財政學(xué)：第二十二章 聯(lián)邦制下的財政

CHAPTER22

聯(lián)邦制下的財政PUBLICFINANCEINAFEDERALSYSTEM本章目錄一、背景

二、社區(qū)的形成

三、蒂伯特模型

四、最適聯(lián)邦制

五、財產(chǎn)稅六、

政府間補助七、總的看法一.Background1.聯(lián)邦制federalsystem：由不同的級次的政府組成，這些政府負責(zé)提供公共物品，并擁有一定程度的決策權(quán)。美國政府轄區(qū)大約有87000多個：1個聯(lián)邦政府，50個州政府，3034個縣，19429個市，16504個鎮(zhèn)，13506個學(xué)區(qū)以及35052個專區(qū)。2.財政聯(lián)邦制（FiscalFederalism）：探討的是“各級政府的作用及其相互聯(lián)系的方式方法”。一種聯(lián)邦制是否比另一種聯(lián)邦制更集權(quán)，就要看這種聯(lián)邦制大部分決策權(quán)是否都掌握在較大轄區(qū)的政府手里。3.集中比率CentralizationRatio：衡量一種制度集權(quán)化程度的最常用指標(biāo)是集中比率，即中央政府支出占政府直接支出的比率。美國的集中比率為45%。但這個指標(biāo)并不能很可靠反映集權(quán)程度。如果地方和州政府的支出行為受中央政府的約束，那么集中比率就會低估該制度的真實集權(quán)程度。集中比率4、許多重要活動都是由州和地方政府從事的，其中包括教育、公共安全等，而聯(lián)邦政府對國防和社會保障負全責(zé)。

聯(lián)邦和州的權(quán)力皆由憲法賦予和劃定，美國憲法劃分聯(lián)邦權(quán)與州權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)是：涉外、全國性的治權(quán)歸聯(lián)邦政府；對內(nèi)、地方性的治權(quán)則歸各州政府。

二、社區(qū)的形成1、社區(qū)Community：是指人們聚在一起共享某種好處的自愿聯(lián)合體。2、俱樂部理論ClubTheory：把一個社區(qū)看做一個俱樂部，并用俱樂部來說明社區(qū)規(guī)模和公共物品的提供是如何決策的。3、最適社區(qū)OptimalClub(orcommunity)：社區(qū)成員偏好相同情況下，成員數(shù)和服務(wù)水平能同時滿足邊際成本等于相應(yīng)的邊際收益這一條件的社區(qū)。4、社區(qū)形成的俱樂部模型表明：社區(qū)的規(guī)模和公共物品的數(shù)量取決于對公共物品的偏好、提供公共服務(wù)的成本以及擁擠程度。

價格邊際成本MSC

E

邊際收益MSB

社區(qū)人口

收益成本社區(qū)總成本TSC

社區(qū)總收益TSB

Q1Q*Q2社區(qū)人口社區(qū)最優(yōu)規(guī)模

三.蒂伯特模型TheTieboutModelP492蒂伯特模型為何產(chǎn)生（要解決的兩個問題）1.蒂伯特模型：蒂伯特指出，人們在各轄區(qū)間的流動能力使其可以“用腳投票”，選擇到公共服務(wù)和稅收的組合令他們最滿意的社區(qū)去住。Votingwithyourfeet2.蒂伯特的假定蒂伯特模型強調(diào)流動性，在一定條件下，公民“用腳投票”的能力能導(dǎo)致公共物品的有效供給。政府活動不產(chǎn)生外部性。人們是完全流動的。（無代價自由遷移）；一個人的就業(yè)所在地對其居住地沒有任何限制，也不影響他的收入人們對于每個社區(qū)的公共服務(wù)和稅收情況了如指掌。存在著足夠多的不同社區(qū)，每個人都能找到滿足其公共服務(wù)需要的社區(qū)。公共服務(wù)的單位成本不變，即如果公共服務(wù)的數(shù)量翻番，那么總成本也將翻番。公共服務(wù)用比例財產(chǎn)稅來籌資。稅率在各社區(qū)之間可以不同。社區(qū)可以頒布排他性區(qū)域規(guī)劃法——禁止土地用于某些用途的法律。3.蒂伯特模型和現(xiàn)實（1）評價:蒂伯特模型顯然不能完全描述現(xiàn)實情況。其中某些假定在現(xiàn)實中并不能得到滿足。但不應(yīng)草率放棄蒂伯特機制（美國經(jīng)濟中確實有很大流動性）。（2）實證檢驗:一項研究著眼于地方公共服務(wù)和稅收價值是否被資本化到了地方財產(chǎn)價值中。其觀點是，如果人們搬遷，是對稅收和公共服務(wù)組合的反應(yīng)，那么，這些組合的差異應(yīng)當(dāng)反映到財產(chǎn)價值中。在其他條件（包括稅收）相同的情況下，在提供較好公共服務(wù)的社區(qū)中，財產(chǎn)價值就應(yīng)該高一些。

