公共管理學原理（修訂版）課件匯 陳振明 第7-13章 公共政策- 公共管理倫理

公共管理學原理

（修訂版）

公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材

第7章公共政策

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第7章公共政策

7.1公共管理學視野中的政策科學7.2公共政策的內(nèi)容7.3公共政策系統(tǒng)及其運行

7.1公共管理學視野中的政策科學7.1.1政策科學的形成7.1.2政策科學的演變7.1.3公共政策在公共管理中的地位和作用7.1.1政策科學的形成

“政策科學”的概念是美國政治科學家拉斯韋爾首先提出的。20世紀60年代末70年代初，政策科學成為一個獨立學科，它以德洛爾的政策科學“三部曲”——《公共政策制定檢討》、《政策科學構(gòu)想》和《政策科學進展》的出版為代表，這些著作構(gòu)成政策科學發(fā)展的第二個里程碑。我們認為，政策科學以現(xiàn)實的政策實踐、政策系統(tǒng)及政策過程為研究對象，主要目標是提供政策相關(guān)知識，改進公共政策制定系統(tǒng)，提高公共政策質(zhì)量，從而端正一個國家或地區(qū)的社會發(fā)展方向。因此，可以一般地將政策科學或政策分析定義為一門綜合地運用各種科學知識和方法來研究政策系統(tǒng)及政策過程，揭示其本質(zhì)或規(guī)律的新學科領(lǐng)域。政策科學或政策分析的研究范圍相當廣泛，目前尚難以劃定明確的邊界。表71政策分析與相鄰學科及職業(yè)的關(guān)系政策科學或政策分析有它自身的“范式”及特征：第一，它是一個跨學科的、綜合性的新研究領(lǐng)域。第二，它是一門應用性學科，體現(xiàn)理論與實踐的高度統(tǒng)一。第三，政策科學不僅是描述性學科，而且是規(guī)范性學科。第四，政策科學是軟科學的一個重要分支。7.1.2政策科學的演變

1：20世紀70年代以后的發(fā)展中遇到了一些難題2：20世紀70年代以后，政策科學朝著新的方向發(fā)展，取得了新的突破。政策分析范式迅速成長壯大政策科學加強了對政策過程的其他環(huán)節(jié)尤其是政策執(zhí)行及評估的研究。政策研究的理論基礎(chǔ)發(fā)生了變化。政策科學的視野及主題進一步拓寬3：近一二十年來，國外的公共政策研究出現(xiàn)了一系列新變化與新趨勢，已步入了后現(xiàn)代主義或后實證主義的時代7.1.3公共政策在公共管理中的地位和作用

地位：公共政策是公共管理過程中極為重要的一環(huán)，是公共管理的基礎(chǔ)。作用：1.公共政策是公共管理的起點2.公共政策是公共管理履行各項功能的基礎(chǔ)3.公共政策貫穿于整個公共管理過程的始終7.2公共政策的內(nèi)容7.2.1公共政策的性質(zhì)7.2.2公共政策的種類7.2.3公共政策的目標和手段7.2.1公共政策的性質(zhì)參考國外學者的看法，我們可以將公共政策界定為：國家(政府)執(zhí)政黨及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)一定的社會政治、經(jīng)濟和文化目標所采取的政治行動或所規(guī)定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。這個定義強調(diào)了公共政策的如下內(nèi)涵：第一，公共政策由特定的主體，即由國家或政府、執(zhí)政黨及其他政治團體所制定及執(zhí)行；第二，公共政策具有特定的價值取向，要實現(xiàn)特定目標或目的；第三，公共政策是政府為解決特定社會問題以及調(diào)整相關(guān)利益關(guān)系而采取的政治行動；第四，公共政策是一種行為準則或行為規(guī)范。7.2.2公共政策的種類1.分配性政策、調(diào)節(jié)性政策、自我調(diào)節(jié)性政策和再分配性政策2.總政策、基本政策和具體政策3.政治政策、經(jīng)濟政策、社會政策和文化政策此外，可以從其他的角度或側(cè)面來劃分公共政策。例如，根據(jù)是否涉及政府的實質(zhì)性行動，可以將公共政策劃分為實質(zhì)性政策和程序性政策;又如，根據(jù)所分配利益的種類而將公共政策劃分為物質(zhì)性政策和符號性(象征性)政策;再如，根據(jù)政策問題的起因而將公共政策劃分為外交政策和內(nèi)政政策.7.2.3公共政策的目標和手段1.政策目標的價值前提政策目標涉及主觀和客觀兩個方面一方面，確立政策目標要以社會的事實或客觀條件為基礎(chǔ)，從實際出發(fā)，以事實為依據(jù)，即人們選擇什么樣的政策目標是由社會現(xiàn)實所決定的。因而，許多政策目標往往是可以進行量化分析的，有一些定量指標來刻畫它們。另一方面，公共政策作為政府對社會政治經(jīng)濟生活的干預措施或解決問題的手段，要達到何種理想狀態(tài)(即政策目標應該是什么)，關(guān)鍵取決于全社會及社會成員個人的價值判斷或價值觀。2.基本政策目標政策目標取決于決策者及分析者所要處理的具體政策問題。美國學者博爾丁將基本政策目標歸納為四個：經(jīng)濟進步、經(jīng)濟穩(wěn)定、經(jīng)濟公正和經(jīng)濟自由。他后來又增加了兩個目標——經(jīng)濟和平和持續(xù)的可性能。阿羅認為，經(jīng)濟政策目標按某種方法可以歸納為經(jīng)濟穩(wěn)定、資源配置優(yōu)化和分配的公平三種。厄爾默指出，經(jīng)濟的均衡、經(jīng)濟的公正和經(jīng)濟增長是經(jīng)濟政策的三個基本目標。日本學者長谷川啟之等人所著的《經(jīng)濟政策的理論基礎(chǔ)》一書認為,經(jīng)濟政策的基本目標有資源有效配置、經(jīng)濟增長與穩(wěn)定、公平的分配、社會資本的擴大以及國際經(jīng)濟關(guān)系的協(xié)調(diào)等五個。3．公共政策的手段在經(jīng)濟政策理論中，有以下四種主要的政策手段：

(1)財政政策。財政政策是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行的最重要的政策手段之一。（2)貨幣政策。貨幣政策也就是通過對利率和貨幣供給量的調(diào)節(jié)來實現(xiàn)特定政策目標的政策工具或手段。（3)直接控制(管制)。簡單說來也就是國家或政府通過行政手段或立法方式對經(jīng)濟社會生活實行直接的干預。（4)制度變遷。政府通過立法的形式確定或調(diào)整經(jīng)濟運行的制度框架、契約關(guān)系或行為規(guī)范準則，引導社會經(jīng)濟的運行7.3公共政策系統(tǒng)及其運行7.3.1公共政策系統(tǒng)的構(gòu)成7.3.2公共政策主體7.3.3公共政策過程7.3.4我國公共政策系統(tǒng)及其運行的優(yōu)化7.3.1公共政策系統(tǒng)的構(gòu)成1．信息子系統(tǒng)：信息子系統(tǒng)由掌握信息技術(shù)的專門人才所組成，從事信息的收集、整理、貯存和傳遞等活動，為公共決策提供信息資料。2．咨詢子系統(tǒng)：它集中專家們的集體智慧，運用科學的方法和技術(shù)，為公共決策提供方案和其他方面的咨詢服務。3．決斷子系統(tǒng)：決斷子系統(tǒng)由擁有決策權(quán)力的高層領(lǐng)導者所組成。決斷子系統(tǒng)在整個公共政策系統(tǒng)中居于核心地位，是公共決策活動的組織者，又是政策的最終決定者，領(lǐng)導公共決策活動的全過程。4．執(zhí)行子系統(tǒng)：執(zhí)行子系統(tǒng)是由政策執(zhí)行組織及其人員。它是政策系統(tǒng)的有機組成部分，其主要職責是將政策方案（理想）轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝ЧìF(xiàn)實）。5．監(jiān)控子系統(tǒng)：它是體制內(nèi)和體制外的有關(guān)部門、單位和個人所組成的一個子系統(tǒng)。其目的是使政策目標得以順利實施,避免政策變形走樣,保持政策的權(quán)威性和嚴肅性。7.3.2公共政策主體1.立法機關(guān)：立法機關(guān)在西方指國會、議會、代表會議一類的國家權(quán)力機構(gòu)，在我國則是指全國及地方各級的人民代表大會及其常務委員會2.行政機關(guān)：行政機關(guān)(政府)及其官員是政策主體的另一個關(guān)鍵因素。3.司法機關(guān)：作為國家機構(gòu)組成部分的司法機關(guān)，是官方政策主體的構(gòu)成因素之一，它在公共決策過程中也占有一席之地。4.政黨：政黨尤其是執(zhí)政黨是政策主體的核心力量，公共政策在很大程度上可以視為執(zhí)政黨的政策。5.利益集團：利益集團是非官方政策主體的最重要的構(gòu)成因素之一，它在公共政策過程中起著顯著作用。所謂的利益集團，也就是由具有共同的立場、觀點和利益的個人所組成的社會組織，它的職責是履行利益聚合功能，以保障或增進其成員的利益為最高目標。6.智庫（思想庫）：智庫或思想庫（ThinkTank，BrainTrust)是指由各種專家、學者和社會賢達所構(gòu)成的跨學科、綜合性的政策研究組織。智庫或思想庫是政策主體的一個獨特而又重要的構(gòu)成因素，在現(xiàn)代公共決策中發(fā)揮著舉足輕重的作用，人們稱之為“現(xiàn)代決策鏈條中不可缺少的一環(huán)”。7.大眾傳播媒介：現(xiàn)代大眾傳播媒介(廣播、電視、電影、報紙、雜志、書籍、電子信息網(wǎng)絡等)是政策主體的一個組成部分，是政府與社會之間的另一個主要中介。在當代信息社會，大眾傳媒對政府的公共決策有著重要的影響，有時甚至是決定性的影響。8.公民(選民)：公民或選民是政策主體的一個重要而又廣泛的構(gòu)成因素在現(xiàn)代民主社會中，公民通過各種政治參與途徑，去影響或制約政府的公共政策制定與執(zhí)行。7.3.3公共政策過程1．政策過程本質(zhì)上是一種政治過程2．政策過程的基本環(huán)節(jié)參考國外學者的看法，結(jié)合我國的政策實踐情況，我們將政策系統(tǒng)的運行看作由政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策監(jiān)控、政策終結(jié)以及政策變遷等功能環(huán)節(jié)所組成的過程，這些環(huán)節(jié)構(gòu)成一個政策周期。3．政策過程的新理論框架我們著重介紹如下五種（1）制度理性選擇框架（2）多源流框架（3）中斷—平衡框架（4）倡導聯(lián)盟框架（5）政策擴散框架7.3.4我國公共政策系統(tǒng)及其運行的優(yōu)化1.公共決策的科學化（1）建立健全公共決策系統(tǒng)（2）遵循科學的決策原則。（3）提高決策者和參與者的素質(zhì)2.公共決策的民主化（1）把民主機制引入決策系統(tǒng)，營造良好的決策氛圍。（2）重視發(fā)揮參謀咨詢?nèi)藛T在決策中的作用。（3）提高政治生活透明度，實現(xiàn)決策目標的民主化。3.公共決策的法制化（1）理順公共決策主體關(guān)系，完善決策規(guī)則。（2）決策程序法制化。（3）充分發(fā)揮決策監(jiān)控子系統(tǒng)的作用。第8章人力資源管理公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材

