高中歷史之教學(xué)教研清代財(cái)政制度創(chuàng)新與近代財(cái)政體制發(fā)端素材

PAGEPAGE4清代財(cái)政制度創(chuàng)新與近代財(cái)政體制發(fā)端傳統(tǒng)社會(huì)的國(guó)家財(cái)政，從總體上體現(xiàn)著國(guó)家政權(quán)為實(shí)現(xiàn)其職能，對(duì)一部分社會(huì)產(chǎn)品進(jìn)行安排和再安排而形成的以國(guó)家為主體的安排關(guān)系。清朝處于中西交匯、新舊交替、社會(huì)巨變之中，各項(xiàng)制度多有改變。清代財(cái)政制度的沿襲與創(chuàng)新、財(cái)政思想的改變，以及近代財(cái)政體制的發(fā)端，不僅與國(guó)家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)、國(guó)家治理和社會(huì)穩(wěn)定休戚相關(guān)，而且關(guān)涉到人民的生存狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。探討"清代財(cái)政轉(zhuǎn)型與國(guó)家財(cái)政治理實(shí)力"，具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。唐代財(cái)政改革家楊炎稱："財(cái)賦者，邦國(guó)大本，而生人之喉命，天下治亂、重輕系焉。"宋代學(xué)者蘇轍稱："財(cái)者，為國(guó)之命而萬(wàn)事之本。國(guó)之所以存亡，事之所以成敗，常必由之。"探討清代財(cái)政制度的創(chuàng)新以及不同時(shí)期的財(cái)政體制改變，有助于窺察財(cái)政本身的重要性以及與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的多面相關(guān)系。一、清代前期的傳統(tǒng)財(cái)政模式沿襲、變遷與創(chuàng)新清朝財(cái)政在總體上沿襲明代之制，同時(shí)又經(jīng)過了不斷的制度創(chuàng)新和完善，最終形成了具有自身顯明特點(diǎn)的財(cái)政體制。所謂"清承明制"，只是一種大致的說法?？傮w上沿襲前代并不斷完善財(cái)政管理體制，中心由戶部及各"清吏司"衙門主管全國(guó)及某一門類、某一區(qū)域的財(cái)政事務(wù)，地方上則有布政使司衙門主管一省的財(cái)政，下至各道府州縣，也有相應(yīng)的財(cái)政管理職能。而更多的事例，則是表面看來沿襲明代之制，事實(shí)上狀況困難，多有改變。如清初田賦的征收原則是所謂的"萬(wàn)歷則例"，它本身是一個(gè)特別模糊的概念。筆者留意到，順治四年的兩次上諭，與此前不同，明確申明"俱照前朝萬(wàn)歷四十八年則例征收"。因此，有理由信任，順治四年之前遵循的萬(wàn)歷則例是"模糊"的，沒有指明詳細(xì)的年份，但有一點(diǎn)是清晰的，是時(shí)所謂的"萬(wàn)歷則例"剔除了萬(wàn)歷晚期的有關(guān)加征。順治四年之后的"萬(wàn)歷則例"，則已特別明確，按萬(wàn)歷四十八年的標(biāo)準(zhǔn)征收，已包括"遼餉"（九厘銀）在內(nèi)。這一方面與順治初年"輕徭薄賦"政策的頒布與改變聯(lián)系在一起；另一方面，也是田賦征收"定額化"的起始。明清時(shí)期，實(shí)物財(cái)政向貨幣財(cái)政的演化，也特別明顯。清前期不但最終確定了以貨幣為統(tǒng)一的財(cái)政核算單位，為統(tǒng)一的國(guó)家財(cái)政奠定了基礎(chǔ)，而且最終確立了以銀兩為主體的財(cái)政收入和支出體制。不唯如此，明后期雖然銀、錢并用，但銀、錢的比值關(guān)系混亂。清初則明確規(guī)定了銀一兩兌錢千文的比值，使"銀、錢兼權(quán)"的貨幣體系得以確立。根據(jù)清廷的規(guī)定，各鑄錢局生產(chǎn)的銅錢，主要以兵餉、官俸搭放的形式按不同比例進(jìn)入流通領(lǐng)域。銀、錢的搭放標(biāo)準(zhǔn)，盡管因時(shí)因地有所不同，但這些規(guī)定終歸是劃時(shí)代的。在制度創(chuàng)新方面，清代前期的一些財(cái)政改革也值得充分留意。特殊是雍正朝的財(cái)政改革，地位突出。