關(guān)于加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的思考3

近年來，隨著行政事業(yè)單位不斷加快職能轉(zhuǎn)變以及公共服務(wù)領(lǐng)域的不斷拓寬，政府部門所投入的配套國有資產(chǎn)在質(zhì)和量上也發(fā)生了巨大變化。資產(chǎn)種類和規(guī)模的日新月異以及不同方針政策的交叉延伸，對資產(chǎn)管理產(chǎn)生了深遠影響，也提出了新的時代要求。但在管理實踐中，不難發(fā)現(xiàn)一些單位存在著資產(chǎn)管理混亂、投資決策失控等問題，其中既有政策制度缺失、管理理念過時，也有管理人員懈怠、組織結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)等原因。因此，如何建立并落實好當(dāng)前行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作顯得尤為重要。一、當(dāng)前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀國有資產(chǎn)主要指由國家出資形成資產(chǎn)的總稱，各級政府代表國家行使所轄各單位的國有資產(chǎn)所有權(quán)，并授權(quán)所屬各級單位履行國有資產(chǎn)管理職責(zé)。行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)相較于國有企業(yè)的國有資產(chǎn)，其形成方式主要來源于財政預(yù)算，而國有企業(yè)的國有資產(chǎn)則主要來自于國家投資以及后續(xù)企業(yè)資本積累所形成。除了財政預(yù)算中政府性投資所形成的資產(chǎn)，行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)來源還包括：通過無償劃撥方式從其他單位取得的資產(chǎn)；在獲得財政部門或上級主管單位批準同意之下，使用自身經(jīng)營性收入投資形成的資產(chǎn)；接受社會機構(gòu)組織及個人無償捐贈而取得的資產(chǎn)。從資產(chǎn)價值屬性來看，企業(yè)的國有資產(chǎn)用于投入生產(chǎn)以創(chuàng)造經(jīng)營利潤，實現(xiàn)國有資產(chǎn)整體的增值保值；而行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)是為滿足履行社會公共服務(wù)職責(zé)所形成的，其價值偏重于公益性，是實現(xiàn)政府職能的物質(zhì)基石，不以創(chuàng)造經(jīng)濟利益為目標。隨著社會需求的日益增加，大眾對政府的公共治理也提出了新的要求，在此背景之下各級行政事業(yè)單位為滿足新形勢下的政策落地和業(yè)務(wù)模式轉(zhuǎn)變，不斷加大政府投資力度，在功能性和效益性上加速國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)型，使得近年來行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)不管是數(shù)量還是質(zhì)量都有了極大地提升，對資產(chǎn)的管理方式和效果帶來了巨大挑戰(zhàn)。當(dāng)前，各級行政事業(yè)單位在實際工作中雖已初步建立起組織框架完備、部門協(xié)調(diào)有序的管理體系，但面對外部環(huán)境的變化和內(nèi)部職能的調(diào)整等情況仍存在管理方式老舊、創(chuàng)新性不足的問題。尤其是隨著新政府會計制度的深入落實，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的財務(wù)核算和實物管理提出了更高的要求。其中，固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)的折舊與攤銷；公共基礎(chǔ)設(shè)施的確認以及長期股權(quán)投資核算等概念的引入，在進一步規(guī)范了國有資產(chǎn)的分類和計量方式的同時，還對資產(chǎn)的管理創(chuàng)新和效益提升起到了積極的促進作用。二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的重要性（一）有助于提升資產(chǎn)的安全性和完整性行政事業(yè)單位涉及的國有資產(chǎn)紛繁復(fù)雜，不同領(lǐng)域和區(qū)域的資產(chǎn)配置和屬性不盡相同。為能真實反映國有資產(chǎn)的實際使用情況，需要對其進行有針對性的系統(tǒng)化管理，確保資產(chǎn)在其使用期間避免或減少損失或浪費。國有資產(chǎn)管理可以通過強化資產(chǎn)增減、使用的審批監(jiān)督體系保證資產(chǎn)投資符合各項法律法規(guī)，使資產(chǎn)在制度允許的范圍內(nèi)進行開發(fā)利用。