第8章人力資源管理

8.1人力資源管理的新觀念8.2國家公務員制度8.3公共部門人力資源的開發(fā)8.1人力資源管理的新觀念

8.1.1從人事管理到人力資源管理8.1.2公共部門人力資源管理新潮8.1.3人力資源管理模式在我國公共部門的推廣8.1.1從人事管理到人力資源管理傳統(tǒng)的人事管理理論及模式的形成開始于19世紀末20世紀初的工業(yè)主義和科學管理時代。早期的管理理論及實踐強調(diào)用科學、定量的方法來提高操作效率，其代表是泰勒的科學管理的原理及模式(即“泰勒制”)20世紀中期(20年代至60年代)，傳統(tǒng)的人事管理理論及模式逐步發(fā)展成熟。70年代末80年代初人力資源管理新潮興起，人事管理在90年代進入后企業(yè)家階段，已把人力資源管理作為人事管理的標準載體了；90年代初期經(jīng)歷了重點轉(zhuǎn)移，80年代盛行的個人主義和無節(jié)制的貪婪讓位于協(xié)同精神和合作價值。人力資源管理與傳統(tǒng)的人事管理的區(qū)別：第一，人力資源管理將員工視為組織的最重要的資源，強調(diào)人事管理與組織發(fā)展戰(zhàn)略之間的相互作用。第二，人力資源管理著眼于未來，注重人力資源的預測、規(guī)劃和開發(fā)。第三，人力資源管理的范圍更加廣泛，管理的內(nèi)容更加豐富。第四，人力資源管理的體制及方式更加靈活，特別重視培養(yǎng)職業(yè)的認同感和責任感及自我管理能力。8.1.2公共部門人力資源管理新潮1．傳統(tǒng)的政府人事管理理論及模式的局限性第一，視事為中心。管理過程強調(diào)事而忽視人，把人降格為“執(zhí)行指令的機器”。第二，管理活動局限于給人找個位置，為事找人，人才的發(fā)現(xiàn)和利用相當薄弱。第三，視人為集體財產(chǎn)，只重擁有而不重使用，更談不上開發(fā)。人才閑置、人才壓制、人才浪費現(xiàn)象嚴重，既進不來，也流不出。第四，人事管理過程受政治影響較大，強調(diào)個人“服從安排，聽從調(diào)遣”“哪里需要到哪里去”，而否定個人的需要與個性。第五，不重視人事管理的地位與作用，把其看作管理的次要部分，既看不到它直接影響的效益，也不重視對人事管理本身的研究和改進。存在管理觀念陳舊，管理手段和方法簡單、粗糙，管理過程常被人為中斷，管理制度落后等現(xiàn)象。而且由于管理者與決策者之間的鴻溝，人事管理失去其主動性、創(chuàng)造性，而長期處于被動執(zhí)行、上行下效的地位。我國體制弊端其一，高度集中的單一管理模式，使各部門、各行業(yè)不能根據(jù)業(yè)務工作性質(zhì)、難易程度等特點，分門別類、靈活有效、有針對性地管理干部，從而造成責權(quán)分離，管人與管事相脫節(jié)，進而導致人與事的脫節(jié)、人事矛盾的激化。其二，管理權(quán)限過分集中的結(jié)果，是強化了“人治”，而忽視了法治。其三，高度集中單一的管理體制，阻礙了競爭機制發(fā)生作用。其四，陳舊單一的管理模式，不利于優(yōu)秀人才的脫穎而出，嚴重阻礙各類人才的成長。總之，傳統(tǒng)政府人事管理離開了對人這一因素的研究和科學管理，忽視了人作為第一資源的特殊性與重要性，從而嚴重浪費了社會資源，扼殺了人的積極性與創(chuàng)造性，極大束縛了生產(chǎn)力。2．公共部門人力資源管理理論及模式的興起背景：20世紀80年代末以來，隨著全球化、信息化、市場化和科技迅猛發(fā)展趨勢的不斷加強，以及國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展所面臨的種種新問題及壓力，西方各國政府普遍進行了政府改革以及公務員制度改革，轉(zhuǎn)變?nèi)耸鹿芾淼姆绞?。正是由于公共部門人力資源所具有的特殊性和重要性，對公共部門人力資源的有效開發(fā)與管理成為必要。實踐經(jīng)驗證明，一個政府的工作水平、工作效率，在國內(nèi)人民心中的地位和威信，在國際競爭中的實力和地位，在很大程度上取決于該國公共部門人力資源——公務員和公務員制度，取決于公共部門人力資源管理的效益和效率。3．公共部門人力資源管理的特征公共部門人力資源管理與傳統(tǒng)的人事管理的差別（1）在關(guān)于人的假定上，傳統(tǒng)人事管理視人為成本，把人事管理工作看作行政工作，屬日常人事行政事務；而人力資源管理則把人看作資源，“第一資源”、最寶貴的資源，把對人的管理置于重要位置。（2）在管理原則上，傳統(tǒng)人事管理注重以事為中心，恪守“進、管、出”管理模式，陷于“調(diào)出調(diào)入天天找，工資考勤統(tǒng)計表，實習培訓探親假，生老病死辦勞保”的窠臼；而人力資源管理則奉行以人為中心，人的因素是第一位的，重視采用各種激勵手段調(diào)動人的積極性。（3）在管理方法上，傳統(tǒng)人事管理靠紀律和監(jiān)督，是強制性、被動型的“管家式”管理；而人力資源管理實行主動開發(fā)型、有預見性的方式，既注重科學性，也注重藝術(shù)性，強調(diào)定性與定量結(jié)合，心測與量化并重。（4）在管理內(nèi)容上，傳統(tǒng)人事管理的主要任務是為本組織招募新人，填補空缺，監(jiān)督執(zhí)行“進、管、出”各個環(huán)節(jié)的有關(guān)規(guī)定；而人力資源管理視野廣闊，內(nèi)容豐富，不只局限于本組織、注意“進、管、出”，而且注重全社會人力資源的開發(fā)利用，著眼于地區(qū)、國家，甚至國際上人力資源的規(guī)劃與生產(chǎn)，重視人與事、人與環(huán)境的協(xié)調(diào)配合。（5）在管理部門的地位上，傳統(tǒng)人事管理把人事部門視作非生產(chǎn)、非效益部門，地位較低，且從事管理的人員進不了決策層；而現(xiàn)代人力資源管理部門已經(jīng)成長為除了落實具體人事事務之外，還協(xié)調(diào)管理系統(tǒng)、提供決策預案的咨詢專業(yè)技術(shù)的中樞性機構(gòu)，且人力資源管理者不僅進入組織高層，還可以成為其核心成員之一。（6）在對國家公務人員的管理上，人力資源管理一改傳統(tǒng)人事管理將其與其他行業(yè)人員一樣對待，采用同一管理模式，運用同樣管理手段的做法，而致力于公共部門人力資源的開發(fā)利用，重視現(xiàn)代國家公務員制度的建立與完善，把加強公務人員的預測與規(guī)劃、培訓與教育、選拔與使用、配置與管理看作開發(fā)公共部門人力資源的重要措施；立足于吸引優(yōu)秀人才，樹立良好的政府形象和高效、精干、優(yōu)化的政府工作系統(tǒng)，從而給社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展和國家富強帶來巨大的效益。8.1.3人力資源管理模式在我國公共部門的推廣首先，人力資源管理的觀念和模式的引入有助于我國人事管理體制的創(chuàng)新，推動我國傳統(tǒng)的高度集中統(tǒng)一的人事管理體制向現(xiàn)代化的靈活高效的新體制轉(zhuǎn)變。其次，人力資源管理觀念和模式的引入可以加快我國人事管理方式的更新，盡快實現(xiàn)由傳統(tǒng)單一、陳舊、落后的管理方式向現(xiàn)代化的科學、靈活和多樣的管理方式的轉(zhuǎn)變。最后，人力資源管理觀念和模式的引入將促進我國公共部門人力資源的有效開發(fā)和利用，提高國家公務員的能力及素質(zhì)，并進而改善政府的工作效率。