蒂伯特模型是對現(xiàn)實的一個良好概括。

四.最適聯(lián)邦制OptimalFederalism1.經(jīng)濟職能的最適配置宏觀經(jīng)濟職能：旨在影響失業(yè)與通貨膨脹水平的支出和課稅決策應(yīng)由中央政府進行。微觀經(jīng)濟職能：關(guān)于提高效率和公平的微觀經(jīng)濟活動，是集中制還是分權(quán)制更有可能使社會福利最大化，存在著相當(dāng)大的爭論。

2.分權(quán)制的缺點（P495）（1）效率問題存在社區(qū)間的外部性（如教育、環(huán)保）公共物品提供中的規(guī)模經(jīng)濟稅收（補貼）競爭導(dǎo)致無效率課稅（補貼）無法利用征稅的規(guī)模經(jīng)濟（2）公平問題

高收入者會遷離稅收和支出都有利于低收入者的社區(qū)，最終導(dǎo)致社區(qū)缺乏再分配收入能力。

3.分權(quán)制的優(yōu)點（P497）（1）使產(chǎn)出適合當(dāng)?shù)仄?/p>

某一轄區(qū)的官員比聯(lián)邦政府更了解本地區(qū)的特定問題。因此在提供地方性公共產(chǎn)品上，地方比中央擁有更多的信息優(yōu)勢，能夠按照當(dāng)?shù)厝嗣竦钠锰峁┕伯a(chǎn)品。

一些公共產(chǎn)品由地方政府提供優(yōu)于由中央政府統(tǒng)一提供補：中央政府統(tǒng)一提供公共產(chǎn)品的效率損失

需求曲線上點對消費者而言代表者邊際效用（邊際收益）。因此，其與邊際成本MC間的差額面積代表了效率損失。所以對組1居民而言效率損失為三角形ABC面積。組2居民效率損失為三角形CDE（2）鼓勵政府間競爭

競爭壓力促使地方政府更有效率第提供公共服務(wù)

政府與競爭性企業(yè)間的區(qū)別

實證表明，在其他條件相同下，一國財政制度越分權(quán)，政府腐敗越少（FismanandGatti,2002）（3）地方提供物品和服務(wù)的實驗與創(chuàng)新

政策需要摸索。多樣化的政府管理制度，鼓勵地方政府進行低成本試驗，會增加找到解決問題方法的機會4.含義（1）一個純粹分權(quán)制無法實現(xiàn)社會福利的最大化

全國性公共物品、外溢性、規(guī)模經(jīng)濟（2）有些社區(qū)活動產(chǎn)生了溢出效應(yīng)但在范圍上又不是全國性的。解決辦法之一：把所有相互影響的社區(qū)置于一個地區(qū)政府之下解決辦法之二：實行庇古稅和補貼制度（3）提供公共物品責(zé)任的劃分地方政府提供地方性公共物品，中央政府提供全國性公共物品。

在實踐中各級政府之間的相互作用是很大的，有些責(zé)任需要協(xié)調(diào)解決。

分配目標(biāo)如果主要依賴地方政府就無法實現(xiàn)。實際上，在美國，收入維持的大宗支出是由聯(lián)邦政府開銷的。社會保障、補充性保障收入、食品券以及勞動所得稅收抵免等，都是聯(lián)邦政府計劃。責(zé)任歸屬支出項目中央中央為主、地方為輔地方為主、中央為輔地方國防、外交、外貿(mào)、金融和貨幣政策、管制地區(qū)間貿(mào)易個人福利補貼、失業(yè)保險、全國性交通環(huán)境保護、工農(nóng)科研支持、教育地區(qū)性交通、衛(wèi)生、供水、下水道、垃圾、警察、消防、公園、表：中央和地方支出責(zé)任劃分的基本框架來源：陳共“財政學(xué)”

5.聯(lián)邦制下的公共教育

最適聯(lián)邦主義理論可以用來分析教育，教育是州和地方政府預(yù)算中最重要的項目之一。教育支出大約占州政府直接支出的18%，占地方政府支出的38%。在美國的總教育支出中，聯(lián)邦政府和州政府都占相對較小份額，各級地方政府占較大份額。聯(lián)邦政府占16%，州政府占23%。