雍正朝改革的重點(diǎn)之一是攤丁入地，將賦稅征收的對(duì)象由"稅人"轉(zhuǎn)向"稅地"，廢除了數(shù)千年來"有身即有役，有役即有賦"的賦稅原則，簡(jiǎn)化稅則，減輕無地少地農(nóng)夫的負(fù)擔(dān)，放松了人口限制。一般認(rèn)為，攤丁入地是明代一條鞭法的接著和深化，事實(shí)上在清初賦役整頓的基礎(chǔ)上實(shí)行的攤丁入地，是一個(gè)全新的變革，可以看作是傳統(tǒng)社會(huì)賦役制度變革的終結(jié)。雍正朝改革的重點(diǎn)之二是耗羨歸公和實(shí)行養(yǎng)廉銀制度。在明清時(shí)代，耗羨事實(shí)上包括了本色糧米征收中的雀耗、鼠耗以及折色銀兩中的火耗。清初耗羨征收的苛重，一方面當(dāng)然是官員貪欲、吏治腐敗的反映，另一方面也有其詳細(xì)的緣由，主要是在官員低薪制的背景下彌補(bǔ)俸祿不足，以及在地方庫(kù)銀挪用的背景下彌補(bǔ)財(cái)政的虧空。從康熙后期起，就有臣僚上疏探討將耗羨的私征改為公派。晚年的康熙不情愿擔(dān)當(dāng)這個(gè)責(zé)任，宣稱"加派之名，朕豈受乎"。從這一點(diǎn)上來說，雍正帝的耗羨歸公改革，的確須要一些膽識(shí)。實(shí)行耗羨歸公，在財(cái)政上的關(guān)鍵之點(diǎn)是：此前，耗羨征收"皆系州縣入己"，"官取之，官主之，不入于司農(nóng)之會(huì)計(jì)"；此后，將耗羨歸于政府的正式財(cái)政收入，然后再用耗羨收入所得支發(fā)官員的養(yǎng)廉銀、公費(fèi)銀等，以彌補(bǔ)官員正俸的不足、辦公經(jīng)費(fèi)的不足和地方財(cái)政的虧空。所以，耗羨歸公的改革和養(yǎng)廉銀制度的實(shí)行，是一體化的連帶性的改革，其意義不單純是稅收的規(guī)范、支出的規(guī)范、財(cái)政的規(guī)范，對(duì)俸祿制度的完善和吏治的整肅，也起到了特別重要的作用。二、清代后期的財(cái)政轉(zhuǎn)型與近代財(cái)政體制的發(fā)端清代財(cái)政"前期"與"后期"的劃分，不同于以鴉片斗爭(zhēng)為界標(biāo)的古代、近代社會(huì)的劃分。清代前期的財(cái)政體制在形成之后始終持續(xù)到晚清時(shí)期。直到太平天國(guó)起義后，隨著地方勢(shì)力的崛起，清政府給予地方相對(duì)獨(dú)立的軍事權(quán)、財(cái)政權(quán)、人事權(quán)，致使權(quán)力結(jié)構(gòu)由中心集權(quán)向地方分權(quán)演化。對(duì)于這一改變，曾國(guó)藩曾有明確闡述，大要是說"戶部之權(quán)日輕，疆臣之權(quán)日重"（《曾文正公奏稿》卷20）。財(cái)政具有多重屬性，它既屬于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，又屬于政治系統(tǒng)。咸同之際的多重變局，必定給財(cái)政帶來深刻影響：一方面，由于國(guó)家財(cái)力的不足以及財(cái)政管理的混亂，原來中心用以管理全國(guó)財(cái)務(wù)的一套制度如征稅制度、京協(xié)餉制度、奏銷制度等，已出名無實(shí)。地方督撫對(duì)原有的財(cái)政管理制度，對(duì)中心的有關(guān)政令，不再唯命是從，使得財(cái)權(quán)的下移之勢(shì)不行逆轉(zhuǎn)。另一方面，晚清之際的內(nèi)憂外患給財(cái)政帶來了巨大壓力，地方督撫起先有"就地籌餉"之權(quán)，以致稅目名稱各異、稅率各異、征稅方式各異，地方督撫掌控了地方財(cái)權(quán)。而財(cái)權(quán)的下移，必定減弱中心政府對(duì)整個(gè)國(guó)家的統(tǒng)治力，迫使清廷進(jìn)行財(cái)政的清理和整頓，形成中心與地方在財(cái)政問題上的博弈。也正是在這種社會(huì)背景和財(cái)政博弈的基點(diǎn)上，出現(xiàn)晚清的財(cái)政轉(zhuǎn)型，并最終導(dǎo)致了近代財(cái)政體制的發(fā)端或初步建立。晚清財(cái)政的轉(zhuǎn)型表現(xiàn)在諸多方面，我在《清代財(cái)政的近代轉(zhuǎn)型》一文中已經(jīng)有所論述。假如將財(cái)政的轉(zhuǎn)型與近代財(cái)政體制的發(fā)端進(jìn)行綜合考察，最為突出的有如下四個(gè)方面：第一，西方財(cái)政學(xué)說的引進(jìn)與財(cái)政行政組織的改變。