由此可見，人力資源管理的引入，將極大地促進我國傳統(tǒng)人事管理體制及模式的變革。我國人事制度從傳統(tǒng)的人事管理到當代的公共部門人力資源管理的轉(zhuǎn)變將呈現(xiàn)出以下幾大發(fā)展趨勢：（1）人事職位體系由大一統(tǒng)型轉(zhuǎn)變?yōu)榉诸愋?。?）人事管理模式由單一型轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣汀＃?）人事權(quán)力形態(tài)由集中型轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚⑿停?）人事管理行為由封閉型轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放型，由經(jīng)驗型、依靠政策型轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽糠晒芾淼目茖W型、現(xiàn)代化管理型。（5）人力資源配置方式由計劃型轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲂汀＃?）政府管理行為由微觀型轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^型。8.2國家公務員制度8.2.1西方文官制度的形成與特點8.2.2我國公務員制度的建立8.2.3我國公務員制度的完善8.2.1西方文官制度的形成與特點文官制度的時間不同，制度本身也各有一些特點（1）文官制度的法律化。對公務員的分類、考試、錄用等問題都以法律形式予以規(guī)定，并依法進行管理。（2）嚴格區(qū)分政務官與事務官。政務官通過選舉產(chǎn)生，有任期，隨選舉勝負而進退；事務官通過公開考試，擇優(yōu)錄用，實行“無過失不受免職處分”的職務常任制。（3）強調(diào)“政治中立”。規(guī)定公務員不得以公職身份參加某些政治活動，如不得任議員，不得參加競選，不得參加政黨或工會，不準罷工，不得接受政治捐款等，目的是避免公務員受到黨派政治斗爭的影響及“與內(nèi)閣共進退”。（4）以公開、平等為原則，以考試為核心的任用制度。公開考試、擇優(yōu)錄用是西方文官制度最重要的原則之一，也是現(xiàn)代公務員制度最根本的標志之一。（5）實行功績晉升制，即“重表現(xiàn)看才能”“論功行賞”，強調(diào)權(quán)責一致、獎懲結(jié)合、公平對待。（6）嚴格的培訓制度，強調(diào)公務員的知識化、專業(yè)化。通過培訓，提高公務員個體與整體素質(zhì)，以盡快適應現(xiàn)代政府管理的科學化、現(xiàn)代化、高效化。（7）科學的管理體系。這體現(xiàn)在對公務員的分類、建立統(tǒng)一的管理機構(gòu)及采用科學的管理手段上。（8）強調(diào)官紀官風和職業(yè)道德，重視公務員隊伍的廉潔。（9）合理優(yōu)厚的公務員福利保障制度。8.2.2我國公務員制度的建立1993年8月14日《國家公務員暫行條例》的頒布，標志著我國公務員制度的正式建立?！吨袊撞抗珓諉T法出臺》，載《人民日報》（海外版），20050428。它將新時期我國干部人事管理的行之有效做法和成熟的改革經(jīng)驗上升為法律，確定為制度，這是我國公務員管理制度建設(shè)的一個重大發(fā)展，標志著我國公務員制度開始走向成熟。我國公務員制度具有與西方國家文官制度相同的某些特點。但二者也有著某些原則性區(qū)別。第一，動因不同。第二，基本原則不同第三，管理方式不同第四，服務宗旨和利益關(guān)系不同8.2.3我國公務員制度的完善自1993年10月1日實施以來，取得了十分顯著的成效。其一，行政機關(guān)的生機和活力得到了明顯增強。公務員制度的建立，為政府機構(gòu)造就高素質(zhì)執(zhí)行公務的隊伍提供了可能，從而有力促進了行政管理的科學化、民主化、法制化。其二，促進了勤政廉政建設(shè)?？茖W、嚴格的考核制度和獎懲制度等，有力地增強了公務員的工作責任心和提高了公務員的工作積極性，在一定程度上保證了政府管理的高效能。其三，初步建立了公開、平等、競爭、擇優(yōu)的用人機制、激勵機制和新陳代謝機制，使公務員隊伍素質(zhì)得到提高、結(jié)構(gòu)得到調(diào)整。其四，促進了社會資源特別是人力資源的優(yōu)化配置。目前我國國家公務員制度建設(shè)中存在的主要問題或制約因素有：（1）傳統(tǒng)的封建主義政治文化的影響。（2）組織人事制度整體改革滯后。（3）配套改革不到位。（4）相關(guān)制度發(fā)育不成熟如何完善我國公務員制度:1．營造良好的社會生態(tài)環(huán)境2．推進公務員制度建設(shè)3．建設(shè)高素質(zhì)的公務員隊伍8.3公共部門人力資源的開發(fā)8.3.1什么是公共部門人力資源開發(fā)8.3.2公共部門人力資源開發(fā)的主要內(nèi)容8.3.3我國的人才發(fā)展戰(zhàn)略8.3.1什么是公共部門人力資源開發(fā)可以從以下幾方面來把握這一概念：第一，“充分、科學、合理、有效”是指人員配置恰當，避免不合理的公共部門人力資源閑置與浪費；對公共部門人力資源的使用要合理，注重長期效益；有效地利用開發(fā)結(jié)果，并把其落到實處。第二，要發(fā)揮公共部門人力資源在公共管理中的積極作用，進行正向開發(fā)。第三，要把公共部門人力資源配置到合適的崗位上，使得“能者在其位，賢者在其職”。第四，通過教育與培訓等手段，全面提高公共部門人力資源的各方面素質(zhì)，并通過合理配置、流動和激勵等手段，使公共部門人力資源達到最大限度的職位匹配、結(jié)構(gòu)優(yōu)化。第五，根據(jù)公共部門人力資源開發(fā)理論和有關(guān)政策，評價公共部門人力資源開發(fā)狀況，預測和平衡公共部門人力資源的供求關(guān)系，以較少的投入產(chǎn)生較大的效益。公共部門人力資源開發(fā)除了具有其他資源開發(fā)的共性外，還具有如下特點：（1）戰(zhàn)略性（2）系統(tǒng)性（3）社會性（4）預見性（5）動態(tài)性8.3.2公共部門人力資源開發(fā)的主要內(nèi)容1．預測與規(guī)劃（1）要做到運行有序、有效，就必須心中有數(shù)、有據(jù)，以便科學地量“事”而育人、用人。（2）要達到科學的決策，就必須實現(xiàn)科學的預測，做好基礎(chǔ)性、前提性的統(tǒng)計。（3）規(guī)劃以預測為基礎(chǔ)，需要與可能相平衡，人的結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相適應。2．教育與培訓3．選拔與使用4．配置與管理8.3.3我國的人才發(fā)展戰(zhàn)略主要政策文件：《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》第9章公共預算與財政

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第9章公共預算與財政

9.1公共預算與財政的理論基礎(chǔ)9.2公共財政管理9.3公共預算改革9.1公共預算與財政的理論基礎(chǔ)

9.1.1從財政學到公共經(jīng)濟學9.1.2“經(jīng)濟人”的基本假設(shè)9.1.3福利經(jīng)濟學和微觀經(jīng)濟學9.1.4公共選擇理論9.1.1從財政學到公共經(jīng)濟學

