預(yù)算管理與績(jī)效管理相互融合的研究

一、預(yù)算管理與績(jī)效管理的關(guān)系常言道，凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。預(yù)算管理是指單位為實(shí)現(xiàn)確定的經(jīng)濟(jì)（管理）目標(biāo)，通過(guò)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算考核等方式進(jìn)行的一系列財(cái)務(wù)活動(dòng)；而績(jī)效管理是一個(gè)由項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)管理、運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)。我國(guó)逐步推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，建立以預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用為目標(biāo)的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，使績(jī)效理念融入預(yù)算管理全過(guò)程，并與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起成為預(yù)算管理的有機(jī)組成部分。這充分顯示了預(yù)算管理和績(jī)效管理密不可分的關(guān)系。但預(yù)算管理與績(jī)效管理又存在著區(qū)別。預(yù)算管理關(guān)注的是預(yù)算資金與項(xiàng)目的合理匹配，績(jī)效管理則關(guān)注的是預(yù)算資金與項(xiàng)目產(chǎn)生的結(jié)果與效益。二、預(yù)算管理與績(jī)效管理融合存在的問(wèn)題從20世紀(jì)90年代，我國(guó)引入績(jī)效理念到黨的十九大報(bào)告明確提出全面實(shí)施績(jī)效管理的理念，再到自2020年10月1日起施行的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》中提出各部門(mén)、各單位負(fù)有實(shí)施績(jī)效監(jiān)控、開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)、報(bào)送預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的職責(zé)；財(cái)政部門(mén)負(fù)有對(duì)各部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行情況和績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)、考核的職責(zé)。我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作在不斷向前推進(jìn)，但目前看來(lái)，在預(yù)算管理與績(jī)效管理的融合上還存在著一些迫切需要解決的癥結(jié)。（一）績(jī)效理念意識(shí)有待增強(qiáng)在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中不同程度地存在著分配重于管理，支出重于績(jī)效的“老觀念”，績(jī)效管理與預(yù)算管理“兩張皮”的現(xiàn)象突出，項(xiàng)目不能按成熟度進(jìn)行排序，無(wú)論好壞、重要與否都在預(yù)算中申報(bào)，造成眉毛胡子一把抓。對(duì)于項(xiàng)目尚不成熟以及當(dāng)年無(wú)法形成實(shí)際支出的項(xiàng)目仍在申報(bào)預(yù)算，帶來(lái)新增沉淀資金。（二）績(jī)效管理相關(guān)法規(guī)和制度有待細(xì)化和完善目前，績(jī)效管理相關(guān)法規(guī)和制度的細(xì)化度和健全度還不夠，存在著績(jī)效責(zé)任落實(shí)不到位，績(jī)效信息公開(kāi)不夠透明，對(duì)第三方工作的管理和評(píng)價(jià)不明確等情況，不利于預(yù)算績(jī)效管理的有效開(kāi)展。（三）專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)在預(yù)算績(jī)效管理中，由于業(yè)務(wù)處（科）室負(fù)責(zé)績(jī)效管理工作的人員變動(dòng)頻繁，存在責(zé)任心不夠、業(yè)務(wù)不熟練等現(xiàn)象。預(yù)算績(jī)效管理工作流程不夠清晰，績(jī)效目標(biāo)編制質(zhì)量不高，項(xiàng)目信息填報(bào)不具體，績(jī)效指標(biāo)界定過(guò)于模糊、不清晰或不能量化，績(jī)效指標(biāo)分類錯(cuò)誤，績(jī)效指標(biāo)過(guò)于寬泛等問(wèn)題，不能滿足現(xiàn)階段對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的高質(zhì)量發(fā)展要求。（四）指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系有待完善現(xiàn)有的績(jī)效指標(biāo)體系是以產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)為主要表現(xiàn)形式，對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化和量化描述?？?jī)效評(píng)價(jià)是根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，通過(guò)一系列規(guī)范的程序，對(duì)預(yù)算資金的投入、使用過(guò)程、產(chǎn)出與效果進(jìn)行系統(tǒng)和客觀的評(píng)價(jià)。但由于績(jī)效指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不健全，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果很難作為改進(jìn)管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)，難以充分發(fā)揮對(duì)預(yù)算編制的影響作用。三、預(yù)算管理與績(jī)效管理有效融合的措施（一）做好宣傳工作，提升績(jī)效理念首先，強(qiáng)化主體責(zé)任。