，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制目前中國(guó)還沒有一部直接針對(duì)城管執(zhí)法所制定的法律法規(guī)，僅根據(jù)《行政法》、《行政處罰法》、省級(jí)人民政府決定、地方政府規(guī)章和地方人民政府文件的相關(guān)規(guī)定執(zhí)法，顯然不能有效的解決城管執(zhí)法中存在的問題。城管在執(zhí)法過程中，由于法律法規(guī)的不完善，缺少嚴(yán)格的執(zhí)法程序，使得城管執(zhí)法程序任意性很大，城管執(zhí)法是人制而非法制。這樣就會(huì)導(dǎo)致人們的一些合法權(quán)益受到威脅。如在執(zhí)法過程中，城管人員為了達(dá)到執(zhí)法目的，強(qiáng)行限制他人人身自由、亂開罰單、強(qiáng)行沒收東西、毆打他人、任意妄為。而在另一方面，城管在執(zhí)法過程中的違法行為，又缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。這些都導(dǎo)致城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中暴力違法執(zhí)法的現(xiàn)象屢有發(fā)生、屢禁不止。四、改善我國(guó)城管執(zhí)法問題的對(duì)策與思考（一）規(guī)范城管執(zhí)法程序，確保城管規(guī)范執(zhí)法鄧小平同志曾經(jīng)說過：“制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性，制度的健全才能為社會(huì)做出貢獻(xiàn)，才能使人們的生活得到保障，才是立國(guó)之本?！蹦壳?，立法工作滯后、法律法規(guī)不健全已成為阻礙城管嚴(yán)格執(zhí)法的瓶頸。當(dāng)務(wù)之急，就是要建立和完善法律法規(guī)，改善城管執(zhí)法現(xiàn)狀。（二）健全城管執(zhí)法保障機(jī)制，確保城管安心執(zhí)法城管在執(zhí)法過程中由于雙方有著尖銳的矛盾沖突，往往容易發(fā)生意外，城管執(zhí)法人員的人身安全有時(shí)就得不到保障。健全城管執(zhí)法保障機(jī)制，能夠使城管執(zhí)法無后顧之憂。（三）建立完善城管執(zhí)法用人制度、專業(yè)機(jī)構(gòu)提升執(zhí)法人員整體素質(zhì)對(duì)城管執(zhí)法人員進(jìn)行直接管理的政府部門在選擇執(zhí)法人員時(shí)要嚴(yán)格把關(guān)，還要對(duì)城管執(zhí)法人員進(jìn)行專業(yè)的上崗培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的整體素質(zhì)，孔子說：“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從?！敝挥袌?zhí)法人員的素質(zhì)提高了，才能更好地處理各種實(shí)際執(zhí)法過程中的復(fù)雜問題，對(duì)群眾來說才有信服力。（四）建立健全城管執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制各行政機(jī)關(guān)及上級(jí)部門應(yīng)明確自身職責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)督力度，認(rèn)真、及時(shí)、有效監(jiān)督城管執(zhí)法，城管執(zhí)法得到有效的監(jiān)督，才能讓其警醒，沒有可乘之機(jī)，任意執(zhí)法。（五）加強(qiáng)群眾宣傳增強(qiáng)公民守法意識(shí)群眾不懂法，不守法是執(zhí)法艱難的一個(gè)重大因素，利用各種社區(qū)活動(dòng)，法律講座，提高群眾的法律意識(shí)和整體素質(zhì)，才是解決城管問題的根本辦法。（六）樹立“以人為本、和諧執(zhí)法”的人性化執(zhí)法理念城管執(zhí)法說到底還是為群眾服務(wù)的，這是城管執(zhí)法不能忘卻的初衷。所以在執(zhí)法過程中要堅(jiān)持“以人為本、和諧執(zhí)法”的執(zhí)法理念。政府部門也可以借鑒外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，給小攤小販以適度寬松的氛圍，如申請(qǐng)執(zhí)照的程序盡可能簡(jiǎn)單快捷，降低小商販們繳納的稅收、管理費(fèi)，在市區(qū)街道劃定區(qū)域，允許流動(dòng)商販在規(guī)定的范圍內(nèi)流動(dòng)；對(duì)無照商販的處罰適當(dāng)寬容，如此小商販的對(duì)抗情緒和違法現(xiàn)象自然會(huì)減少，執(zhí)法也就順利了。五、小結(jié)胡錦濤同志在黨的十七大報(bào)告中曾指出：“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局?！背枪軋?zhí)法是社會(huì)管理格局的重要組成部分，也是加快城市化進(jìn)程的必然產(chǎn)物。城管執(zhí)法水平的高低，既是城市綜合實(shí)力的表現(xiàn)、文明程度的標(biāo)志，也是城市民眾素質(zhì)高低的外在反映。城管執(zhí)法具有復(fù)雜性、多樣性、現(xiàn)實(shí)性和地域性，牽涉到公民權(quán)利義務(wù)，同時(shí)又與社會(huì)生活和社會(huì)管理緊密聯(lián)系。它是一個(gè)長(zhǎng)期積累的問題，對(duì)它的改革，不是一朝一夕能改變的。它的變革，需要從根本上入手，國(guó)家和地方相互配合，各機(jī)關(guān)相互聯(lián)系，大眾的廣泛參與，才能使城管執(zhí)法健康穩(wěn)定的發(fā)展。只要我們正確對(duì)待，及時(shí)處理，解決好問題，城管執(zhí)法將會(huì)為我們城市的發(fā)展、我們國(guó)家的運(yùn)行、人民的利益發(fā)揮巨大的作用。我們大家