政府再造-當代西方政府改革及啟示

政府再造

－－當代西方政府改革及啟示

戴黍

daishu@

一、流程再造與政府再造二、西方各國的政府再造實踐三、借鑒與啟示一、流程再造與政府再造漢默＆錢皮（Hammer&Champy，1992/1995）提出“再造”概念，即對組織流程的基本問題進行反思，并對它進行徹底的重新設計，以便在成本、質(zhì)量、服務和速度等衡量組織績效的重要尺度上取得劇烈的改善。相關四要素：劇烈的(dramatic)，并非微不足道的改善，而是實現(xiàn)組織績效的大規(guī)模突破。徹底的(radical)，并非改進現(xiàn)有狀況，而是重新創(chuàng)造，深入到事物的根基。流程(process)，指一組結(jié)合在一起的能為顧客創(chuàng)造價值的機關工作。重新設計(redesign)，重新設計組織過程。＊傳統(tǒng)公共行政模式的內(nèi)在天然缺陷：政府組織應根據(jù)韋伯制原則建立。――不科學：規(guī)章、功能重疊，臃腫、浪費、低效、遲鈍。公共物品及服務應由政府機構(gòu)提供。――不合理：地位動搖。政治與行政二分，文官政治中立。――不現(xiàn)實：行政常不得不入政治之中。行政是一種特殊的管理形式，文官永業(yè)。――不可行：合同雇傭、臨時雇傭成為重要的用人方式。＊傳統(tǒng)公共行政模式的外在困擾：

20C20，全球化、信息化、國際競爭的挑戰(zhàn)－－擺脫財政困境和提高政府效率。＊西方政府的對策：采用工商管理理論、方法與技術，引入市場競爭機制、強調(diào)顧客導向以及提高服務質(zhì)量為特征的“管理主義”或“新公共管理”。＊作為新公共管理方案的政府再造政府再造（reengineeringgovernment）倡行，1996：OwenE.Hughes，“新公共管理”六大要點：注重結(jié)果和管理者個人責任：提高參與決策度；脫離官僚制，組織、人事、任期更具靈活性：提高人力資源管理水平；確定組織和人事目標：三E標準績效目標管理；公共管理人員更具政治色彩；政府職能受到市場檢驗：將掌舵與劃漿分開；減少政府職能：民營化、合同外包。＊政府再造的基本理論模式之一詹姆斯·費斯勒＆唐納德·凱特爾：精簡重建不斷改進目標開支減少效率回應性方向從外到內(nèi)自上而下自下而上方法目標明確競爭合作中心著眼點規(guī)模流程人際關系行動非持續(xù)非持續(xù)持續(xù)＊政府再造的基本理論模式之二勞倫斯·瓊斯＆弗雷德·湯普遜“5R”模式：重構(gòu)restructuring:核心能力定位、清除非核心事務；TQM,價值鏈分析,ABC重建reengineering:改變流程、自下而上基于過程建設組織、改善服務；團隊技術重塑reinventing:發(fā)展戰(zhàn)略、組織再設計；戰(zhàn)略規(guī)劃,目標成本,網(wǎng)絡聯(lián)盟重組realigning:市場/服務、使命中心前置；績效管理重思rethinking:授權(quán)、學習型組織、非集中化、快速反應＊政府再造的基本理論模式之三奧斯本，《摒棄官僚制》，“5C”戰(zhàn)略杠桿戰(zhàn)略途徑目的核心戰(zhàn)略澄清目的/角色/方向激勵結(jié)果戰(zhàn)略競爭/企業(yè)化/績效管理責任顧客戰(zhàn)略顧客選擇/競爭/質(zhì)量保證權(quán)力控制戰(zhàn)略組織授權(quán)/雇員授權(quán)/社區(qū)授權(quán)文化文化戰(zhàn)略打破習慣/觸摸心靈/贏得人心**奧斯本，政府再造的十條原則：1、起催化作用的政府：掌舵而不是劃漿2、社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務3、競爭型政府：將競爭機制注入服務中4、有使命感的政府：轉(zhuǎn)變規(guī)則導向型組織5、結(jié)果導向型政府：按結(jié)果而不是投入撥款6、顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客而非官僚的需要7、企業(yè)化政府：掙錢而不是花錢8、預見性政府：預防而不是醫(yī)治9、分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作10、市場導向型政府：通過市場力量進行變革＊＊皮特斯，政府再造的預期，四種未來治理模式市場化政府參與型政府靈活性政府解除規(guī)制政府主要診斷壟斷等級制永久性外部規(guī)制結(jié)構(gòu)分權(quán)扁平型組織虛組織無特別建議管理績效工資制TQM,團隊臨時人事更大管理自由政策制定內(nèi)部市場咨詢，談判實驗企業(yè)化政府公共利益低成本參與，咨詢低成本,協(xié)調(diào)行動主義二、西方各國的政府再造實踐英國美國新西蘭＊英國政府再造歷程1979年，雷納評審1983年，“財政管理創(chuàng)議”1987年，“下一步”報告nextsteps，至1995年，75%文官屬于“下一步”機構(gòu)1991年，梅杰政府“公民憲章”白皮書，顧客導向、改善服務。1992年，梅杰政府“為質(zhì)量而競爭”政策文件，引入市場競爭機制＊美國的政府再造緣起1980年代，負責推行改革的格魯斯委員會的基本職責是將私人部門成功的管理方法（“最好的實踐”）引入公共部門管理領域之中，以提高政府效率。格魯斯委員會診斷出美國公共部門的低效及失敗主要原因在于：國會對聯(lián)邦政府機構(gòu)的日常管理干預過多；人事尤其是高層人事缺乏連續(xù)性；缺乏追求高效和經(jīng)濟的誘因；會計和管理信息系統(tǒng)不完善；缺乏強有力的中央財政和會計管理。