財(cái)政部門(mén)或單位自身要有計(jì)劃地開(kāi)展全面預(yù)算績(jī)效管理的政策宣傳和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，明確單位業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人為績(jī)效目標(biāo)管理的責(zé)任主體，以“誰(shuí)使用資金，誰(shuí)編制績(jī)效目標(biāo)”為原則，使預(yù)算單位全員逐步提升績(jī)效理念，在預(yù)算執(zhí)行中隨時(shí)繃緊“績(jī)效弦”。其次，提升全過(guò)程績(jī)效意識(shí)。預(yù)算績(jī)效管理中目標(biāo)申報(bào)是工作起點(diǎn)，被稱為“靈魂定位”；事中跟蹤是過(guò)程把控，監(jiān)控糾偏；事后評(píng)價(jià)是結(jié)果衡量，效益評(píng)價(jià)。最后，做好前期準(zhǔn)備工作。為了能夠更好地將績(jī)效與預(yù)算融合起來(lái)，預(yù)算單位就要早著手開(kāi)展以后年度預(yù)算項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作，提前啟動(dòng)項(xiàng)目研究論證、編制立項(xiàng)、審核評(píng)審等工作，把績(jī)效目標(biāo)評(píng)估論證作為項(xiàng)目?jī)?chǔ)備入庫(kù)、預(yù)算申報(bào)的前置條件，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。所有入庫(kù)項(xiàng)目都要設(shè)置績(jī)效目標(biāo)，并細(xì)化量化為具體的績(jī)效指標(biāo)?？茖W(xué)合理預(yù)測(cè)，根據(jù)輕重緩急對(duì)備選項(xiàng)目進(jìn)行排序，擇優(yōu)編制落實(shí)項(xiàng)目支出規(guī)劃。（二）加強(qiáng)法規(guī)和制度建設(shè)，完善預(yù)算績(jī)效管理無(wú)規(guī)矩不成方圓。切實(shí)可行的法規(guī)和制度，一方面是預(yù)算績(jī)效管理工作依規(guī)依法開(kāi)展的有力保障；另一方面進(jìn)一步壓實(shí)和強(qiáng)化了預(yù)算績(jī)效管理主體的績(jī)效管理責(zé)任，體現(xiàn)“誰(shuí)使用、誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則。一是有效實(shí)行“雙公開(kāi)”機(jī)制。在預(yù)決算公開(kāi)的同時(shí)做好績(jī)效信息公開(kāi)，主動(dòng)接受人大審計(jì)等部門(mén)監(jiān)督。二是完善第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)監(jiān)管制度。對(duì)于工作量大、專業(yè)性強(qiáng)的項(xiàng)目，需要委托第三方機(jī)構(gòu)提供相關(guān)服務(wù)并出具審核意見(jiàn)或工作結(jié)論的就要制定有關(guān)管理辦法或工作規(guī)程，明確規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)在從事項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效相關(guān)服務(wù)工作中的職責(zé)，嚴(yán)格監(jiān)督管理，以保證執(zhí)業(yè)質(zhì)量。三是強(qiáng)化績(jī)效結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。財(cái)政部門(mén)要通過(guò)制定預(yù)算績(jī)效考核辦法和相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制來(lái)考核和衡量各部門(mén)和單位在預(yù)算編制質(zhì)量、預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算績(jī)效管理方面的工作開(kāi)展情況。對(duì)考核名次靠前的預(yù)算單位，財(cái)政部門(mén)予以表彰；對(duì)連續(xù)兩年考核名次靠后的預(yù)算單位進(jìn)行約談并責(zé)令限期整改；對(duì)預(yù)算績(jī)效執(zhí)行效果好的單位在安排下一年預(yù)算時(shí)適當(dāng)傾斜，以鼓勵(lì)高績(jī)效行為，促使預(yù)算單位從單位負(fù)責(zé)人到基層工作人員都能夠充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算績(jī)效管理工作的重要性，隨時(shí)調(diào)度和關(guān)注“投入”所形成的“產(chǎn)出和結(jié)果”。四是加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。將評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)決算審查、重大政策績(jī)效審查相銜接，建立“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的績(jī)效終身責(zé)任追究制機(jī)制。（三）梳理預(yù)算績(jī)效管理工作流程，培養(yǎng)專業(yè)人才預(yù)算單位應(yīng)根據(jù)單位實(shí)際情況成立預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)小組或指定專人負(fù)責(zé)預(yù)算績(jī)效管理，明確職責(zé)，梳理預(yù)算績(jī)效管理工作流程，邊干邊積累經(jīng)驗(yàn)，打造出預(yù)算績(jī)效管理的專業(yè)人才隊(duì)伍。一是把握科學(xué)原則。預(yù)算單位應(yīng)堅(jiān)持“先有項(xiàng)目再安排預(yù)算”原則，提前研究謀劃、常態(tài)化儲(chǔ)備預(yù)算項(xiàng)目，申請(qǐng)預(yù)算安排須從項(xiàng)目庫(kù)中挑選預(yù)算項(xiàng)目，未入庫(kù)項(xiàng)目一律不予安排預(yù)算。二是合理編制績(jī)效目標(biāo)?？?jī)效目標(biāo)作為預(yù)算項(xiàng)目入庫(kù)的前置條件，所有政策和項(xiàng)目全部實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)管理，績(jī)效目標(biāo)的編制要與單位職能、發(fā)展規(guī)劃和年度重點(diǎn)工作任務(wù)緊密結(jié)合，既要合法合規(guī)，又要客觀公正。