地方政府在提供教育上起主要作用的重要理由是地方政府更能適應(yīng)當(dāng)?shù)仄?。提供資金的多少決定了對學(xué)校的控制權(quán)——誰出資，誰做主地方政府主要通過財產(chǎn)稅來籌措教育經(jīng)費，但是不同學(xué)區(qū)可得到的財產(chǎn)稅差異很大，為了平等教育支出，聯(lián)邦政府分配一定財力用于教育也是適當(dāng)?shù)?。所以政府間的補助也是教育經(jīng)費的重要組成部分。聯(lián)邦政府教育資金的使用集中在兩個領(lǐng)域：在基礎(chǔ)教育和中等教育上，主要用于貧困兒童和特殊教育兒童的教育計劃。在高等教育上，主要用于研究方面，成果屬于公共物品。五、財產(chǎn)稅（本節(jié)從簡）財產(chǎn)稅是地方稅，聯(lián)邦政府不征財產(chǎn)稅。2002年，美國財產(chǎn)稅收入為2790億美元，其中州政府征收的財產(chǎn)稅為97億美元，各級地方政府征收的財產(chǎn)稅為2690億美元。財產(chǎn)稅在全國稅收中并不像其他許多稅種那樣重要，但在地方財政中占據(jù)舉足輕重的地位，占地方政府稅收收入的73%。

1、財產(chǎn)稅如何征收？

一個人的財產(chǎn)稅應(yīng)納稅額，等于稅率與應(yīng)稅財產(chǎn)的估定價值估定價值：是稅務(wù)當(dāng)局確定的該項財產(chǎn)的價值。估定比率：估定價值與市場價值的比率。估定比率的不同，會造成具有相同法定稅率的財產(chǎn)的有效稅率存在很大差異。一般來說，建筑物和建筑用地都是要納財產(chǎn)稅的。但是究竟那類財產(chǎn)可以不納稅，適用什么稅率，各個政府的做法有很大差異。城市有效稅率（%）紐瓦克2.96底特律1.82亞特蘭大1.79新奧爾良1.75芝加哥1.69夏洛特1.13紐約1.12洛杉磯1.08說明：各轄區(qū)間的財產(chǎn)有效稅率差異很大。.資料來源:USBureauoftheCensus[2006,p.301]表22-1部分城市的住宅財產(chǎn)稅稅率（2003年）2、歸宿和效率效應(yīng)財產(chǎn)稅有三種觀點：傳統(tǒng)觀點、新觀點、使用費觀點。（1）傳統(tǒng)觀點：財產(chǎn)稅是一種貨物稅（對土地和建筑物課征）

稅收歸宿由供求曲線的形狀決定。土地和建筑物的供求形狀是不一樣的。①

土地稅的歸宿如果土地數(shù)量是固定的，土地供給曲線就是完全無彈性，故土地所有者承擔(dān)了對土地課征的全部稅負。土地稅資本化為土地的價值，未來應(yīng)納稅額會降低土地價格。圖22-2土地稅的歸宿土地英畝數(shù)SLDLP0LDL’PnLPsL=P0L土地所有者收到的價格下降幅度等于全部稅額土地租金/英畝說明：土地的供給曲線完全無彈性，故土地所有者承擔(dān)了對土地課征的全部稅負。②建筑物稅的歸宿建筑物是一種物質(zhì)資本從長期看，建筑行業(yè)能以市場價格獲得它所需要的任何數(shù)量的資本，因此，建筑物的供給曲線是完全水平的。如果建筑物的供給曲線是完全彈性，那么房客承擔(dān)對建筑物課征的全部稅收負擔(dān)。圖22-3建筑物稅的歸宿建筑物數(shù)量/年SBDBP0BDB’PnLPnB=P0BB0B1PgB房客支付的價格上升幅度等于全部稅額建筑物價格/單位說明：如果建筑物的供給曲線是完全彈性，那么房客承擔(dān)對建筑物課征的全部稅收負擔(dān)。③傳統(tǒng)觀點的總結(jié)與含義土地稅由土地所有者承擔(dān)（或者至少由土地稅課征時的土地所有者承擔(dān)）；建筑物稅轉(zhuǎn)嫁給房客承擔(dān)。因此，財產(chǎn)稅土地部分由土地所有者承擔(dān)；財產(chǎn)稅建筑物部分由房屋消費者承擔(dān)累進性土地稅：取決于土地所有權(quán)收入份額是否隨收入的增加而上升。實際情況確實如此，財產(chǎn)稅的土地部分具有累進性。建筑物稅：取決于住房支出占收入的比例隨著收入的增加而上升還是下降。如果住房支出比例是下降的，則建筑物部分的財產(chǎn)稅具有累退性，反之亦然。實證研究的證據(jù)基于永久收入的計算，住房消費與永久收入大致成比例，建筑物稅不是累退的，也不是累進的?；谀甓仁杖氲姆治觯ㄖ锒愂估弁说?。