其次，國有資產(chǎn)管理與行政事業(yè)單位的具體業(yè)務(wù)活動相聯(lián)系，結(jié)合單位的社會義務(wù)和安全生產(chǎn)措施規(guī)范國有資產(chǎn)的使用行為，確保資產(chǎn)在使用過程中處在安全可控的范圍內(nèi)。再次，通過財務(wù)與實物的雙重管理實現(xiàn)體系的自我監(jiān)督和修正，從不同維度比對發(fā)現(xiàn)國有資產(chǎn)賬務(wù)處理與實際使用的異同，進一步完善資產(chǎn)管理制度，及時調(diào)整資產(chǎn)信息并改進資產(chǎn)使用處理措施。（二）有助于促進公共資源的合理配置和社會價值最大化國有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位開展公共服務(wù)、實現(xiàn)社會價值的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是為加速社會發(fā)展、促進國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)以政府為主導(dǎo)開展投資所形成的成果，因此國有資產(chǎn)所產(chǎn)生的價值必須要與當(dāng)前的社會需求相掛鉤。通過對當(dāng)前及未來社會發(fā)展的預(yù)期、具體業(yè)務(wù)實現(xiàn)方式和財政扶持力度的評估等角度，科學(xué)合理地制定國有資產(chǎn)投資計劃并精準落實，可以實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理對公共資源的合理配置，避免資產(chǎn)投入不足或投資過度的情況發(fā)生。其次，國有資產(chǎn)管理的有效落實還可以進一步挖掘資產(chǎn)價值，實現(xiàn)國有資產(chǎn)社會價值的最大化。隨著新政府會計制度的貫徹落實，資產(chǎn)減值、折舊攤銷等概念引入到日常的行政事業(yè)單位財務(wù)核算之中，使得資產(chǎn)價值的確定與實際使用狀態(tài)相銜接，因此資產(chǎn)管理的作用顯得更加突出，需要打破傳統(tǒng)觀念，不僅要確保資產(chǎn)的良好狀態(tài)，還要積極開拓思路，延伸資產(chǎn)的更多功能，向社會大眾創(chuàng)造更豐富的社會價值。（三）有助于進一步完善對內(nèi)部管理體系建設(shè)隨著社會快速發(fā)展，政府職能也在不斷轉(zhuǎn)型，為打造服務(wù)型政府，各級行政事業(yè)單位通過積極完善自身管理結(jié)構(gòu)以加快適應(yīng)外部環(huán)境和政策變化。作為實現(xiàn)政府公共職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，國有資產(chǎn)使用狀態(tài)的優(yōu)劣將直接影響到行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)執(zhí)行的效率和成果，因此做好國有資產(chǎn)管理不僅可以對政府各級部門履職提供重要保障，也是建立健全各級單位內(nèi)部管理體系的重要一環(huán)。以國有資產(chǎn)管理為出發(fā)點，結(jié)合內(nèi)控等手段監(jiān)控各職能部室對資產(chǎn)的利用效率和保存狀態(tài)，綜合評估相關(guān)管理制度是否合理、是否有效落實，為制度的后續(xù)改進完善提供重要參考。三、當(dāng)前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在問題分析（一）行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理責(zé)任意識淡薄隨著近年來財政政策和法規(guī)的陸續(xù)完善，行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理得到了進一步的規(guī)范，但由于規(guī)范的內(nèi)容主要由財務(wù)部門負責(zé)，而具體資產(chǎn)由實物管理部門負責(zé)，一定程度上形成了政策傳達不到位、解讀不準確的問題，造成政策與實際管理相脫節(jié)。同時，部分領(lǐng)導(dǎo)和部門負責(zé)人長久以來所形成的“重資金，輕資產(chǎn)”的觀念仍普遍存在，對國有資產(chǎn)的精細化管理常有抵觸情緒，使得國有資產(chǎn)管理難以得到足夠重視。其次，有些行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理流于形式，采購、出入庫、調(diào)撥、處置等環(huán)節(jié)的必要手續(xù)沒有認真執(zhí)行，缺少賬實、賬賬核對程序，使得資產(chǎn)信息的真實性、準確性和完整性難以得到有效保證。其次，隨著財政預(yù)算一體化工作的逐步引向深入，資產(chǎn)配置與預(yù)算編報相掛鉤，不在預(yù)算之內(nèi)的資產(chǎn)投資不得在該預(yù)算年度內(nèi)進行，但在實際執(zhí)行過程中，一些單位或部門無視預(yù)算約束，在預(yù)算規(guī)定之外開展資產(chǎn)采購，造成國有資產(chǎn)管理失控以及財政和行政成本提高。