我國農村社會保障制度存在的問題分析及對策

我國農村社會保障制度存在的問題分析及對策摘要近年來，我國已把農民問題納入社會事業(yè)范疇，改善了農民的生活，支持了農業(yè)發(fā)展。但現有的農村社會保障體系還不健全。通過分析我國農村社會保障體系的現狀和問題，分析產生問題的原因，從而進一步完善農村社會保障體系，構建科學的、符合國情的、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系，加快實現社會保障的公平、普惠，為經濟發(fā)展提供良好的社會環(huán)境。關鍵詞農村社會保障公平效率改革開放以來，我國逐步在城市建立起了比較完善的社會保障體系，而在廣大的農村，社會保障制度的建設卻遠遠滯后。近幾年，農村地區(qū)開始實行養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療和最低生活保障的改革試點，真正意義上的社會保障才剛剛起步，但是統(tǒng)籌層次低，覆蓋面小，共濟性差，管理水平低，可持續(xù)性較弱的現象仍然十分突出。我國農村社會保障面臨的現狀與問題在市場經濟條件下，市場機制存在著收入分配差距問題、信息的不完備和信息的不對稱、商業(yè)保險市場逆選擇等市場失靈現象，影響社會保障各項計劃的實施，所以政府必須進行必要的干預。但是政府在參與社會保障管理的過程中，也存在著失靈問題。我國在建設社會主義市場經濟的過程中，也在積極的建設社會保障制度，城市保障制度取得很大的成效。但是，中國農村的社會保障制度卻發(fā)展緩慢，原因有多個方面，如中國農村經濟發(fā)展落后使其發(fā)展缺乏經濟基礎，相關的法律欠缺時期缺乏約束力，農民濃厚的養(yǎng)兒防老清潔使其發(fā)展缺乏內在動力等。但我認為農村社會保障薄弱的根本原因，是國家在城鄉(xiāng)社會保障責任承擔上的二元分配機制。從財政支持力度方面看，目前，我國中央財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比例只有10%左右，而這的投入也絕大部分分給了城鎮(zhèn)居民，即占總人口80%的農民，只享有社會保障支出的10%左右，占人口20%的城市居民卻占用社會保障費用的90%。從人均社會保障費用來看,城市居民是農民20倍以上。在社會保障制度設計上，現階段城鎮(zhèn)已初步建立了比較完備的保障體系，而農村除了提供一些最低水平具有應急性質的社會救助以外，少有其他制度安排。從法律制度來看，我國憲法第45條明確規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家為公民提供享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！边@里所說的我國公民，無疑既包括城市居民，也包括農村居民，農民應平等地享有社會保障權力。具體到社會保障法制建設，在城鎮(zhèn)社會保障體系中，幾乎每一類社會保障項目的子系統(tǒng)都有相關的法規(guī)予以規(guī)范，如《失業(yè)保險條例》、《城市居民最低生活保障條例》等。盡管普遍存在立法滯后、立法層次低以及法律不健全等弊端，可城鎮(zhèn)社會保障立法無論在效力層次還是覆蓋面上都明顯超出農村社會保障立法。而農村社會保障除了一部《農村五保供養(yǎng)工作條例》外，再無法律條文規(guī)范農村社會保障有序推進，缺乏相對的穩(wěn)定性。農民無“法”與城市居民平等分享社會保障“國民待遇”?？傊?，從建國到現在，我國農村的社會保障制度一直沒有突破這個現狀，政府并沒有從根本的制度上對農村社會保障問題加以解決，農村社會保障方面的問題越來越突出?？偨Y起來，農村社會保障制度存在的問題主要有以下幾點：（一）農村社會保障覆蓋面嚴重不足農村是以國家救濟和鄉(xiāng)村集體辦福利事業(yè)為主的社會保障，除養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險進行了試點改革以外，其他保險項目基本上沒建立起來。無論是優(yōu)撫、“五保”，還是救災、救濟，都是以特定的農民為對象的，數量很少，大多數農民并未享受社會保障。據統(tǒng)計，目前我國有2610萬農村人口年收入不足668元，4977萬農村人口年人均收入不足924元，他們處于絕對貧困線與相對貧困線。近年來，國家對農村特困群體的救助主要是采取季節(jié)性救助，各地也根據實際，開展了農村特困群體定期定量補助及臨時困難補助等辦法，使得部分農村特困群體生活有了一定的保障。但由于補助面不寬，補助金額有限，對特別困難的農村家庭只是杯水車薪。根據民政部提供的數據，到2000年底，全國農村人口中有300多萬人得到最低生活保障，保障金額7.3億（含實物折款）；已保對象319.2萬人，僅占農業(yè)人口的0.36%，占應保人數的12.28%。