（2）新觀點：財產(chǎn)稅是一種資本稅傳統(tǒng)觀點，即財產(chǎn)稅視為貨物稅，是一種局部均衡分析方法財產(chǎn)稅的新觀點采用的是一般均衡分析財產(chǎn)稅是對資本課征的一般稅，其中某些類型和處于某些地區(qū)的資本課稅高于平均稅率，而有些則低于平均稅率。①一般稅效應(yīng)

財產(chǎn)稅的一般效應(yīng)是，降低資本收益率，對收入分配的影響是累進的。②貨物稅效應(yīng)

財產(chǎn)稅的稅率差異，會使資本會從高稅率地區(qū)遷移到低稅率地區(qū)，使高稅率地區(qū)內(nèi)不易流動的生產(chǎn)要素受損。這種貨物稅效應(yīng)引起的資本流向調(diào)整過程非常復(fù)雜，人們還不清楚這對累進性有何影響。③長期效應(yīng)

人們對財產(chǎn)稅通過改變資本存量規(guī)模而產(chǎn)生長期效應(yīng)的重要性，也知之甚少。如果貨物稅效應(yīng)和長期效應(yīng)不能足以抵消一般稅效應(yīng)，那么財產(chǎn)稅的整個影響就是累進的。（3）

財產(chǎn)稅是一種使用費在蒂伯特模型中，財產(chǎn)稅恰好就是購買公共服務(wù)的成本，因此，財產(chǎn)稅更像公共服務(wù)使用費。這一觀點具有三個重要含義：①財產(chǎn)稅的歸宿是一個毫無意義的概念②財產(chǎn)稅不產(chǎn)生超額負擔(dān)③聯(lián)邦所得稅允許扣除地方財產(chǎn)稅款，實際上是對其納稅申報表采取分項扣除的人消費的地方公共服務(wù)提供了補貼。奧茨（Oates，1969）：決定財產(chǎn)價值的計量經(jīng)濟模型。奧茨的回歸分析結(jié)論表明，提高財產(chǎn)稅率會降低房屋價值，而增加生均教育支出則會增加住房價值。

（4）三種觀點的協(xié)調(diào)有關(guān)財產(chǎn)稅的這三種觀點并不是相互排斥的。從不同的角度看，每種觀點可能都成立。如果我們要了解取消所有財產(chǎn)稅并代之以全國性銷售稅會產(chǎn)生什么結(jié)果時，用“新觀點”來分析時恰當(dāng)?shù)?。因為這個分析正好要用一般均衡理論框架。如果某個社區(qū)正在考慮降低財產(chǎn)稅率，并以地方銷售稅來彌補財政收入損失時，那么以“傳統(tǒng)觀點”來分析時最佳視角。因為單個社區(qū)的資本供給曲線基本上是一條水平線。如果稅收和福利一起變化，而且人們在挑選社區(qū)時有充足的流動性，那么以“使用費”觀點來分析是有益的。

3.人們?yōu)楹稳绱藚拹贺敭a(chǎn)稅？財產(chǎn)稅是很不受歡迎的稅種，人們厭惡財產(chǎn)稅的程度甚至超過了聯(lián)邦所得稅。（1）幾種解釋：

①財產(chǎn)稅必須按估定價值征收，如果估價工作做得不好，這種稅就被認為是不公平的。

②財產(chǎn)稅直觀明了。往往由納稅人直接繳納，稅收痛苦感比預(yù)扣代繳的所得稅要大。

③財產(chǎn)稅被認為具有累退性。低收入者可能被迫出售住房去繳稅。為此一些州采取了上限條款（Circuitbreakers），一個更為適合的辦法是延期納稅，直到該財產(chǎn)出售時再補繳。

④財產(chǎn)稅是一種地方稅，相對易于攻擊（2）改進財產(chǎn)稅的建議

①改進估定程序，使估定程序更加統(tǒng)一。

②把財產(chǎn)稅改成個人凈財富稅，這可能導(dǎo)致由聯(lián)邦政府來管理。而財產(chǎn)稅的一個主要優(yōu)點是，它可以由地方政府來管理。六.政府間補助（政府間轉(zhuǎn)移支付）聯(lián)邦政府補助是州和地方政府一個非常重要的收入來源。從一級政府到另一級政府的補助，乃是聯(lián)邦制內(nèi)部改變財政資源的主要方法。

