突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則 第2部分：鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道） 編制說明

《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則第2部分：編制說明（1）標(biāo)準(zhǔn)名稱。應(yīng)在封面靠上居中位置，與標(biāo)準(zhǔn)稿名稱保持一致。字體字號(hào)為（2）標(biāo)準(zhǔn)文稿版次。在標(biāo)準(zhǔn)名稱下方“征求意見稿、送審稿、報(bào)批稿”前的方（3）標(biāo)準(zhǔn)編制組。在封面靠下居中位置。字體字號(hào)（3）正文中文字體字號(hào)為仿宋GB-2312三號(hào)字，數(shù)字、字（2）應(yīng)根據(jù)工作進(jìn)度不斷補(bǔ)充完善，工作（4）應(yīng)關(guān)注強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)、修訂標(biāo)準(zhǔn)的主要技術(shù)內(nèi)容比對(duì)、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施過渡（2）編制說明應(yīng)正反面打印。本說明保留，打1一、工作簡(jiǎn)況（一）任務(wù)來源出了“制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案編制指南”“完善基層應(yīng)急管理組急能力提升計(jì)劃”等相關(guān)要求。2024年3月25日，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)下達(dá)了2024年第一批推薦性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃（國(guó)標(biāo)委發(fā)〔2024〕16號(hào)國(guó)家標(biāo)立項(xiàng)，計(jì)劃號(hào)為20240234-T-450，歸口單位為全國(guó)應(yīng)急管理與減災(zāi)救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)（SAC/TC307）。（二）制定背景鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）編制應(yīng)急預(yù)案是法律法規(guī)、政策文件明確規(guī)定代化建設(shè)的意見》明確要求，細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急預(yù)案，做好風(fēng)險(xiǎn)研判、預(yù)警、應(yīng)對(duì)等工作；《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第二十六條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府應(yīng)制定相應(yīng)的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案并按國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定備案；《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》第十五、二十五、二十六、二十八條，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急預(yù)案審批、備案、發(fā)布等作出了明確規(guī)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急預(yù)案是指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的制度安排，是總結(jié)固化突發(fā)事件應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)做法的需要。一方面，作為突發(fā)事件發(fā)生后指導(dǎo)處置救援的主要規(guī)范，需要重點(diǎn)明確組織體系、任務(wù)分工、應(yīng)急響應(yīng)、工作流程、主要措施等內(nèi)容；另2一方面，作為日常牽引應(yīng)急準(zhǔn)備的工作計(jì)劃，也需要對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)所需的人力、物力、財(cái)力等應(yīng)急資源和能力保障等作出技術(shù)要求，明確責(zé)任主體和資源調(diào)配流程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急預(yù)案在我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮承上啟下的作用，向上銜接縣級(jí)應(yīng)急預(yù)案的要求和任務(wù)，發(fā)揮好先期處置職能，向下連接村（社區(qū)）應(yīng)急預(yù)案，細(xì)化具體應(yīng)對(duì)措施分工。通過調(diào)研分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急預(yù)案編制水平目前的主要差距表現(xiàn)為：1.應(yīng)急預(yù)案編制程序不規(guī)范，存在編制預(yù)案前未開展風(fēng)險(xiǎn)分析、資源調(diào)查的情況，也存在不同區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估范圍不統(tǒng)一，風(fēng)險(xiǎn)清單過于簡(jiǎn)單，應(yīng)急能力評(píng)估沒有結(jié)論等問題。2.應(yīng)急預(yù)案相關(guān)術(shù)語理解不一致，如不同地區(qū)對(duì)預(yù)案支撐性文件的理解不一致，應(yīng)急工作手冊(cè)、現(xiàn)場(chǎng)行動(dòng)方案等預(yù)案支撐性文件數(shù)量少，沒有形成進(jìn)一步編制配套支撐性文件的思維和習(xí)慣。3.應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)理解有偏差，在制修訂本級(jí)應(yīng)急預(yù)案時(shí)，依然存在對(duì)上級(jí)發(fā)布的應(yīng)急預(yù)案“一抄到底”的現(xiàn)象，導(dǎo)致本級(jí)應(yīng)急預(yù)案的針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)。2022年，應(yīng)急管理部救援協(xié)調(diào)和預(yù)案管理局為貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的四川、寧夏等五省市組織開展基層應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)試點(diǎn)工作。相關(guān)單位反響良好，各試點(diǎn)地區(qū)有針對(duì)性地研究破解應(yīng)急預(yù)案編制質(zhì)量方面的問題，創(chuàng)新了應(yīng)急預(yù)案編制的思路方法，形成了可3復(fù)制推廣的相關(guān)編制指南、示范文本等材料。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)急管理部救援協(xié)調(diào)和預(yù)案管理局總結(jié)編制形成了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案編制參考》，并廣泛征求各省級(jí)應(yīng)急管理部門和基層單位意見，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面應(yīng)急預(yù)案編制標(biāo)準(zhǔn)起草奠定了良好的工作基礎(chǔ)。因此，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急預(yù)案編制進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，規(guī)范相關(guān)技術(shù)和內(nèi)容要求，進(jìn)行全國(guó)推廣和實(shí)施，當(dāng)前時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。