在探究清代財(cái)政近代轉(zhuǎn)型問題時(shí)，西方制度與文化的影響是不容忽視的重要因素。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)并無"財(cái)政"一詞，多用"國(guó)用""度支""國(guó)計(jì)""財(cái)賦""戶政"等指代。"財(cái)政"這個(gè)詞是清末由日本移植而來。我檢索現(xiàn)存清代檔案，在官方文件中最早出現(xiàn)"財(cái)政"一詞，是光緒二十三年八月二十日北洋大臣王文韶的電報(bào)。王文韶在電報(bào)里說："希臘已允他國(guó)代管財(cái)政"，明確用了"財(cái)政"這個(gè)詞。在民間比較有代表性的，是光緒三十年十一月二十三日，《時(shí)報(bào)》發(fā)表該報(bào)記者所撰《論今日宜整頓財(cái)政》一文，已經(jīng)提出"財(cái)政"與"財(cái)政學(xué)""行政學(xué)"的概念，以及"欲整頓財(cái)政，先宜改良行政機(jī)關(guān)"的說辭。事實(shí)上，光緒二十九年已經(jīng)在中心設(shè)立財(cái)政處，在各省則設(shè)立財(cái)政局或財(cái)政公所。光緒三十二年，為適應(yīng)"新政"的須要，戶部改為度支部，不僅"綜理全國(guó)財(cái)政"，而且"可隨時(shí)派員調(diào)查各省財(cái)政"，反映了清廷統(tǒng)一財(cái)政管理的意圖。其次，由傳統(tǒng)奏銷制度向預(yù)決算制度改變。傳統(tǒng)奏銷制度在晚清已流于形式，自咸、同以后，各省均普遍設(shè)立外銷款項(xiàng)以規(guī)避奏銷，很多財(cái)政收支均由本省自行處理，"報(bào)部盡屬虛文"。中心政府已無從通過奏銷精確駕馭全國(guó)的財(cái)政收支狀況。從這一點(diǎn)上說，晚清的清理財(cái)政及實(shí)行預(yù)算，又有整頓財(cái)政秩序的重要內(nèi)涵。黃遵憲在《日本國(guó)志》中曾介紹過日本與西方的預(yù)算制度，此后，鄭觀應(yīng)、李希圣、丁維魯、盛宣懷、張謇等人不斷呼吁仿泰西之法，實(shí)行預(yù)算。光緒二十四年已有"近來泰西各國(guó)，皆有豫籌用度之法，著戶部將每年出款、入款，分門別類，列為一表，按月刊報(bào)，俾天下咸曉"的上諭。光緒三十二年，度支部議復(fù)御史趙秉麟奏制定預(yù)算決算表事宜，標(biāo)記著清末實(shí)行預(yù)算的肇始。隨后，清廷頒布《清理財(cái)政章程》《預(yù)算冊(cè)式及例言》等文件，由清理財(cái)政處主持編制國(guó)家預(yù)算。盡管清末的預(yù)算變革坎坷多變，但仍反映了傳統(tǒng)奏銷制度的終結(jié)和傳統(tǒng)財(cái)政體制向現(xiàn)代財(cái)政體制的轉(zhuǎn)折。第三，由"起運(yùn)""存留"的財(cái)政劃分到地方財(cái)政的形成。咸、同以降，晚清財(cái)權(quán)下移的形成，既有督撫專權(quán)的意蘊(yùn)，又有時(shí)勢(shì)所迫的政策導(dǎo)向因素；財(cái)權(quán)下移的結(jié)果，既標(biāo)示著中心財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的失控，又成就了前所未有的地方財(cái)政的形成。中心給予地方督撫"就地籌餉"之權(quán)，意味著地方有了稅收——特殊是雜稅、雜捐之權(quán)。為了征收各種雜稅、雜捐，各地往往設(shè)立各種財(cái)政局所，意味著地方有了財(cái)政的經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)。所征之雜稅、雜捐，有相當(dāng)一部分用于地方新政、地方事業(yè)的開支，意味著地方有了財(cái)政的支配權(quán)。凡此，均是地方財(cái)政形成的重要標(biāo)記。第四，由傳統(tǒng)的財(cái)政支出到公共財(cái)政的出現(xiàn)。清代前期的傳統(tǒng)財(cái)政支出，主要是軍費(fèi)、俸祿、河工三大財(cái)政支出。到嘉慶年間的嘉慶《大清會(huì)典》，又細(xì)致地將財(cái)政支出劃分為祭祀之款、儀憲之款、俸食之款、科場(chǎng)之款、餉乾之款、驛站之款、廩膳之款、賞恤之款、修繕之款、采辦之款、織造之款、公廉之款等12項(xiàng)。晚清的財(cái)