作為一個獨立學科的財政學的誕生，以亞當·斯密的《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》一書的問世為標志。直到20世紀30年代，財政學一直是在斯密的思想框架下發(fā)展的福利經(jīng)濟學、凱恩斯主義革命及宏觀經(jīng)濟學的誕生為財政學提供了不同于古典政治經(jīng)濟學的新的理論基礎(chǔ)，并拓展了財政學的研究主題，特別是對政府經(jīng)濟活動的研究。到20世紀60年代中期，財政學最終實現(xiàn)向公共經(jīng)濟學的轉(zhuǎn)變，其主要標志是1959年馬斯格雷夫的《財政學原理：公共經(jīng)濟研究》、1964年科爾姆的《公共經(jīng)濟學基礎(chǔ)：國家經(jīng)濟作用理論概論》和1965年約翰森的《公共經(jīng)濟學》三本書的出版。由此可見，公共部門經(jīng)濟學是一門研究公共部門經(jīng)濟行為尤其是政府經(jīng)濟行為的學科領(lǐng)域，涉及公共支出、稅收和經(jīng)濟主體行為之間的關(guān)系等問題。公共部門經(jīng)濟學關(guān)于個人行為動機以及行為模式的假設(shè)與一般經(jīng)濟學保持一致，即采用“經(jīng)濟人”或“理性人”假設(shè)。按照該假設(shè)，個人無論是處于什么地位，其本性都是一樣的，都以追求個人利益的最大化或極大化個人的效用為最基本的動機；或者說，個人在經(jīng)濟活動中遵循理性原則，即做出個人決策時經(jīng)過仔細的計算和分析，力求實現(xiàn)利益的最大化。公共部門經(jīng)濟學假定公共部門中的個人追求自身效用的最大化，并且個人的效用函數(shù)是多元函數(shù)（既包括物質(zhì)利益，也包括非物質(zhì)利益），有多個變量（財產(chǎn)、權(quán)力、名譽、閑暇等）；它假定社會個體偏好的多樣性，個體對公共部門所提供的公共物品的偏好也會隨著社會進步而變化；它假定人的“有限理性”（boundedrationality）——人類知識的不完備性、預測的困難以及人類活動或行為的范圍有限等因素，使得全面理性（純粹理性）在實際中是不存在的；人類決策行為所依賴的是有限理性，而不是全面理性或純粹理性，由于受能力、信息、時間、知識等因素的制約，人們只能在有限的且是力所能及的范圍內(nèi)去從事決策；它還假定人的行為有機會主義傾向。9.1.2“經(jīng)濟人”的基本假設(shè)9.1.3福利經(jīng)濟學和微觀經(jīng)濟學福利經(jīng)濟學和微觀經(jīng)濟學構(gòu)成公共部門經(jīng)濟學學科的理論和方法論基礎(chǔ)。福利經(jīng)濟學是圍繞“共同利益問題”“公共分配問題”和“社會福利問題”構(gòu)建起來的，在關(guān)注社會財富增長的同時，更關(guān)注在其基礎(chǔ)上的財富分配即社會福利問題。微觀經(jīng)濟學考察作為消費者的個人和公司在市場中的行為。。微觀經(jīng)濟學理論，尤其是一般均衡分析的發(fā)展，在本世紀50年代使公共部門經(jīng)濟學發(fā)生了質(zhì)的飛躍。公共部門經(jīng)濟學目前的理論發(fā)展，應直接歸功于微觀經(jīng)濟理論。”9.1.4公共選擇理論公共選擇理論就是應用經(jīng)濟學的理論和方法來研究政府—政治行為與過程的一個跨經(jīng)濟學、政治學的新領(lǐng)域（人們稱之為“政治的經(jīng)濟學”或“新政治經(jīng)濟學”）按照法國學者勒帕日的概括，主要有四個主題：（1）研究政治制度和最佳經(jīng)濟狀態(tài)之間的關(guān)系（2）發(fā)展出有關(guān)官僚體制（科層制）的經(jīng)濟理論；（3）深入研究代議制政治制度運轉(zhuǎn)的邏輯及缺陷（4）力求找出能夠說明某些政治制度歷史發(fā)展的經(jīng)濟因素尤其是對國家、合法性、正義等概念的邏輯探討9.2公共財政管理9.2.1公共財政體制的形成9.2.2公共財政管理的內(nèi)涵9.2.3公共預算管理9.2.4公共收入管理9.2.5公共支出管理9.2.1公共財政體制的形成

（1）計劃型財政管理階段（1950—1979年）（2）計劃型財政管理向公共財政管理過渡階段（1980—1998年）（3）明確導向公共財政管理階段（1999年以來）總體上，當前我國公共財政管理已經(jīng)形成，但仍不完善，存在諸多問題：一是公共財政管理尚未得到全社會足夠的重視。二是預算管理與經(jīng)濟社會發(fā)展存在矛盾。三是公共收入管理不盡合理四是公共支出管理亟須規(guī)范。措施：必須強化公共財政管理的意識，進一步改革完善公共財政管理體制。公共財政管理體制改革要確立以人為本的原則，要合理劃分各級政府的財權(quán)和事權(quán)，解決地方政府財政職能越位和缺位的問題。9.2.2公共財政管理的內(nèi)涵

學者們對公共財政管理所下定義基本都包含了五個方面的內(nèi)涵：（1）公共財政管理的主體是公共部門；（2）公共財政管理貫穿包括計劃（預算）、資源取得、分配、監(jiān)督等環(huán)節(jié)在內(nèi)的全過程；（3）公共財政管理是一項技術(shù)性的活動；（4）公共財政管理技術(shù)是多元的，各學科、領(lǐng)域發(fā)展起來的管理、分析技術(shù)都有可能在公共財政管理中得到應用；（5）公共財政管理的目的是保證公共財政的基本職能得到最大限度的履行。因此，我們將公共財政管理定義為公共部門為保證公共財政職能的履行，而對財政收支所進行的決策、管理、監(jiān)督等活動的總和。1．公共財政管理的目標和內(nèi)容目標：（1）效率目標，即通過公共財政管理，有效地向公眾提供一視同仁的服務，滿足社會公共需要，實現(xiàn)政府支配資源的有效配置和市場效率損失最小化的有機結(jié)合，進而保證和促進國民經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。（2）公平目標，即通過公共財政管理，有效地對國民收入、財富和社會福利進行再分配，通過轉(zhuǎn)移支付，縮小收入及財富積累上的分化差距，為社會最貧困階層提供基本生活保障，實現(xiàn)社會相對公平。（3）穩(wěn)定目標，即通過公共財政管理，有效地保持社會總供求的基本平衡，實現(xiàn)充分就業(yè)、物價穩(wěn)定及國際收支平衡，維持經(jīng)濟景氣，避免經(jīng)濟波動。內(nèi)容：公共財政管理主要包括三大部分預算管理、公共收入管理和公共支出管理。預算管理側(cè)重于決定“做什么”，公共收入和公共支出管理則決定“怎么做”。2．公共財政管理的地位第一，公共財政管理是對公共資源進行直接管理，這必然使其在政府管理中具有核心地位第二，在西方國家，公共財政的政治制度背景，使公共財政管理成為國家政治生活的最重要舞臺之一。第三，公共財政管理是一個變動性很大的領(lǐng)域，這使它較其他領(lǐng)域具有更多的活力。第四，近三四十年來，公共財政管理的每一次變革都成為公共管理重大變革的先導。9.2.3公共預算管理

1．預算管理的內(nèi)涵側(cè)重于政治概念的預算管理可定義為政府依據(jù)法律有計劃地對預算資金的籌集、使用進行的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等管理活動；側(cè)重于行政概念的預算管理可定義為政府依據(jù)法律對預算計劃進行編制、執(zhí)行和決策的管理活動。顯然，前一個定義的概念范圍更廣，甚至接近于公共財政管理。因此，在本節(jié)我們傾向于分析與后一個定義相關(guān)的主題。2．預算管理的基本模式（1）分項排列預算模式。（2）規(guī)劃—計劃—預算模式。（3）目標管理預算模式。（4）零基預算模式。（5）績效預算模式。3．預算的過程（1）預算編制。預算編制是對未來一段時間內(nèi)公共部門收支進行測算和計劃的活動。（2）預算執(zhí)行。預算執(zhí)行是預算計劃付諸實施的過程。（3）決算。決算是對預算結(jié)果的總結(jié)和評價。9.2.4公共收入管理