（二）行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度建設(shè)不完善當(dāng)前，與行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)相配套的法律法規(guī)尚不健全，缺少頂層制度設(shè)計，地方各級財政主管部門主要依據(jù)所轄地區(qū)的具體特點酌情制定管理細則，缺乏統(tǒng)一的管理標準，尤其是對固定資產(chǎn)中關(guān)于通用、專用設(shè)備歸類，存貨攤銷，后續(xù)資本性支出歸屬等具體問題沒有具體解讀，造成一些單位在資產(chǎn)核算和實物管理中發(fā)生混亂，也加重了國有資產(chǎn)的審計風(fēng)險。此外，隨著近年來新政府會計的貫徹實施，新資產(chǎn)科目的引入，如：公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資、受托代理資產(chǎn)等，不僅對財務(wù)核算帶來不小影響，對于行政事業(yè)單位在利用該類資產(chǎn)實現(xiàn)社會效益方面也提出了新的挑戰(zhàn)。然而現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理的法律法規(guī)明顯落后于會計制度改革后的新理念，沒有針對不同資產(chǎn)的特點分類制定權(quán)威性的規(guī)定，使財務(wù)核算與實物管理的脫節(jié)，在一定程度上造成國有資產(chǎn)難以發(fā)揮其真正價值。其次，一些單位在制定內(nèi)部國有資產(chǎn)管理制度時，往往忽略權(quán)責(zé)的合理分配，使管理流于形式，甚至發(fā)生不同管理部門職權(quán)范圍重疊或資產(chǎn)置于監(jiān)管之外的情況。同時，國有資產(chǎn)管理缺乏配套的考核機制，尤其對于資產(chǎn)非正常減損、盤盈盤虧等問題，如不能將相關(guān)責(zé)任人進行懲處，勢必會降低管理制度約束力，甚至最終失效。（三）行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)存量狀況不清晰由于長期以來行政事業(yè)單位主要依靠財政預(yù)算收入進行資產(chǎn)投資，形成了只提需求、不計成本的觀念，因此在進行資本性支出時缺乏足夠動力去開展前期調(diào)研和協(xié)調(diào)溝通，進而導(dǎo)致一些單位在進行政府采購中時常出現(xiàn)所購的資產(chǎn)無法達到滿足業(yè)務(wù)需求或與現(xiàn)有在用資產(chǎn)存在功能重疊，造成預(yù)算資金和資產(chǎn)的雙重浪費。同時，一些單位還存在資產(chǎn)隨意調(diào)撥、報廢等違規(guī)行為，造成了資產(chǎn)價值減損甚至流失，進一步影響到單位的正常運轉(zhuǎn)，一方面原因是由于國有資產(chǎn)管理制度存在缺陷或管理能力不足，另一方面原因也有人為控制資產(chǎn)規(guī)模，減少資產(chǎn)帶來的管理風(fēng)險。上述情況嚴重擾亂了國有資產(chǎn)整體存量狀態(tài)，給資產(chǎn)管理帶來極大困難。其次，某些單位由于往期政策調(diào)整或不可抗力形成了一批有賬無實或有實無賬的資產(chǎn)，尤其是產(chǎn)權(quán)不明的固定資產(chǎn)，在進行管理維護時往往會面對配套資金難以落實或報廢處置無法執(zhí)行等問題，同時也因其歸屬問題造成資產(chǎn)存量狀況不清晰。四、完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的對策建議（一）多重手段強化國有資產(chǎn)管理責(zé)任意識有效提高國有資產(chǎn)管理的核心是對管理人員專業(yè)素質(zhì)提升和崗位責(zé)任的落實。一是打通財務(wù)部門和其他部門的溝通壁壘，形成有效的配合協(xié)調(diào)機制。財務(wù)部門及時將國有資產(chǎn)管理的相關(guān)政策法規(guī)傳達至相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和資產(chǎn)實物管理部門，多部門協(xié)調(diào)開展相關(guān)資產(chǎn)管理制度的修訂，并通過內(nèi)部通知和宣傳展示等形式讓單位全體人員知曉。二是定期或不定期開展國有資產(chǎn)專項審計，通過審計查找各級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的漏洞，并將審計結(jié)果和績效考核掛鉤，倒逼相關(guān)管理部門和負責(zé)人強化責(zé)任意識，摒棄“強資金，弱資產(chǎn)”的老舊觀念。