PPP項目績效評價的現(xiàn)狀及問題-以A市科技園區(qū)PPP項目為例

在此背景下，本文以A市科技園區(qū)PPP項目為對象，以PPP和績效評價的相關理論為指導，針對項目原有的績效評價體系中存在的問題進行分析，研究發(fā)現(xiàn)，A市科技園區(qū)PPP項目存在項目設計時績效指標體系設計不科學，績效評價方案設計不完善，以及績效評價結果應用到可行性缺口補助不合規(guī)等情況。一、項目概況A市科技園區(qū)PPP項目規(guī)劃設計和景觀設計聘請國內知名設計公司，為入園企業(yè)締造高氧低密、花園辦公、開放自由、獨享私立的現(xiàn)代感和品質感兼?zhèn)涞膱@區(qū)。該項目2016年開始實施，建設期兩年，運營期25年，項目結束后移交政府。A市科技園區(qū)PPP項目本身具有向最終消費用戶（入園企業(yè)）的收費機制，即最終消費用戶（入園企業(yè)）直接付費購買項目公司提供的公共產品與公共服務。但是上述使用者付費不能滿足項目公司的成本回收和合理回報。因此政府方應給予項目公司一定的經(jīng)濟補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分。因此，本項目的回報機制為“可行性缺口補助”。考慮到A市科技園區(qū)PPP項目的基本情況，按照年化8%的投資回報（該回報包含融資費、自有資金占用費）為測算基礎，在本項目進入運營期后的前13年內給予項目公司予以可行性缺口補助。同時，對可行性缺口補助的支付設置績效考核指標，如果項目公司未達到《項目合同》約定的績效標準，政府方的可行性缺口補助將進行相應扣減。該項目的可行性缺口補助由地方財政納入跨年度預算和中長期財政規(guī)劃。二、項目績效評價概況A市科技園區(qū)PPP項目績效評價旨在考核項目建設期和項目運營期兩個階段的實施情況。第一次績效考核在竣工驗收的同時進行考核，考核合格進行支付。其余年度績效考核在每年的2月份之前完成。政府方將針對本項目成立考核小組。考核小組負責對該項目進行考核。考核采取查驗資料、實地查看相結合，定期對項目運營維護情況進行檢查，包括物業(yè)服務、創(chuàng)業(yè)法律服務、企業(yè)咨詢服務、投融資業(yè)務等。年度分值達到80%，足額撥付費用；分值80%以下每降低一個百分點，扣可行性缺口補助金額的1%，最低扣至60%。（一）建設期績效評價建設期績效評價以政府為考核主體，在項目竣工驗收時進行績效評價，第一筆可行性缺口補助的支付必須滿足如下全部內容，方可進行支付。具體績效考核指標設置如下：1．項目公司在建設期嚴格按照《項目合同》的約定履行責任和義務，沒有重大或者實質性違約情況的發(fā)生。2．項目公司遵守國家的建設標準和規(guī)范要求。3．工程質量。工程質量等級評定達到合格以上，驗收合格。4．建設期。建設期不超過兩年，以開工日起計。5．安全文明施工與環(huán)境保護。6．完成基礎設施及科技條件的建設。（二）運營期績效評價A市科技園區(qū)PPP項目的回報機制為可行性缺口補助，具體績效考核指標設置如下：1．項目公司在建設期嚴格按照《項目合同》的約定履行責任和義務，沒有重大或者實質性違約情況的發(fā)生，則得20分。如有任何一項非重大或者實質性違約的違約行為發(fā)生，則扣2分，扣完為止。2．滿足A市科技園區(qū)PPP項目的產業(yè)發(fā)展措施和目標，則得40分。具體發(fā)展措施和目標如下：（1）產業(yè)定位（20分）根據(jù)A市的實際情況，結合社會資本的資源，確定明確的產業(yè)定位，并以投標文件的相關內容作為考核指標。如有任何一項違反，則扣5分，扣完為止。（2）產業(yè)發(fā)展目標（20分）1）保證孵化器每萬平方米企業(yè)技工貿總收入不低于8000萬元，加速器每萬平方米企業(yè)技工貿總收入不低于1000元。2）園區(qū)應引進國家級實驗室或工程研究中心以及國家級創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺。3）應設立產業(yè)基金、天使基金等，支持園區(qū)及A市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。4）A市科技園區(qū)PPP項目應建設成為國家級科技企業(yè)孵化器、國家級眾創(chuàng)空間和科技部“創(chuàng)業(yè)苗圃一孵化器一加速器”科技創(chuàng)業(yè)孵化鏈條建設示范單位。如有任何一項違反，則扣5分，扣完為止。3．項目公司提供科技園區(qū)的物業(yè)租賃服務、公共服務、技術服務、金融服務平臺、增值保值服務平臺，以及其他可以直接向最終消費者提供的公共產品和公共服務滿足A市科技園區(qū)要求的標準和規(guī)定。