1．稅收管理（1）稅收管理的要素課稅對象與稅率稅負轉(zhuǎn)嫁與稅收歸宿稅收種類（2）稅收管理的核心公平征稅：首先，必須堅持同等稅收待遇原則其次，必須堅持支付能力原則最后，必須堅持受益原則稅收效率：實現(xiàn)管理成本與遵從成本的最小化稅收超額負擔的最小化。（3）全球性的稅制改革20世紀80年代以來，出現(xiàn)了一場在公共財政管理歷史上空前的稅制（稅收管理）改革運動，這場改革被認為是真正全球性的改革，幾乎影響到世界每個國家。稅制改革的普遍特點是降低個人所得稅率；伴隨稅率降低，削減所得稅的納稅檔次；拓寬所得稅的稅基；實行新的稅種組合。從全球范圍的稅制改革看，有兩個方面具有共性：一是強化稅務管理，簡化征管手續(xù)，降低稅收運行成本。二是治理稅務腐敗。2．收費管理政府收費是政府提供特殊服務或規(guī)制某些經(jīng)濟行為而向相關(guān)主體收取的費用。與稅收不同，政府收費具有直接有償性、排他性和非規(guī)范性的特點。政府收費主要有使用者費（usercharges）和規(guī)費（fees）兩種。使用者費是政府對特定服務或特許權(quán)收取的費用。規(guī)費是公共部門在履行社會經(jīng)濟管理職能過程中，提供特別行為或服務而收取的補償費用。政府收費管理需要注意的問題主要有如下四個方面：第一，確定是課稅還是收費。第二，如何有效收費。第三，合理確定收費水平。第四，防止亂收費。3．公債管理公債的種類按發(fā)行地域，可分為內(nèi)債與外債；按發(fā)行機構(gòu)地位，可分為中央公債與地方公債；按償還期限，可分為短期公債（1年以下）、中期公債（1~10年）和長期公債（10年以上）；按是否允許上市流通，可分為自由流通公債與非自由流通公債；等等。公債具有三大作用：一是增強政府宏觀經(jīng)濟管理的能力。二是彌補赤字，維持政府收支平衡，包括長期平衡與短期平衡。三是為一定時期內(nèi)的特定公共投資項目籌集資金。9.2.5公共支出管理

1．公共支出管理的基本目標和內(nèi)容2．購買性支出管理（1）購買性支出的范圍購買性支出主要包括政府為履行經(jīng)濟職能用于基本建設(shè)的投資支出、教科文衛(wèi)等社會服務支出以及一般政府服務支出（2）政府采購管理。政府采購的主體包括主管機關(guān)、采購機關(guān)、中介機構(gòu)和供應商政府采購的基本方式有五種：競爭性招標采購

有限競爭性招標采購競爭性談判詢價采購和單一來源采購3．轉(zhuǎn)移性支出管理（1）社會保障支出管理社會保障支出主要包括社會保險、社會救助、社會優(yōu)撫、社會福利四大類。從我國的情況看，社會保障支出由三部分構(gòu)成：撫恤和社會福利救濟支出，行政事業(yè)單位離退休支出，社會保障補助支出歐美國家出現(xiàn)社會保障市場化的改革，其根本目的是通過市場化減輕國家財政負擔，提高社會保障支出管理效率。（2）財政補貼管理財政補貼是政府根據(jù)特定需要向企業(yè)或個人提供的無償補助。我國財政補貼的方式主要有五類。價格補貼企業(yè)虧損補貼財政貼息稅式支出其他補貼此外，我國還存在外援支出、債務支出等轉(zhuǎn)移性支出項目，這都是公共支出管理的重要內(nèi)容。9.3公共預算改革9.3.1政府治理變革的一個突破口9.3.2我國預算發(fā)展的歷程與現(xiàn)狀9.3.3推進我國公共預算改革的思考

9.3.1政府治理變革的一個突破口1.公共預算改革是推進和深化政府改革的利器首先，公共預算改革直接影響政府改革與治理的質(zhì)量。其次，公共預算改革可以從根本上促進政府職能的轉(zhuǎn)變最后，公共預算改革有助于提高政府的行政效能和防止腐敗2.公共預算改革是政府改革的最佳切入點3.公共預算改革有助于推進社會主義民主政治建設(shè)

9.3.2我國預算發(fā)展的歷程與現(xiàn)狀新中國的公共預算制度演進經(jīng)歷了三個階段：計劃經(jīng)濟時期改革過渡時期1999年預算改革時期

9.3.3推進我國公共預算改革的思考1.公共預算公開是公共預算改革的根基2.強化人大對公共預算的監(jiān)督和審查是公共預算改革的焦點3.公共預算民主化是公共預算改革的核心第10章第三部門管理

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第10章第三部門管理

10.1公共管理研究的一個新領(lǐng)域10.2全球第三部門的崛起10.3第三部門的地位與作用10.4事業(yè)單位改革10.1公共管理研究的一個新領(lǐng)域10.1.1第三部門及其相近概念10.1.2跨學科視野中的第三部門研究10.1.3第三部門研究的主題10.1.1第三部門及其相近概念國際上有關(guān)第三部門的定義主要有如下幾種第一種是給出法律上的定義第二種是依據(jù)組織的資金來源加以定義。第三種定義強調(diào)組織的目的和功能，即組織的特征。第四種定義由美國約翰·霍普金斯大學非營利組織比較研究中心推薦，被稱為“結(jié)構(gòu)—運作定義”。綜上所述，我們對第三部門下這樣的定義：第三部門就是指介于政府部門與營利性部門之間，依靠會員繳納的會費、民間捐款或政府財政撥款等非營利性收入，從事前兩者無力、無法或無意作為的社會公益事業(yè)，從而實現(xiàn)服務社會公眾、促進社會穩(wěn)定與發(fā)展的宗旨的社會公共部門，其組織特征是組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性。10.1.2跨學科視野中的第三部門研究1．公共管理學：為“治理”開辟新領(lǐng)域“治理”意味著政府不再是社會唯一的權(quán)力中心，各種得到公眾認可的第三部門和私人部門都可能成為不同層面上的權(quán)力中心；國家正在將其獨自承擔的職能轉(zhuǎn)移給非政府公共機構(gòu)或私人部門，政府和第三部門、公共部門和私人部門在處理公共事務時的關(guān)系將發(fā)生改變。2．政治學：社群主義興起在社群主義者看來，社群是一個擁有共同的價值、規(guī)范和目標的實體，其中每個成員都把共同的目標當作自己的目標。因此，社群主義將集體主義作為方法論，把群體作為分析和解釋社會問題的核心范式。社群主義的興起，為第三部門運動在政治哲學上得到確證提供了思想基礎(chǔ)，也為承認其在社會政治生活中的地位提供了理論指導。3．社會學：從關(guān)注“公民社會”開始“公民社會”是經(jīng)濟領(lǐng)域的市場和政治領(lǐng)域的民主在社會學上的對應物。當代公民社會理論逐漸成為一種政治社會學理論。它在研究方法上改變過去只重視規(guī)范性研究的傳統(tǒng)習慣，加強了實證性研究。作為一種研究方法和分析性概念，公民社會被當作一種社會實體或歷史實體來研究。這種實證性研究的明顯加強，致使公民社會與第三部門研究找到了交叉點。這是因為第三部門是當代公民社會最活躍的因素，是對公民社會進行實證研究的首要關(guān)注對象。4．經(jīng)濟學：尋找資源配置的第三種選擇市場失靈與政府失敗現(xiàn)象的克服需要借助第三方力量。第三部門作為非政府公共部門，在克服“搭便車”行為、官僚機構(gòu)惰性以及公共權(quán)力對市場的無限干預等方面都具有積極意義，因而成為彌補市場失靈與政府失敗的一股重要力量。經(jīng)濟學畢竟是社會科學中量化和形式化程度最高的學科，與其相結(jié)合將增加第三部門研究的定量分析成分，提高第三部門決策的科學性。經(jīng)濟學中的各種流派代表了不同的理論和意識形態(tài)見解，對其發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題將產(chǎn)生不同的觀點和解決方案。這將極大地拓寬第三部門研究的理論視野，豐富其分析思路，以便第三部門研究朝多樣化、實證型的方向發(fā)展。5．人類學：獨特的視角人類學對第三部門研究具有三個潛在的一般性貢獻：一是揭示——對于沒有受到足夠注意的領(lǐng)域二是擴展——展現(xiàn)非西方關(guān)于第三部門組織的重要視角三是深化——對第三部門以及它們的背景采取鮮明的批判視角10.1.3第三部門研究的主題1．第三部門的國際比較研究第三部門的國際比較研究主要是通過比較不同國家和地區(qū)第三部門的特點，揭示第三部門在不同國家中的多樣性和普遍差異性，以及它們之間具有的共性。這部分目前最權(quán)威、影響最大的是薩拉蒙領(lǐng)導的美國約翰·霍普金斯非營利組織比較項目。該項目試圖解答以下三個問題：（1）非營利組織的基本規(guī)模、結(jié)構(gòu)、收入基礎(chǔ)是什么，以及這些內(nèi)容在不同國家的表現(xiàn)有何不同？（2）什么原因使得這些組織在不同地方存在不同的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和收入基礎(chǔ)？什么因素促進或阻礙了這些組織的發(fā)展？（3）這些組織實體將產(chǎn)生什么樣的差異？它們的特殊性是什么？2．第三部門的管理機制研究第三部門的管理機制可以分為外部管理機制和內(nèi)部管理機制所謂外部管理機制，是指國家對第三部門的管理機制。3．第三部門的案例研究從單個第三部門組織入手研究第三部門的外部環(huán)境、組織特征、行為模式、面臨的困境和機遇、發(fā)展趨勢等，對同類型的第三部門組織具有更好的借鑒和指導意義。目前我國第三部門研究呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢：一是國際化趨勢的加強。二是本土化的加強。三是更加注重實證分析和系統(tǒng)分析，從初期傾向宣傳、介紹性研究轉(zhuǎn)向更為實際問題的系統(tǒng)研究。10.2全球第三部門的崛起