三是明確不同資產(chǎn)的管理專崗，各級行政事業(yè)單位應(yīng)設(shè)置專門負責(zé)存貨、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等管理崗位，并調(diào)配業(yè)務(wù)能力過硬、責(zé)任心強的人員負責(zé)具體國有資產(chǎn)管理，加快形成專業(yè)性強、資產(chǎn)情況清晰的管理組織體系，避免發(fā)生因人員頻繁調(diào)動產(chǎn)生的管理松散等問題。四是由財政部門牽頭組織各資產(chǎn)管理部門開展預(yù)算培訓(xùn)或建立預(yù)算協(xié)調(diào)機制，傳達資產(chǎn)投資相關(guān)規(guī)定，強調(diào)以預(yù)算年度的實際業(yè)務(wù)需求為出發(fā)點，合理制定國有資產(chǎn)配置計劃，并將計劃執(zhí)行的程度作為考核指標之一，杜絕超預(yù)算資產(chǎn)投資。（二）推動國有資產(chǎn)管理制度健全和創(chuàng)新行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理制度要取得成效，應(yīng)與時俱進，不斷豐富制度內(nèi)涵并與其他管理領(lǐng)域相互聯(lián)動。一是宏觀政策領(lǐng)域應(yīng)針對不同行政事業(yè)單位的行業(yè)特點，出臺如學(xué)校、醫(yī)院等專門的國有資產(chǎn)管理規(guī)范，并兼顧指導(dǎo)性和可操作性，為具體管理工作提供明確標準。同時，各級財政部門也應(yīng)做好國有資產(chǎn)管理相關(guān)制度的宣傳培訓(xùn)工作，并監(jiān)督轄區(qū)內(nèi)所屬行政事業(yè)單位貫徹落實，實現(xiàn)管理標準統(tǒng)一。二是相關(guān)部門應(yīng)不失時機的抓住政府會計制度的窗口期，結(jié)合國有資產(chǎn)的不同特質(zhì)加緊制定相關(guān)管理辦法，尤其是對公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資、受托代理資產(chǎn)等突出其功能性的資產(chǎn)，不僅要出臺對應(yīng)的實物品目便于分類核算，還要結(jié)合經(jīng)濟、金融等領(lǐng)域以保值、增值為出發(fā)點開展研究性工作，使該類國有資產(chǎn)為國民經(jīng)濟發(fā)揮出更大的社會價值；三是積極開展國有資產(chǎn)管理制度與社會民間資產(chǎn)協(xié)作融合的研究，隨著近年來政府逐步引入社會資本用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（即：PPP項目），國有資產(chǎn)的屬性不再呈現(xiàn)單一特點，而是隨著特許經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)呈現(xiàn)出階段性，因此通過理論研究和實踐摸索可以進一步拓展國有資產(chǎn)管理制度的創(chuàng)新性，發(fā)揮新型資產(chǎn)的潛在價值。（三）強化資產(chǎn)配置監(jiān)管力度，提升綜合管理水平國有資產(chǎn)配置是財政預(yù)算執(zhí)行的一種物質(zhì)體現(xiàn)，其管理應(yīng)與行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理和績效評價等制度相輔相成，因此資產(chǎn)的采購、維護及處置等環(huán)節(jié)應(yīng)設(shè)置審核監(jiān)督、風(fēng)險控制流程，防止隨意增減資產(chǎn)。同時，加大推廣政府采購的事前可行性研究，對于重大資產(chǎn)投資應(yīng)組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜议_展論證，對資產(chǎn)運行后產(chǎn)生的經(jīng)濟和社會效益進行科學(xué)合理地評估，避免重復(fù)投入所帶來社會資源浪費。其次，各級行政事業(yè)單位應(yīng)建立國有資產(chǎn)溝通協(xié)調(diào)小組，牽頭組織各部門梳理資產(chǎn)使用需求，并結(jié)合在用資產(chǎn)和待報廢資產(chǎn)的現(xiàn)狀，合理制定年度增減計劃，優(yōu)化資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)；此外，該機制還應(yīng)針對歷史遺留問題所形成的不在賬或產(chǎn)權(quán)不明的國有資產(chǎn)開展專項治理工作，由多部門協(xié)同配合，通過外部政策疏解和對相關(guān)利害關(guān)系人調(diào)解等措施，爭取解決歷史遺留問題的有利條件，進而明確資產(chǎn)權(quán)屬和相關(guān)證明文件。再次，各級行政事業(yè)單位應(yīng)多措并舉完善國有資產(chǎn)賬務(wù)管理與實物管理的融合，一方面要不斷優(yōu)化資產(chǎn)盤點清查方式方法，確保賬實基本信息的一致性，另一方面還要與政府