（三）起草小組人員組成及所在單位根據(jù)立項(xiàng)計(jì)劃，2024年3月成立標(biāo)準(zhǔn)起草工作組，北京市科學(xué)技術(shù)研究院城市安全與環(huán)境科學(xué)研究所牽頭負(fù)責(zé)本文件的制定工作，中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院、中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化研究院、北京市科學(xué)技術(shù)研究院城市系統(tǒng)工程研究所、應(yīng)急管理部國(guó)家減災(zāi)中心、中國(guó)地震應(yīng)急搜救中心、中國(guó)社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)、中國(guó)人民公安大學(xué)、河南理工大學(xué)等參加標(biāo)準(zhǔn)的具體制定工作。（四）主要起草過程1.資料收集。2024年1月至2月，北京市科學(xué)技術(shù)研究院城市安全與環(huán)境科學(xué)研究所搜集研究了國(guó)內(nèi)外關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急預(yù)案編制的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)文獻(xiàn)，并針對(duì)我國(guó)目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急預(yù)案編制存在問題進(jìn)行剖析。建立標(biāo)準(zhǔn)框架，召開立項(xiàng)論證會(huì)，提交標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)申請(qǐng)。2.標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)。2024年3月，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委下達(dá)推薦性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)制修訂計(jì)劃，標(biāo)準(zhǔn)起草工作組成立，由北京市科學(xué)技術(shù)研究院城市安全與環(huán)境科學(xué)研究所牽頭負(fù)責(zé)。3.標(biāo)準(zhǔn)起草與調(diào)研。2024年4月至6月標(biāo)準(zhǔn)起草工作組赴4經(jīng)內(nèi)部多次討論，完成標(biāo)準(zhǔn)草案稿。4.征求意見。2024年7月，多次組織專家召開會(huì)議征求有關(guān)部門和專家意見，在認(rèn)真聽取和吸納各方面意見基礎(chǔ)上，修改完善形成征求意見稿。二、標(biāo)準(zhǔn)編制原則、主要技術(shù)內(nèi)容及其確定依據(jù)根據(jù)《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化的有關(guān)法律法規(guī)要求，本標(biāo)準(zhǔn)的制定遵循了以下原則：（一）標(biāo)準(zhǔn)編制原則1.符合相關(guān)法律法規(guī)的原則《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》（國(guó)辦發(fā)〔2024〕5號(hào)）等國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和方針、政策。2.體現(xiàn)普適性、注重可操作性的原則本標(biāo)準(zhǔn)提出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急預(yù)案編制方法建立在大量理論研究和應(yīng)用研究的基礎(chǔ)上，是一種普適的方法，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在編制應(yīng)急預(yù)案時(shí)均可參照使用。另一方面，考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）事權(quán)、可調(diào)用資源和面臨風(fēng)險(xiǎn)等方面存在差異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）可以參照標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)各地實(shí)際情況定制化設(shè)計(jì)應(yīng)急預(yù)案編制方法。3.保持與其他標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范銜接和配套的原則本標(biāo)準(zhǔn)的編制充分考慮并保持與國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的整體協(xié)調(diào)、銜接和配套。與正在編制的《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則54.按規(guī)范化要求編寫的原則在編寫格式及標(biāo)準(zhǔn)用語上，按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《標(biāo)準(zhǔn)化工作導(dǎo)則要求進(jìn)行編寫。（二）標(biāo)準(zhǔn)主要技術(shù)內(nèi)容及確定依據(jù)1.標(biāo)準(zhǔn)的主要內(nèi)容和框架本標(biāo)準(zhǔn)主要分為范圍、規(guī)范性引用文件、術(shù)語和定義、應(yīng)急2.重點(diǎn)內(nèi)容分析本標(biāo)準(zhǔn)提出的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案編制程序和內(nèi)容，適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的制修訂工作。（2）規(guī)范性引用文件本標(biāo)準(zhǔn)在編制程序和內(nèi)容上，參考了《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則第1部分：通則》中的程序和內(nèi)容。（3）術(shù)語和定義本標(biāo)準(zhǔn)的術(shù)語和定義參照了《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則第1部分：通則》中的術(shù)語和定義。（4）應(yīng)急預(yù)案編制程序本標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)急預(yù)案編制程序分為成立編制工作組、前期工作、編寫應(yīng)急預(yù)案、征求意見、審議發(fā)布等5項(xiàng)內(nèi)容。（5）應(yīng)急預(yù)案主要內(nèi)容本標(biāo)準(zhǔn)在應(yīng)急預(yù)案主要內(nèi)容上分為總則、應(yīng)急指揮體系、報(bào)告與預(yù)警、應(yīng)急處置、后期處置、保障措施、預(yù)案管理、預(yù)案附6件等8項(xiàng)內(nèi)容。（6）附錄道）應(yīng)急資源調(diào)查報(bào)告編制大綱、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急工作手冊(cè)3個(gè)資料性附錄。三、預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益本標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布能夠填補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急預(yù)案編制標(biāo)準(zhǔn)的缺失，可以有效指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開展應(yīng)急預(yù)案編制工作，進(jìn)一步提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急預(yù)案的簡(jiǎn)明實(shí)用和有效銜接，切實(shí)筑牢應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)根基，夯實(shí)應(yīng)急管理基層基礎(chǔ)。