10.2.1全球結(jié)社革命10.2.2第三部門發(fā)展面臨的困境10.2.3中國第三部門的發(fā)展10.2.1全球結(jié)社革命清華大學學者秦暉認為，可以把西方國家第三部門的發(fā)展歷程劃分為三個階段，即“共同體”公益、“國家＋市場”公益和現(xiàn)代公益。“共同體”公益階段是西方第三部門的啟蒙階段在西方社會進入現(xiàn)代化發(fā)展階段后，公益事業(yè)的共同體基礎(chǔ)逐漸被國家＋市場（或政府＋社會、國家＋個人）基礎(chǔ)所取代，傳統(tǒng)的慈善基金制度隨即衰落，逐漸世俗化、商業(yè)化。我們可以將西方國家第三部門興起的原因歸納為以下幾點：（1）政府改革的需要（2）市場失靈和政府失敗并存賦予了第三部門新的社會價值。（3）第三部門從傳統(tǒng)的慈善、公益領(lǐng)域轉(zhuǎn)向現(xiàn)代公共領(lǐng)域獲得了更為廣闊的發(fā)展空間（4）第三部門自身在不斷成熟。（5）信息技術(shù)的支持作用。（6）學術(shù)研究對第三部門發(fā)展的推動10.2.2第三部門發(fā)展面臨的困境第三部門發(fā)展面臨的困境包括以下幾個方面：（1）無法擺脫公共部門固有的稟性（2）缺乏獨立自主性（3）不公平競爭（4）追求自身利益（5）成為利益交易的場所（6）國際活動能力有限10.2.3中國第三部門的發(fā)展1.中國第三部門的歷史沿革古代的社團如新興地主階級為奪權(quán)而組織的政治性社團、百家爭鳴中各學派文人組建的學術(shù)性社團等。近代的反侵略性社團和反封建性社團1949年至1978年，中國共產(chǎn)黨對民間結(jié)社進行了徹底清理和整頓。1966年開始的“文化大革命”，使社會主義民主和法制建設(shè)遭到了嚴重破壞，全國各類社會團體陷于癱瘓，直到改革開放后，我國的社會團體才得以復蘇和發(fā)展。2.中國第三部門力量的壯大中國第三部門迅速崛起的原因：第一，計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，呼喚第三部門的發(fā)展。第二，改革開放取得的巨大經(jīng)濟成果為第三部門的發(fā)展創(chuàng)造了必要的前提條件。第三，政府對第三部門在社會政治經(jīng)濟生活中的作用有了一個全新的認識，由原先否定第三部門存在的必要性和宣揚“第三部門威脅論”轉(zhuǎn)化為支持第三部門的發(fā)展。第四，自下而上的草根參與意識逐步流行。3.中國第三部門發(fā)展中的問題（1）缺乏獨立性和自主活動能力。（2）缺乏資金、人才等組織發(fā)展的基本條件。（3）法律法規(guī)不健全。相（4）缺乏對第三部門權(quán)威、常規(guī)性的監(jiān)督機制。（5）公眾對第三部門的認同度不高。4.中國第三部門發(fā)展的突破（1）政府對第三部門的重新定位。（2）政府與第三部門關(guān)系明晰化。（3）健全第三部門發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)（4）“官辦”社團的改革（5）鼓勵民間組織的發(fā)展。（6）培養(yǎng)公眾的志愿精神和互助品質(zhì)

（7）積極參與“全球結(jié)社革命”10.3第三部門的地位與作用

10.3.1第三部門的地位10.3.2第三部門的作用10.3.3第三部門與政府的伙伴關(guān)系

10.3.1第三部門的地位全球公民社會或結(jié)社革命的掀起使得這一類的組織在公共事務管理或公共服務供給中的地位與作用日益突出，政府與第三部門之間正孕育著一種新的伙伴關(guān)系。非營利組織恰恰能夠以多樣化的方式把市場機制和政府作用很好地結(jié)合起來。非營利組織就可以展現(xiàn)其自身多樣性服務和供給的優(yōu)勢，與政府形成互補關(guān)系。這樣，政府與非營利組織在公共服務提供領(lǐng)域的合作，既增加了政府提供公共物品和服務的方式和渠道，又促進了政府公共物品和服務提供數(shù)量的增加和質(zhì)量的改善。10.3.2第三部門的作用一是促進經(jīng)濟增長。二是增加就業(yè)機會。三是提供公共物品和彌補政府缺陷四是增加資源運用的透明度和合理性。五是擴大社會公平。六是培養(yǎng)人們的互助協(xié)作精神七是在國際事務中發(fā)揮監(jiān)督、協(xié)調(diào)作用。在我國一是分擔政府責任，促進社會公平和穩(wěn)定。二是對社會資源進行公正、合理和高效的配置。三是促進中國基層民主建設(shè)。四是凈化社會風氣10.3.3第三部門與政府的伙伴關(guān)系西方市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗表明，第三部門和政府在提供公共服務的目標上是一致的，兩者相互補充與配合，公共服務可以得到更為有效的實現(xiàn)。公共部門與第三部門合作伙伴關(guān)系可被視為積聚公共部門和第三部門兩者的資源和力量解決復雜問題的有效方式，同時也提高了解決問題的效率和創(chuàng)新性。措施：一方面，政府通過資助、政策監(jiān)管等方式，為第三部門提供良好的發(fā)展環(huán)境；另一方面，非營利組織通過各種志愿服務，在政府力所不及的領(lǐng)域提供公共服務，甚至發(fā)揮著創(chuàng)造議題、促進政策發(fā)展等重要作用。10.4事業(yè)單位改革

10.4.1事業(yè)單位的性質(zhì)與類型10.4.2政府和事業(yè)單位的分工與合作10.4.3事業(yè)單位改革的歷程及地方探索10.4.4深化事業(yè)單位改革的方向10.4.1事業(yè)單位的性質(zhì)與類型

事業(yè)單位是指國家為了公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者由其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織。我國原有的事業(yè)單位可以分為如下四類：（1）行政執(zhí)行類。（2）公益類。（3）中介類。（4）經(jīng)營類事業(yè)單位兼有公共性與經(jīng)營性的組織形態(tài)。我國的事業(yè)單位在相當大程度上仍保留計劃經(jīng)濟體制下的事業(yè)組織活動的方式，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：一是主辦主體的單一性。二是事業(yè)單位運行的行政化。三是事業(yè)單位經(jīng)費的財政化。10.4.2政府和事業(yè)單位的分工與合作公共服務提供機制中政府和事業(yè)單位的有效性分工實質(zhì)就是政府承擔必要的公共服務提供職能和公共行政責任，彌補市場失靈，而通過事業(yè)單位的介入，可以分攤政府部門在公共服務一些領(lǐng)域的成本，解決運行效率低的問題，同時避免政府失敗的發(fā)生，提高社會參與度。政府部門與行政執(zhí)行類事業(yè)單位仍然扮演著政府部門的部分角色。對于公益類事業(yè)單位和中介類事業(yè)單位，政府部門主要是進行責任委托，提供資源供應與政策支持，并且監(jiān)督這兩類事業(yè)單位對于經(jīng)營類事業(yè)單位，政府部門可以采取同私人部門類似的方式，通過政府工具的合理選擇和使用，以市場機制豐富公共服務的種類，提高公共服務供給的效率。10.4.3事業(yè)單位改革的歷程及地方探索伴隨改革開放的歷史腳步，事業(yè)單位改革的大幕逐漸拉開80年代中期，教育、科技、文化、衛(wèi)生的體制改革開始啟動黨的十六大明確提出按照政事分開的原則，改革事業(yè)單位管理體制黨的十七大要求圍繞加快行政管理體制改革，建設(shè)服務型政府，加快推進事業(yè)單位分類改革地方探索：深圳的事業(yè)單位分類改革廈門市事業(yè)單位改革在事業(yè)單位的市場化改革中，有兩種基本模式：一種是公共企業(yè)改革意義上的民營化；另一種是“類市場機制”。10.4.4深化事業(yè)單位改革的方向《中共中央國務院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》《指導意見》提出按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務三個類別《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》

加快教育、科技、衛(wèi)生、文化、就業(yè)和社會保障等社會事業(yè)領(lǐng)域的綜合改革推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推進有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織改革政府提供公共服務的方式，加大政府購買公共服務力度，在社會事業(yè)中引入競爭機制建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度