――布什政府全面推行質(zhì)量管理＊美國的政府再造原則1993年，克林頓上臺開始了大規(guī)模的政府改革――再造政府運動-reinventinggovernmentmovement此項改革的一個綱領性文獻是戈爾領導的國家績效評價委員會（NPR）的報告《從過程到結(jié)果：創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府》（《戈爾報告》），先導是奧斯本《改革政府》。四項主要原則：消除繁雜程序，注重過程－注重結(jié)果；顧客導向；授權(quán)雇員－取得成果；創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府。＊美國的政府再造經(jīng)驗1993年3月至1996年9月，美國全國績效評估委員會提出七本績效報告、數(shù)十本建議書。克林頓指出，政府再造成果，體現(xiàn)在五方面。政府大有為時代終結(jié)。至1996年1月，共精簡24萬公務員，撤銷了2000多個過時的派出機構(gòu)，終止200多個執(zhí)行方案。針對政府的內(nèi)部運作方式，進行大幅度改變。節(jié)約施政成本近1180億美元。以更好的品質(zhì)服務民眾。聯(lián)邦各機構(gòu)普遍制定了顧客服務標準，到1996年，聯(lián)邦共有200多機構(gòu)執(zhí)行3000多種服務標準。政府調(diào)整服務方式。刪減過時的法規(guī)，開始與民間企業(yè)建立“協(xié)作關系”，到1996年，聯(lián)邦機構(gòu)刪減的法規(guī)1600頁。聯(lián)邦政府提供誘因，鼓勵民間企業(yè)與政府合作。政府改變與社區(qū)互動的方式。政府授權(quán)各州，改革社會福利，以便各州以最佳方式追求改革成果，不再拘于繁文縟節(jié)。至1996年，聯(lián)邦與地方建立了100多項協(xié)作關系，由地方居民針對他們最迫切的問題進行改革，政府只負責財政補貼，不負責實際規(guī)劃與執(zhí)行。＊新西蘭政府再造的三個趨向滯后改革、移植經(jīng)驗、后發(fā)優(yōu)勢：使許多由公共組織履行的功能商業(yè)化；將商業(yè)活動與非商業(yè)活動分開，將交易活動轉(zhuǎn)移到公共公司；人力資源管理政策變化，引入合同制、績效工資制和新的責任機制。＊＊臺灣政府再造的對象機關類別