達到該目標，則得10分，未能滿足，則按照相應情況酌情扣分，扣完為止。4．在項目期限內（建設期除外），項目公司應保證科技園區(qū)入園企業(yè)每一個年度為A市帶來的稅收總額增速不得低于A市整體稅收增速。達到該目標，則得30分，未能滿足，則按照相應偏差率進行扣分，扣完為止。三、A市科技園區(qū)PPP項目績效評價存在的問題（一）績效評價模式未貫穿項目全生命周期財政部規(guī)定PPP項目的實施分為5個階段，分別為項目的識別、準備，采購，執(zhí)行和移交。在2018年12月23日舉行的國家治理與財政績效論壇上，國家發(fā)改委、財政部PPP專家指出，要盡快出臺PPP項目全生命周期操作指南。當前，PPP績效評價的主流觀點是采用全生命周期的績效考核模式，在項目的各階段進行績效考核，改變只重視產出和結果，應在項目的投入階段進行考核監(jiān)管。A市科技園區(qū)PPP項目在項目的識別、準備和采購期均未實施績效評價。項目的建設期內，長達兩年的時間缺乏績效考核，采用后評價的模式應該進行改進。項目在識別階段進行前期的測算幫助政府方判斷采用PPP模式是否是真正實現(xiàn)了物有所值的本質，此時應當對實施方案以及機構的服務質量進行考核。項目的準備階段，以及采購階段的考核均未在方案中體現(xiàn)，績效評價模式不完整。（二）績效評價僅站在政府角度，忽視其他利害關系人的利益該項目的運營期將績效考核作為可行性補貼的缺口的依據(jù)，僅站在政府角度，忽視其他利害相關人，較為狹隘?？冃гu價主體應包括政府部門，社會資本方，債權人或者是項目公司本身等?？冃гu價的結果應當面對所有的利益相關者，在績效指標的設定時要結合各參與方的要求和項目本身成立時的需求。本項目設置的后續(xù)可行性缺口補助支付考核指標僅僅從政府的角度出發(fā)，忽視了其他利益相關者關注的指標，應當從滿意度指標，產出指標，財務指標等多角度全方位的設置指標。（三）績效評價指標體系設計簡單PPP項目績效評價涉及財政資金，在指標體系設計之初應當參考財政部印發(fā)的預算績效評價共性指標體系框架。該體系框架涉及一至三級指標，從項目的投入，產出，過程和結果四個流程進行審核，指標細化至三級，包含財政資金項目的共性指標和個性指標。本項目績效評價指標體系相比財政部出臺的共性指標體系框架過于簡單并且在項目建設期的績效評價只設定了考核指標，第一筆可行性缺口補助考核指標未設置權重值，項目驗收合格即可進行缺口補助，這種方式更加類似于項目的竣工驗收，不符合項目績效評價的基本要求。后續(xù)缺口補助考核指標項目雖然設置了指標的分值，但是指標體系簡單，分值較高，在評價時考慮的因素較少，無法科學公正地對項目的實施情況進行評價。另外，按照合同約定每半年進行一次可行性缺口的補助是以績效評價的結果為依據(jù)，本項目在運營期的績效評價指標中前三項不屬于延續(xù)性指標，是項目在運行之初必須達到的要求，指標設定缺少激勵和及時糾偏的作用。項目目前尚未正式運營因此績效方案屬于初步方案，在實際執(zhí)行過程中需要在進行細化和修改。（四）績效評價未起到考核作用導致項目涉嫌固定回報績效考核是政府“按績效付費”的依據(jù)。A市科技園區(qū)項目績效考核模式設計不合理，有可能固化政府支出，形成政府債務，加重政府負擔。原因在于績效評價的標準設置模糊，主觀性較大。設置可行性缺口補助下限。財政部出臺的一系列針對可行性缺口補助和固定回報的禁令，防止政府將存量項目包裝為PPP，實際上政府兜底，明股實債，形成隱形的政府債務。財政部。2017年11月，《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）中要求“項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效評價結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的”不得入庫。隨著政策的不斷變化，國家對可行性回報機制的范圍和定義也逐漸清晰，地方政府在進行可行性匯報缺口補助是要嚴格按照國家的最新準則和規(guī)定，防止違規(guī)被清除出庫。A市科技園區(qū)PPP項目中投資方從政府方獲得的回報是否是固定回報也取決于績效評價的機制，A市科技園區(qū)PPP項目運營期績效評價指標，設置過于簡單，人為主觀性影響較大，分值設置隨意。而且，績效評價辦法中規(guī)定年度分值達到80%，足額撥付費用；分值80%以下每降低一個百分點，扣可行性缺口補助金額的1%，最低扣至60%。按照該考核辦法，門檻設置過低，當可行性缺口補助金額扣至60%