第11章戰(zhàn)略管理

公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材

第11章戰(zhàn)略管理

11.1私人部門的戰(zhàn)略管理11.2公共部門戰(zhàn)略管理的興起11.3公共部門戰(zhàn)略管理的范圍11.1私人部門的戰(zhàn)略管理

11.1.1私人部門戰(zhàn)略管理的演進11.1.2私人部門戰(zhàn)略管理研究的十大學派11.1.3對十大學派的綜合分析

11.1.1私人部門戰(zhàn)略管理的演進四個階段:1．預算與財務控制階段（20世紀50年代以前）2．長期計劃階段（20世紀50年代初至60年代初）3．戰(zhàn)略規(guī)劃階段（20世紀60年代初至70年代初）4．戰(zhàn)略管理階段（20世紀70年代初至今）表111列出了戰(zhàn)略管理演進的四個階段及其主要特征。11.1.2私人部門戰(zhàn)略管理研究的十大學派1．第一階段：理性分析階段（20世紀60年代初至80年代中期）表112理性分析階段的三大學派2．第二階段：非理性階段（20世紀80年代中期至90年代初）表113非理性階段的六大學派3．第三階段：整合階段整合階段主要產(chǎn)生一個學派，即綜合學派或結(jié)構(gòu)學派。它認為，大多數(shù)時候，組織都可被描述為某種穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，但這種穩(wěn)定時期偶然被一些轉(zhuǎn)變過程所隔斷——向另一種結(jié)構(gòu)的量的飛躍；戰(zhàn)略的關(guān)鍵就是維持穩(wěn)定，但會周期性地認識到轉(zhuǎn)變的需要；組織戰(zhàn)略制定過程是一個典型的由一系列因素構(gòu)成的集合的形成過程。在此過程中，某一特定類型企業(yè)在某一特定時期內(nèi)采取了某一特定行為，恰好與某一特定類型的環(huán)境相吻合。每一種結(jié)構(gòu)的選擇都必須與企業(yè)所在的時期和條件相適應。11.1.3對十大學派的綜合分析爭論點：控制問題戰(zhàn)略形成是深思熟慮的還是應急的？即預先控制與后來的學習需求要達到什么程度？戰(zhàn)略家誰是戰(zhàn)略家，或組織的戰(zhàn)略思想從哪里來？戰(zhàn)略形成是一個個人過程，還是集體過程、技術(shù)過程、生理過程？戰(zhàn)略創(chuàng)新怎樣處理戰(zhàn)略的穩(wěn)定和創(chuàng)新的關(guān)系？戰(zhàn)略創(chuàng)新采取什么形式？戰(zhàn)略創(chuàng)新的來源是什么？戰(zhàn)略選擇戰(zhàn)略家受到環(huán)境制約的程度有多大？其主觀選擇程度又有多大？戰(zhàn)略思考思考與行動是什么關(guān)系？組織應在多大程度上專注于戰(zhàn)略思考？圖111作為一個過程的十種學派11.2公共部門戰(zhàn)略管理的興起

11.2.1公共部門戰(zhàn)略管理興起的背景11.2.2公共部門戰(zhàn)略管理的形成11.2.3公共部門戰(zhàn)略管理的評價

11.2.1公共部門戰(zhàn)略管理興起的背景1．復雜的不確定環(huán)境的挑戰(zhàn)（1）不確定性（2）相互關(guān)聯(lián)性（3）限制性2．政府改革3．新公共管理主義的推動4．私人部門戰(zhàn)略管理的示范性影響11.2.2公共部門戰(zhàn)略管理的形成1．戰(zhàn)略規(guī)劃階段（20世紀80年代初至90年代）從20世紀80年代開始，戰(zhàn)略規(guī)劃技術(shù)開始從私人部門傳入公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃的引入對公共部門是具有重要意義的。正如布賴森所指出的，它可以促進溝通與參與，協(xié)調(diào)利益與價值差異，推動有序決策的制定和開展。然而，跟私人部門一樣，公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃也存在很大局限性。戰(zhàn)略規(guī)劃在實踐中的表現(xiàn)也并不理想2．戰(zhàn)略管理階段（20世紀80年代末至今)到了80年代末90年代初，公共部門的管理改革走向深入，傳統(tǒng)官僚制日益被拋棄，公共組織面臨更加錯綜復雜和不確定的環(huán)境，尤其是各種突變和意外事件經(jīng)常發(fā)生，在嚴重的財政緊縮和快速變化中，它們不得不運用戰(zhàn)略去保證生存、適應混亂和危機。在這種情況下，戰(zhàn)略規(guī)劃顯露出明顯的局限性，在私人部門戰(zhàn)略管理的影響下，戰(zhàn)略規(guī)劃在公共部門發(fā)展到了下一個階段，即戰(zhàn)略管理階段。從戰(zhàn)略規(guī)劃到戰(zhàn)略管理這種變遷表現(xiàn)為以下幾個方面：（1）從線性假設(shè)到非連續(xù)假設(shè)。（2）從以方案為焦點到以行動為焦點。（3）從過程取向到結(jié)果取向（4）從集中化到分散化（5）從正式計劃到應急戰(zhàn)略（6）從理性到非理性（7）從關(guān)注外部環(huán)境到關(guān)注內(nèi)部因素。11.2.3公共部門戰(zhàn)略管理的評價1．公共部門戰(zhàn)略管理的成就公共部門引入戰(zhàn)略管理具有重大意義第一，或許最明顯的潛在好處是對戰(zhàn)略性思考與行動的推進。第二，提高決策制定。第三，提高組織責任和績效。第四，戰(zhàn)略規(guī)劃還能直接給組織成員帶來好處。2．對公共部門戰(zhàn)略管理及戰(zhàn)略規(guī)劃的批評意見一：正式的戰(zhàn)略規(guī)劃過程被描述為比它的實際情況或所能做到的更具邏輯性和分析性。意見二：正式的戰(zhàn)略規(guī)劃過程過于呆板，因此面對要求做出快速反應的迅速變化和動蕩不安的外部環(huán)境時，顯得過于遲鈍。意見三：正式的過程與創(chuàng)造性和革新相違背。意見四：將戰(zhàn)略概念應用到與私人部門差異很大的公共部門可能產(chǎn)生嚴重問題。意見五：戰(zhàn)略由組織制定，會造成政治控制困難，產(chǎn)生責任問題。意見六：公共部門的組織目標含混不清，戰(zhàn)略考慮毫無意義。意見七：公共部門的時間觀念過于短暫（主要指官員的任期問題），認為它所提出的任何長期觀點都必定遭遇失敗。11.3公共部門戰(zhàn)略管理的范圍11.3.1公共部門戰(zhàn)略管理的特征11.3.2公共部門戰(zhàn)略管理的過程11.3.3公共部門戰(zhàn)略管理的學科輪廓11.3.4公共部門戰(zhàn)略管理的現(xiàn)實價值11.3.1公共部門戰(zhàn)略管理的特征公共部門戰(zhàn)略管理是具有如下四個基本特征的管理：（1）關(guān)注長期；（2）將長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級；（3）認識到戰(zhàn)略管理和計劃并不是自行貫徹的；（4）采取一種外部觀點，強調(diào)不是去適應環(huán)境，而是期待和塑造組織的變遷11.3.2公共部門戰(zhàn)略管理的過程1．戰(zhàn)略規(guī)劃公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃包括戰(zhàn)略分析和戰(zhàn)略選擇兩個功能活動環(huán)節(jié)戰(zhàn)略分析：一是分析組織的歷史背景，確定組織的最終目的。二是PEST分析三是SWOT分析戰(zhàn)略選擇第一:信息輸入。第二:匹配。第三:決策。2.戰(zhàn)略實施戰(zhàn)略實施主要是制定出具體措施來實現(xiàn)戰(zhàn)略。在公共部門中主要包括以下三類活動：一是利益相關(guān)者管理二是組織職能結(jié)構(gòu)管理三是資源管理3.戰(zhàn)略評價戰(zhàn)略評價的界定依據(jù)一定的標準和程序，對戰(zhàn)略實施的效益、效率、效果及價值進行判斷的一種行政行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息，并將其作為決定戰(zhàn)略變革、戰(zhàn)略改進和制定新戰(zhàn)略的依據(jù)。第12章績效管理