在這種情況下，農民只能依賴土地獲得最低生活保障，而這種土地保障功能只能發(fā)揮最低水平的保障功能。（二）農村社會保障資金匱乏，缺口極大（一）公平的缺失新中國成立以來,城市居民社會保障工作得到了國家的高度重視,在國家經濟尚不太發(fā)達的情況下,投入的巨額資金使城鎮(zhèn)居民在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等基本生活方面有了保障,而對農村社會保障問題的忽視,是改革開放以來中國保障制度建設的一大失誤。據有關數據顯示,占我國人口80%左右的農民的社會保障支出僅占全國社會保障費的11%,而占20%左右的城鎮(zhèn)居民卻占有89%的社會保障費。到1990年初,城市人均享受的社會保障費約是農村人均的30倍,兩者差距之大超過世界上任何一個國家。從某種意義上說,占全國人口約80%的農村居民基本游離于社會保障之外,對本來處于弱勢地位的廣大農村居民來說是很不公平的。享受基本的社會保障是每一個公民的基本權利,是向每一個社會成員提供維護最低生活需要的保證。社會成員在得到基本保障的前提下,能有一個參與社會競爭的公平起點,而不至于一開始即因出身在農村而處于生活困境或遭受到天災人禍而陷入生存困境。從公平上講,占中國人口絕大多數的農民享有的社會保障遠不能和城市居民所享有的社會保障制度相提并論,這種“一頭沉”的社會保障制度有失社會公允。在中國,人一出世就被分為了兩種:城市人和農村人,從而影響和決定了他們一生的命運,這本身就是最大的不公平。同時,在有限的農村社會保障中,又存在著發(fā)展不平衡而導致的公平缺失。這主要表現在兩個方面:一是農村社會保障發(fā)展水平不平衡。一般說來,經濟較發(fā)達的東部地區(qū)農村社會保障水平亦較高,而經濟不發(fā)達的西部地區(qū),因集中了我國大多數貧困人口,許多人連溫飽還未解決,農村社會保障程度極低。二是農村地區(qū)各社會保障項目發(fā)展不平衡。部分地區(qū)的農村社會保障項目不全,而且各項目之間缺乏有機聯系,未能形成配套,構不成整體優(yōu)勢。（二）效率的缺失我國農村社會保障制度存在保障項目單一,實施范圍過小,覆蓋面狹窄,管理混亂等低效率的狀況。目前我國農村保障的形式主要是農村社會救濟、社會優(yōu)撫和農村“五?！?保障對象基本上是“困難的人”和“光榮的人”;保障的內容基本上是補貼性、救濟性的單項保障;保障的核心——社會保險在大部分農村地區(qū)基本上未開展,只有少數先富起來的地區(qū)最近幾年逐步開始建立農村社會保障制度,但大多還處于試點階段。我國政府財政支出用于社會保障的比例在世界上是較低的,而其中投向農村的就更加微乎其微,主要由農民出資的籌資方式不僅忽略了社會保障具有的國民收入再分配功能,改變了社會保障的根本性特征,而且國家和集體所體現的社會責任過小,造成了資金來源的不足,降低了保障標準,同時也影響了農村居民參加養(yǎng)老、醫(yī)療保障的積極性,加大了保障工作的難度。農村社會保障管理體制不順,表現為政出多門,管理多頭。民政部門、計生委、基金會、壽險公司等機構均涉及了農村社會保障,導致管理混亂,辦事效率低下,難以保證農村社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。由于農村社會保障基金管理松散,缺乏約束,致使基金運營風險加大,挪用、擠占甚至貪污社會保障資金的現象頻繁出現。同時因為保障基金運營不合理,保值增值程度低,無法解決基金的保值增值問題。從效率上講,我國的農村社會保障制度嚴重抑制了生產要素,特別是勞動力的有效流動,阻礙了城鄉(xiāng)經濟的共同發(fā)展。社會保障資源在城市一些領域的相對過剩和在農村的絕對短缺同時并存,這種資源配置方式顯然是無效的。各國社會保障制度運作實踐表明,社會保障資金尤其是社會保險基金只有在社會保障覆蓋率比較高的情況下才能達到一定效率。低覆蓋率下,各級基金管理機構的人員開支、風險管理費用等基金管理成本所占比例就會相對較高,最終會造成社會保障資金使用效率低下,影響社會保障統(tǒng)籌互濟作用的實現。三、構建公平與效率統(tǒng)一的農村社會保障制度過低的農村社會保障水平有失公平,也影響了效率的提高。當前,我們必須通過建設適應我國經濟社會發(fā)展水平的農村社會保障體系,來增進公平與提高效率。（一）消除社會保障上的二元結構,提高社會保障制度的公平性。我國社會保障資源城鄉(xiāng)間的不合理配置,是由于我國長期以來實行的制度造成的。