對(duì)于提高我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急處置能力，全面提高我國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備工作的高效性和精準(zhǔn)性，切實(shí)維護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全具有重要意義。四、與國(guó)際、國(guó)外有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)水平的對(duì)比情況1.美國(guó)FEMA在2009年3月發(fā)布《綜合準(zhǔn)備指南101：州、領(lǐng)地、部落與地方政府應(yīng)急預(yù)案編制與維護(hù)》，在指南基礎(chǔ)上，2010年11月又修訂發(fā)布了第二版《綜合準(zhǔn)備指南101：應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案編制與維護(hù)》，至今仍具有官方預(yù)案編制手冊(cè)的地位，是各級(jí)政府和社會(huì)組織編制應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案的指導(dǎo)性文件。2.國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）發(fā)布的與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急預(yù)案編制相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)有三個(gè)。分別是：ISO22315:2014《Societalsecurity—Massevacuation—Guidelinesforplanning》為大規(guī)模疏散的預(yù)案編制、支持決策、增加有效應(yīng)對(duì)的可能性，以及加強(qiáng)公眾和組織的準(zhǔn)備提供了指導(dǎo)；ISO22320:2018《Securityandresilience—Emergencymanagement—7Guidelinesforincidentmanagement》，該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了城市和社區(qū)應(yīng)急管理的基本原則、框架、流程和要求，包括應(yīng)急預(yù)案編制、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急演練等方面的內(nèi)容，適用于城市和社區(qū)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、應(yīng)急管理人員、應(yīng)急響應(yīng)人員等；ISO22395:2018《Securityandresilience—Communityresilience—Guidelinesforsupportingvulnerablepersonsinanemergency》，該標(biāo)準(zhǔn)提供了組織內(nèi)應(yīng)急準(zhǔn)備的指南，包括應(yīng)急預(yù)案編制、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急演練等方面的內(nèi)容，適用于各種類型和規(guī)模的組織，包括公共和私營(yíng)組織。五、以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的起草情況、是否合規(guī)引用或采用國(guó)際國(guó)外標(biāo)準(zhǔn)以及未采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的原因目前，國(guó)際、國(guó)外沒有相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)供引用或采用。六、與有關(guān)法律、法規(guī)及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)水平的關(guān)系本標(biāo)準(zhǔn)能夠?yàn)橐韵乱?guī)范性文件中的內(nèi)容或要求提供技術(shù)支撐，不存在與有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)沖突矛盾的情況：1.《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確要求，細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急預(yù)案，做好風(fēng)險(xiǎn)研判、預(yù)警、應(yīng)對(duì)等工作；2.《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第二十六條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府應(yīng)制定相應(yīng)的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案并按國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定備案；3.《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第八十條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案，協(xié)助人民政府有關(guān)部門或者按照授權(quán)依法履行生產(chǎn)安全事故應(yīng)8急救援工作職責(zé)；二十八條，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急預(yù)案審批、備案、發(fā)布等作出了明確規(guī)定。在標(biāo)準(zhǔn)體系方面，本標(biāo)準(zhǔn)屬于應(yīng)急預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)體系中的編制類，下銜接。七、重大分歧意見的處理過程及依據(jù)八、作為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)或推薦性標(biāo)準(zhǔn)的建議及理由本標(biāo)準(zhǔn)為推薦性標(biāo)準(zhǔn)。本標(biāo)準(zhǔn)明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急預(yù)案編制程序和主要內(nèi)容，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）編制應(yīng)急預(yù)案提供指導(dǎo)。由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）事權(quán)、掌握的應(yīng)急資源、面臨的風(fēng)險(xiǎn)等方面存在差異，不適合用強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)要求，建議作為推薦性標(biāo)準(zhǔn)。九、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施日期的建議本標(biāo)準(zhǔn)頒布后，需要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和有關(guān)行業(yè)部門進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)的宣貫，保證相關(guān)部門了解標(biāo)準(zhǔn)要求，建議本標(biāo)準(zhǔn)在頒布6個(gè)月后實(shí)施。十、與實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的政策措施（一）宣傳培訓(xùn)1.起草標(biāo)準(zhǔn)的解讀材料，通過應(yīng)急管理部網(wǎng)站等媒體面向社會(huì)進(jìn)行宣傳，介紹亮點(diǎn)、要點(diǎn)和主要內(nèi)容；92.推動(dòng)將標(biāo)準(zhǔn)納入應(yīng)急管理