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12.1公共部門績效管理概述12.1.1公共部門績效管理的興起12.1.2績效、績效評估與績效管理12.1.3公共部門績效評估的類型12.1.4公共部門績效評估的意義12.1.1公共部門績效管理的興起西方公共部門績效管理萌芽于20世紀初，起步于20世紀中期，但到20世紀70年代，公共部門績效管理與評估才開始全面推行。到了90年代，績效管理與評估達到鼎盛時期。英國、美國是西方國家公共部門績效管理歷史演進的典型代表。英國：“雷納評審”,“部長管理信息系統(tǒng)”,“財務管理新方案”,“下一步行動方案”等改革美國：美國是世界上最早推行績效評估的國家我們可以將美國公共部門績效管理的發(fā)展過程劃分為五個主要階段，依次強調(diào)效率、預算、管理、民營化和政府再造。效率階段（1900—1940年）。這一時期的動機是追求高效廉潔的政府。預算階段（1940—1970年）。這一時期的動機主要是控制成本管理階段（1970—1980年）。這一時期的動機是追求公共管理的效率與有效性民營化階段（1980—1992年）。這一時期的目標是減少財政赤字、減少賦稅、削減政府支出，并減少聯(lián)邦政府的規(guī)模與權(quán)力。這一時期的績效管理和評估過程出現(xiàn)了新的內(nèi)容，即私有化，將政府服務承包給私人部門。政府再造階段（1992年開始）。這一時期的目標是減少政府支出，提高公共責任、效率、有效性以及回應性，授權(quán)于公共行政人員?？冃Ч芾碓诶碚摵蛯嵺`上受到廣泛研究與推行，與多種因素有關(guān)第一，公共部門績效管理的興起與社會科學的發(fā)展緊密相關(guān)。第二，財政壓力是公共部門績效管理興起的重要原因第三，新的管理理念是公共部門績效管理興起的理論基礎(chǔ)第四，競爭的挑戰(zhàn)是公共部門績效管理興起的一個重要推動力。第五，政府政策的推動和支持也促進了公共部門績效管理的發(fā)展。12.1.2績效、績效評估與績效管理1．績效績效是指“從過程、產(chǎn)品和服務中得到的輸出結(jié)果，并能用來進行評估和與目標、標準、過去結(jié)果以及其他組織的情況進行比較2．績效評估我們可以從三個方面來理解政府績效評估的內(nèi)涵：在微觀層面上，績效評估是對個人工作業(yè)績、貢獻的認定；在中觀層面上，績效評估便是對政府的各部門，包括事業(yè)單位、非營利組織如何履行其被授權(quán)的職能的測評，如政策制定執(zhí)行的效果，項目管理實施的狀況影響，給民眾提供服務的數(shù)量、質(zhì)量等；在宏觀層面上，績效評估是對整個公共部門尤其是政府績效的測評，具體體現(xiàn)為政治的民主與穩(wěn)定，經(jīng)濟的健康、穩(wěn)定與快速發(fā)展，人們生活水平的持續(xù)提高，社會公正與平等，國家安全和社會秩序的改變，精神文明的提高等方面。3．績效管理績效管理可以說是公共部門改革的重要策略。什么是公共部門績效管理？沙夫里茨和盧塞爾認為，公共部門績效管理是組織系統(tǒng)整合組織資源達成其目標的行為，公共部門績效管理區(qū)別于其他方面純粹管理之處在于它強調(diào)系統(tǒng)的整合，它包括了全方位控制、監(jiān)測、評估組織所有方面的績效。12.1.3公共部門績效評估的類型1．內(nèi)部評估和外部評估內(nèi)部評估是公共部門內(nèi)部的評估者完成的評估外部評估是由公共部門外部的評估者完成的評估2．個人績效評估和組織績效評估個人績效評估是指基于事實，有組織地、客觀地對公共部門的雇員的特性、資格、能力、業(yè)務態(tài)度、工作適應性及對組織的貢獻所做出的評估。組織績效評估是指對公共部門的產(chǎn)品在多大程度上滿足社會公眾的需要而進行的評估3．管理與改進型評估、責任與控制型評估和節(jié)約開支型評估以評估目標作為績效評估類型的劃分標準，目前已被經(jīng)合組織成員國廣泛采用12.1.4公共部門績效評估的意義公共部門績效評估的重要理論意義和實踐意義1.績效評估是公共管理的必要手段2.績效評估是提高公共部門績效的動力機制3.績效評估有利于政府信譽和形象的提高4.績效評估是一種有效的管理工具12.2公共部門績效評估的要素

12.2.1績效評估的目標12.2.2績效評估的途徑12.2.3績效評估的制度安排12.2.4績效評估的信息系統(tǒng)12.2.1績效評估的目標

績效評估最根本的目的是評價公共部門的行為活動和運營狀況，審查公共組織對資源的利用及所取得的成績，以期向公眾證明公共資金得到合理和富有效率與效力的使用，從而維護公共部門存在的合法性。根據(jù)評估的側(cè)重點不同，評估具有以下三種目標：1．提高績效2．明確責任3．增收節(jié)支12.2.2績效評估的途徑

自上而下的途徑自上而下的評估途徑往往使用實驗性的方法，即先從個別開始然后擴展至整個組織。此外此外，自上而下的評估模式側(cè)重于評估技術(shù)的有效性、可靠性和同質(zhì)性，因而這種評估方式往往要使評估要素標準化，并預先制定好評估的機制。自上而下的評估途徑也有缺點，那就是評估可能得不到下級機構(gòu)的支持，從而降低評估的合法性。，自下而上的評估途徑更多強調(diào)協(xié)調(diào)與合作。這種途徑的優(yōu)點在于評估得到機構(gòu)的更多支持，從而提高評估的有效性。在自下而上的評估模式中，組織內(nèi)部機構(gòu)一起參與討論評估的指標設(shè)計。評估途徑的選擇與文化和制度因素有關(guān)。自上而下的途徑帶有較強烈的命令色彩，它所帶來的變化會更廣泛，而自下而上的途徑有較大的自主性，更易于在個別方面產(chǎn)生績效變化。12.2.3績效評估的制度安排

制度安排涉及評估中各部門的地位和角色的安排一般說來，財政和預算部門在指導評估的過程中起著重要作用。除了財政部門以外，中央其他部門和地方部門也能對與績效相關(guān)的一些事情負責任然也要考慮到，傳統(tǒng)的政府部門并不總是支持績效管理和績效評估。這時，在現(xiàn)有部門內(nèi)部建立專家管理機構(gòu)來幫助開展績效管理和績效評估是十分必要的。此外，培訓員工，獲得員工對績效管理和績效評估的支持，創(chuàng)造以績效為導向的文化氛圍也是有效績效評估和績效管理的重要因素。12.2.4績效評估的信息系統(tǒng)

1．績效評估體系的內(nèi)容績效評估體系的內(nèi)容一般包括產(chǎn)出、效益、財政結(jié)果、預先制定的衡量內(nèi)容或服務質(zhì)量、顧客滿意程度等。由于被評估的組織的性質(zhì)不同，評估的側(cè)重點也有所不同。此外，組織提供服務的性質(zhì)決定了評估的內(nèi)容要素。對實實在在能感觸到的服務比較容易評估和衡量，與個人相關(guān)的服務也比較容易評估和衡量，最不容易評估的服務是諸如政策建議或咨詢之類的無形服務。2．績效評估信息的審核與評價制度對與績效相關(guān)的信息或資料進行審核是產(chǎn)生有效績效評估的關(guān)鍵步驟。審核可以應用于績效評估的每一階段，例如，可以審核指標體系選擇的適當性和有效性，資料收集和加工的可靠性，資料信息的準確性和完整性，用于評判的標準、對結(jié)果的解釋和評估信息與決策的相關(guān)程度等。績效資料和信息的審核一般需要專門的機構(gòu)來管理。3．績效評估信息的使用機制績效評估信息可以在三個方面使用：使用績效評估信息檢驗組織是否達到原先設(shè)定的目標；利用績效信息來進行績效預算的操作；在組織和個人層面上，利用績效評估的信息對個人和組織進行績效激勵。激勵手段：績效獎勵精神補償獎金增益分享共享節(jié)余績效工資效率紅利

12.3公共部門績效評估的程序與方法和技術(shù)12.3.1績效評估的程序

12.3.2績效評估的方法和技術(shù)12.3.1績效評估的程序1．績效評估的整體規(guī)劃（1）確定決策者的需要。（2）明確項目問題的性質(zhì)和范圍。（3）制定被評估項目的有效目標（4）制定全面的考核方法2.確定有效評估的標準（1）有效性/準確性。評估是否有效，是否評估了應該評估的內(nèi)容（2）可理解性。評估能被政府官員理解嗎？（3）時效性。及時收集相關(guān)資料和信息以供評估和官員使用（4）不鼓勵與目標相悖的行為的潛在性。要考慮到評估是否會鼓勵與組織目標相悖的行為。（5）唯一性。一項評估是否揭示了績效中其他評估沒有揭示的重要方面。（6）資料收集的成本。這可能是績效評估中的最大限制。是否合理的判斷，最終是要通過是否有助于決策、減少和避免服務成本、提高服務效力或改善服務管理來衡量。（7）可控制性。在多大程度上績效能夠被正在被評估的機構(gòu)所控制。（8）廣博性?？冃гu估是否包含了組織功能的所有方面。3．績效評估的評價標準和說明性指標表121績效評估的評價標準和說明性指標12.4公共部門績效評估的改革與發(fā)展12.4.1公共部門績效評估面臨的困難12.4.2改進公共部門績效評估的策略12.4.3推進我國的績效管理事業(yè)

12.4.1公共部門績效評估面臨的困難1．公共部門的產(chǎn)出難以量化2．公共部門目標缺乏準確性3．公共部門績效標準指標難以確定4．評估信息系統(tǒng)的不健全5．管理者與評估者的對立

12.4.2改進公共部門績效評估的策略1．引入公民參與機制2．爭取高層的支持3．建立績效評估信息系統(tǒng)4．充分利用電子政府的新載體

12.4.3推進我國的績效管理事業(yè)歷程：我國的公共部門績效評估發(fā)端于20世紀80年代中后期公共部門實行的目標責任制與效能監(jiān)察進入90年代，政府績效評估日益受到政界和