長期以來,農業(yè)是工業(yè)發(fā)展的主要源泉,工業(yè)和城市的進步在一定程度上是以農業(yè)和農村的落后為代價,造成了中國非均衡發(fā)展的城鄉(xiāng)關系,形成了鮮明的城鄉(xiāng)二元社會結構,這種二元性也存在于社會保障中,通過戶籍制度把社會保障與農民嚴格分開,使農民難以享受城市居民享受的各種福利,同時,越來越多的城市福利需要由財政支付,這對農民而言,一方面無法享受社會保障,另一方面為城市的福利買單,存在窮人對富人進行轉移支付,拉大了城鄉(xiāng)差距。享受社會保障是農民的基本權力,為廣大農民提供社會保障是政府的基本職責,應該從制度上消除社會保障的二元性,在城鄉(xiāng)間合理配置社會保障資源。這是實現社會保障制度公平性的必然要求,也是我國社會保障制度建設的長期奮斗目標。（二）擴大社會保障范圍,建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系。從發(fā)達國家社會保障制度的發(fā)展看,社會保障最初只覆蓋工業(yè)工人,隨后依次逐漸擴展到商業(yè)和第三產業(yè)的勞動者、公務人員和農業(yè)工人、個體勞動者和小業(yè)主,甚至工薪勞動者的配偶。擴大社會保障范圍,使之逐步覆蓋城鄉(xiāng)所有勞動者,農村社會保障雖然暫不能像城市保障那樣名目繁多,但它應該覆蓋農民最基本保障:包括社會養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療保險、農村居民最低生活保障等。（三）合理確定支付水平,提高社會保障效率。城市部分領域的福利過剩和農村社會保障的嚴重匱乏,有失公平,也有損效率的提高。合理的社會保障水平應該與國民經濟的發(fā)展水平一致,我國人均國內生產總值較低,隨著我國人口老齡化的不斷加劇,未來社會保障負擔沉重,社會保障又具有剛性、經濟不景氣時社會保障支出反而會急劇增長,因此在擴大社會保障覆蓋范圍的時候,支付起點應相對低一些,社會保障制度的受益者從整體上只能享受低層次的社會保障水平,城市公費醫(yī)療、住房補貼等領域的高福利現象應該改變。低保障、廣覆蓋應成為我國社會保障制度的一項長期政策選擇,這種選擇有助于效率的提高。（四）完善社會保障模式,滿足多元化保障需求。社會保障在不同時期、不同文化、不同經濟條件和不同制度的國家中表現為不同的模式。我國經濟社會發(fā)展的現狀決定了國家建立的基本保障制度只能起到基礎性作用,解決國民在遇到收入風險時的基本生活問題,尚無法滿足人們多元化的需求。這樣,補充保險或政府鼓勵的基本保障以外的其他保障選擇就顯得十分重要。建立多樣化的社會保障模式,一是能滿足不同個體和家庭對社會保障的不同需要,有助于在堅持公平的基礎上促進效率的提高;二是有利于解決低保障、廣覆蓋所造成的公平有余而保障不足以及可能存在的效率損失問題。多樣化的社會保障模式由多功能的社會救助體系和包括國家強制的最低水平的社會保險、由繳費決定或自愿購買的補充保險在內的多層次的社會保險體系構成。（五）強化政府責任,實現農村社會保障公平與效率的統(tǒng)一。19世紀80年代德國頒布了一系列的社會保險法令,社會保險制度作為一種強制性、規(guī)范化的社會政策,已不再是統(tǒng)治者對被統(tǒng)治者的恩賜與憐憫,而是國家和社會的一項應盡職責。隨著這一項制度的成功實施,國家對公民基本生存權的保障責任和公民在無法維持基本生活時享有獲取幫助的權利逐漸被國民所接受,并且其他一些國家也受此影響而紛紛仿效。如英國,通過歷屆政府的努力,數次提高保障水平、增加保障項目不斷完善,最終形成了聞名于世的“福利國家”。保障廣大農民最基本的生活需要,是政府的基本職能,中國二元經濟體制的現狀在一段時期內不可能徹底改變,政府的二元參與形式也不可完全避免,但政府不應該放棄對農村社會保障的責任。政府應該根據經濟發(fā)展水平構建農村社會保障制度,建立健全農村社會保障的管理體制,兌現國家對農村社會保障的財政責任,確保農村社會保障基金的保值增殖,推動建立健全農村社會保障的監(jiān)管機制,推動農村社會保障的立法建設,以及創(chuàng)造適宜農村社會保障制度建設的社會環(huán)境等,只有政府充分履行自己應盡的義務,才能更好地實現農村社會保障中公平與效率的統(tǒng)一。總之，農村社會保障制度作為保障社會秩序、保障階層流動的機制，在其建立過程中，應當發(fā)揮政府的主導作用，合理調整社會成員對公共資源的占有情況，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協調發(fā)展，讓全體社會成員共享社會經濟發(fā)展成果?！緟⒖嘉墨I】[1]孫榮、許潔.政府經濟學[M].上海：復旦大學出版社2001[2]賈俊玲.社會保障法律制度初探[M].北京:北京大學出版社,2000.[3]孫光德、董克用:《社會保障概論》、中國人民大學出版社,2000年版,第103頁-105頁。[4]張時玲.當前我國農村社會保障的困境與出路，中圖分類號：F323.89文獻標識碼：A[5]柴瑞娟，羅新銘.農村社會保