同時(shí)，績(jī)效目標(biāo)也要與項(xiàng)目計(jì)劃有機(jī)結(jié)合起來(lái)，項(xiàng)目在編制績(jī)效目標(biāo)的同時(shí)需要編制具體實(shí)施計(jì)劃和資金支付計(jì)劃，將預(yù)算績(jī)效管理與單位各部門(mén)工作密切結(jié)合起來(lái)，使績(jī)效管理貫穿于項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程。三是重點(diǎn)把控基本指標(biāo)。預(yù)算績(jī)效管理人員應(yīng)對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目分別設(shè)置預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、預(yù)算到項(xiàng)目率和預(yù)算支出率三個(gè)基本共性指標(biāo)，以確保預(yù)算編細(xì)編實(shí)編準(zhǔn)。結(jié)合預(yù)算績(jī)效事前評(píng)審工作，充分論證項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性、績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的合理性、實(shí)施方案的可行性、籌資的合規(guī)性以及項(xiàng)目年度內(nèi)各月份預(yù)算資金支付需求金額等，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算“錢(qián)盡其用”。對(duì)于未按要求開(kāi)展績(jī)效評(píng)估或者績(jī)效評(píng)估結(jié)果為差的政策和項(xiàng)目支出不得列入中期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算，相關(guān)項(xiàng)目不得納入項(xiàng)目庫(kù)。四是建立“三個(gè)掛鉤”機(jī)制。按照“三個(gè)掛鉤”機(jī)制，合理安排項(xiàng)目預(yù)算，實(shí)現(xiàn)預(yù)算精準(zhǔn)編制，對(duì)低效、無(wú)效資金一律削減或取消。第一，預(yù)算安排與事前績(jī)效評(píng)估結(jié)果掛鉤，根據(jù)事前績(jī)效評(píng)估結(jié)果確定資金實(shí)際需求金額。第二，與項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效目標(biāo)掛鉤，先明確項(xiàng)目基本共性指標(biāo)，再確定項(xiàng)目預(yù)算。第三，與項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤，與上年預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、盤(pán)活存量資金等績(jī)效情況掛鉤，確保每一筆預(yù)算資金都能用在刀刃上、緊要處。結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控。事中監(jiān)控是預(yù)算績(jī)效全過(guò)程管理的“主戰(zhàn)場(chǎng)”，在對(duì)項(xiàng)目實(shí)施全程管控中，要“瞪起眼睛”，嚴(yán)格執(zhí)行批復(fù)的預(yù)算及項(xiàng)目實(shí)施方案，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾偏，將項(xiàng)目的結(jié)余資金合理調(diào)配到存在資金缺口的項(xiàng)目上使用，最大限度保證資金使用效率，避免資金閑置。六是開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)和評(píng)價(jià)反饋應(yīng)用。通過(guò)項(xiàng)目事后評(píng)價(jià)，分析項(xiàng)目總體績(jī)效目標(biāo)、各項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)完成情況以及預(yù)算執(zhí)行情況，將評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于次年預(yù)算編制，實(shí)現(xiàn)“預(yù)算編制—效果反饋—預(yù)算編制”的閉環(huán)控制，避免預(yù)算資金使用“虎頭蛇尾”現(xiàn)象。（四）逐步健全指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系財(cái)政部門(mén)按照“全面覆蓋、共建共享、科學(xué)實(shí)用、動(dòng)態(tài)調(diào)整”的思路組織開(kāi)展績(jī)效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)工作，為提升績(jī)效管理質(zhì)量和效率提供有力支撐。首先要突出重點(diǎn)。績(jī)效指標(biāo)要能清晰反映預(yù)算資金的核心產(chǎn)出和效果，力求精簡(jiǎn)準(zhǔn)確、突出核心和重點(diǎn)業(yè)務(wù)。其次要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整?？?jī)效指標(biāo)體系由財(cái)政部門(mén)與行業(yè)主管部門(mén)共同建設(shè)，并根據(jù)宏觀政策方向、部門(mén)和地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等的調(diào)整變化，及時(shí)修正和更新。最后要指向明確。績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)以政府收支分類科目中的支出功能分類為框架，行業(yè)和領(lǐng)域?qū)?yīng)類、款兩級(jí)，資金用途對(duì)應(yīng)部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目，兼顧部門(mén)職能職責(zé)、資金使用方向等設(shè)計(jì)部門(mén)預(yù)算支出產(chǎn)出和效益?zhèn)€性指標(biāo)。指標(biāo)設(shè)置以定量為主、定性為輔，做到指標(biāo)標(biāo)