圖22-2聯(lián)邦補助與聯(lián)邦、州和地方支出的關(guān)系（部分財政年度）1960-2004年，來自聯(lián)邦政府的補助，不論是從實際價值、從占聯(lián)邦支出總額的比例還是占州和地方政府支出的比例來看，都增長了。

1.政府間轉(zhuǎn)移支付為什么增長這么多？錯配理論補助增長的原因是：在過去幾十年里，傳統(tǒng)上由州和地方政府提供的服務(wù)——教育、交通、治安等——的需求，一直在迅速增長。但是，以銷售稅和財產(chǎn)稅為主的州和地方收入結(jié)構(gòu)，不能提供與所需支出同步增長的收入。而聯(lián)邦稅收收入長期以來卻在自動增長，這主要是由于聯(lián)邦個人所得稅的累進性。錯配理論并不令人滿意，因為它無法解釋州和地方政府為什么不能提高其稅率使之與地方公共物品的需求保持同步增加。2.補助的類型補助基本上有兩類，一類是有條件補助，一類是無條件補助。（1）無條件補助P512

它被稱作收入分享，在特定情況下，相當(dāng)于無限制的一次性總額補助。

中央政府向州和地方政府提供無條件補助一般是為了促使收入分配公平，但通過無條件補助的方式促進分配公平的效果令人懷疑。40

補充圖:無條件補助的經(jīng)濟效應(yīng)（2）有條件補助。它也被稱為專項補助，補助提供者在一定程度上規(guī)定了補助的用途，補助接受者按規(guī)定用途使用補助金。

①

配套補助補助提供者為支持某一特定活動而提供的每1美元，補助接受者也必須支出一定的金額。這在一定程度上降低了地方公共物品的價格。

②

限額配套補助為了限制住配套補助的成本，補助提供者可以規(guī)

定它愿意補助的最高額，但限額的存在制約了公共物品增加的刺激能力。

③非配套補助補助提供者提供一筆數(shù)額固定的資金，規(guī)定必須用在某種公共物品上。社區(qū)在接受該項補助后，通常會縮減自身用于該公共物品的支出，從而使得公共物品的實際消費增加額小于補助提供者的預(yù)期。

G1c1E1公共物品(G)/年AB

P510圖：配套補助實行一比一配套補助制度后，使初始預(yù)算線斜率減半，導(dǎo)致公共物品和私人物品的消費都增加。RG2c2E2年消費(c)配套補助后的預(yù)算約束初始預(yù)算約束

圖22-5限額配套補助

補助規(guī)定了上限，使得預(yù)算約束線變成彎折線ADF。新的均衡結(jié)果是對公共物品的消費比沒有這種補助時增多，但小于無限額配套補助時的消費量。G1c1E1公共物品(G)/年ABRG3c3E3D年消費(c)限額配套補助后的預(yù)算約束F

圖22-6非配套補助

對購買AH單位公共物品的非配套補助，導(dǎo)致折彎的預(yù)算線AHM。這項補助導(dǎo)致公共物品和私人消費都增加。G1c1E1公共物品(G)/年ABMG2c4E4HJ年消費(c)非配套補助后的預(yù)算約束（3）衡量需要補助應(yīng)根據(jù)社區(qū)的需要發(fā)放。

聯(lián)邦政府在分配補助金時，依據(jù)的是國會制定的復(fù)雜公式。一個州獲得的補助金數(shù)量取決于許多因數(shù)，諸如人均收入、城市人口規(guī)模以及州所得稅的征收額，還有少數(shù)民族人口有多少之類的因素。

在決定某個社區(qū)從聯(lián)邦政府獲取多少補助時，一個重要因數(shù)是其稅收努力（Taxeffort）。它一般定義為稅收征收額與稅收能力的比率，其含義是，努力征稅但仍不能為很高的公共服務(wù)水平提供資金的社區(qū)，是值得補助的。

3、粘蠅紙效應(yīng)（1）根據(jù)中位選民理論預(yù)測收入和補助對支出的影響社區(qū)收入增加1美元恰好和收到1美元無條件補助一樣，對公共支出的影響是完全相同的（2）實際經(jīng)濟計量研究收入和補助對支出的影響

實際經(jīng)濟計量研究得出了一個與人們預(yù)料相反的結(jié)論：社區(qū)以補助形式收到1美元，要比社區(qū)收入增加1美元所導(dǎo)致的公共支出更大。