--業(yè)務機關

--政策統(tǒng)合機關

--輔助機關

機關的層級與名稱

單位層級與名稱

＊＊臺灣政府再造涉及課題

區(qū)域發(fā)展與地方自治

中央與地方夥伴關係

國內(nèi)地方政府若干問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)市的變革

都市型政府

地方自治與草根民主三、借鑒與啟示我國歷次機構(gòu)改革的成就、經(jīng)驗與教訓1982,撤并機構(gòu)/裁減人員。國務院機構(gòu)數(shù)100至61,機關人員減少了21萬,副總理13至2。改革權(quán)力過分集中。1988,轉(zhuǎn)變政府職能/重在經(jīng)濟管理部門。國務院各部委45-41,直屬機構(gòu)22-18,非常設機構(gòu)75-44,人員編制減少9700。中央向地方放權(quán)，政府向企業(yè)放權(quán)。1993,轉(zhuǎn)變政府職能/重在政府經(jīng)濟管理。國務院18專業(yè)經(jīng)濟部門,撤7建5;工作部門86-59,非常設機構(gòu)85-26,精簡人數(shù)7400。全國地方政府精簡200萬。1998,7th/4th,國務院組成部門40-29,各部門內(nèi)設司局級機構(gòu)減少20余。全國各級黨政群機關行政編制精簡115萬名。－－改變傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟行政管理體制框架，草成市場經(jīng)濟下行政管理體制框架。行政手段－經(jīng)濟手段＋法律手段＊WTO/后WTO時代的政府改革1999,行政審批制度改革：減少行政審批事項，轉(zhuǎn)變政府職能，校正“錯位/缺位/越位”。2001,成立新部門世貿(mào)組織司、進出口公平貿(mào)易局、司法考試司、反洗錢處、外商投資企業(yè)注冊局、產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查局等。＊正面評價2002，《暸望新聞周刊》,《行政管理體制改革開始深化：政府職能有了較大轉(zhuǎn)變機關作風不斷改善機構(gòu)設置相對精干政府運作更加協(xié)調(diào)辦事效率有很大提高＊相應批評張成福，《公共管理學》，365-367政府改革的被動適應性遠遠大于主動前瞻性－－財政、機構(gòu)、人員、官僚主義壓力政府改革視角偏狹－－局限于機構(gòu)、人員（結(jié)構(gòu)/工具/價值）缺乏理論反思－－理論滯后（中央/地方,政企/政社,改革目的）政府改革與政治和社會游離－－各系統(tǒng)相關效率主義局限－－發(fā)展/民主/公平/正義/責任/參與21世紀中國政府再造的戰(zhàn)略選擇從效率行政至民主行政：政府治理范式的變革從控制導向的管理到服務導向的管理從以政府為本位和中心到親市場的政府從強勢國家的單獨治理到國家與社會共同治理從政企不分、政府管制到政企分開、放松管制從權(quán)力集中到適度的地方分權(quán)從機械式的官僚組織到有機式的適應型組織從人治到法治試點城市深化公共行政體制改革2001下半年至2002上半年，中央機構(gòu)編制委員會辦公室確定下列試點城市：廣東深圳廣東順德福建晉江浙江上虞青島城陽＊深圳2001.11深圳市人事局會同體改辦、市委政策研究室組建試點小組,赴香港、英國、新加坡調(diào)研2002.12改革方案初步成型。(原定2002.3,已在國土局/交通局試行)南方都市報首次披露“行政三分制”改革方案設計情況。2003.1.18,廣東十屆人大一次會議深圳專場，原市長于幼軍稱方案基本定稿并獲中編辦原則同意，將在2003二季度實施，預計兩年內(nèi)見效。2006.6深圳市政府公報，列為2003年改革計劃（未見下文）＊深圳“行政三分制”改革方案內(nèi)容1）政府按大行業(yè)、大系統(tǒng)原則，以經(jīng)濟、城市、社會發(fā)展為基礎設立若干局，就每個決策部門的關聯(lián)業(yè)務設置相應的執(zhí)行局。決策權(quán)在決策局，負責制定政府的法規(guī)、政策、辦法。執(zhí)行局設置按專務、專責、專管的模式進行，行使單一的執(zhí)行職能，無決策權(quán)。執(zhí)行部門與決策部門是績效合同的關系，按決策部門的法規(guī)、政策、辦法運作，實現(xiàn)決策部門規(guī)定的責任、目標和任務。2）決策局設立兩類咨詢機構(gòu)，一類專門提供決策咨詢服務的內(nèi)設機構(gòu)；一類是制約決策局權(quán)力的咨詢機構(gòu)，可勸告、修改甚至否定決策局決定，由非政府官員組成，組織形式可以是委員會、中心、審議會等。1/3本專業(yè)專家、1/3非本專業(yè)專家、1/3資深離退人士。3）執(zhí)行機構(gòu)重組中把一