公共事業(yè)管理的模式與體制

第三章公共事業(yè)管理的模式與體制經(jīng)濟管理系秦琴2021年9月第三章公共事業(yè)管理的模式與體制學(xué)習(xí)要點：·公共事業(yè)管理模式的內(nèi)涵和實質(zhì)·公共事業(yè)管理模式的決定因素·當(dāng)代公共事業(yè)產(chǎn)品的提供方式·當(dāng)代公共事業(yè)管理模式的根本特點·當(dāng)代公共事業(yè)管理的層次與體制一、公共事業(yè)管理模式的根本內(nèi)涵

〔一〕模式的根本概念

某種事物的標(biāo)準(zhǔn)形式或使人可以照著做的標(biāo)準(zhǔn)式樣。

——?漢語大詞典?

“Model〞，模型、原型、樣式、模范、典型、典范、及款式等。

——?英漢大詞典?第一節(jié)公共事業(yè)管理模式的概念、演變與決定因素所謂模式，就是構(gòu)成一個事物的因素及其各因素之間的關(guān)系，以及在這一關(guān)系下各因素的活動方式，它是既有的，能對現(xiàn)實做出規(guī)定并產(chǎn)生影響。公共事業(yè)管理模式，就是在公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給過程中，承擔(dān)主體構(gòu)成及其相互關(guān)系的組合方式?！布凑l來承擔(dān)公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，生產(chǎn)者和提供者是一元的還是多元的，生產(chǎn)者和提供者是否可以別離，它們之間的關(guān)系如何？它們是如何分工的？〕二、公共事業(yè)管理模式的歷史演變

〔一〕公共事業(yè)管理的保護模式〔保守模式〕

時間：古典自由主義經(jīng)濟時期

根本特點：政府對社會公共事務(wù)進行統(tǒng)籌，但其職能是極有限的，有限的公共事業(yè)產(chǎn)品根本上由社會自行提供，市場也不介入這一領(lǐng)域?！捕彻彩聵I(yè)管理的干預(yù)模式時間：形成于20世紀(jì)30年代以后，在60年代前后到達頂峰。根本特點：政府依靠龐大的官僚組織對社會生活進行全面干預(yù)并壟斷公共事業(yè)管理的模式或方式。在這種模式下，市場對公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供是間接而非直接的，社會的力量的參與是極為有限的。政府的職能政府全面管制積極干預(yù)社會經(jīng)濟生活，直接生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品。醫(yī)療、教育、運輸、衛(wèi)生設(shè)施、科學(xué)研究、郵政、太空探索等?！鸬湔皬膿u籃到墓地〞〔三〕公共事業(yè)管理的市場模式時間：形成于20世紀(jì)80年代以后，是對公共事業(yè)管理干預(yù)模式改革的產(chǎn)物。根本特點：在政府的主導(dǎo)下，多元主體參與公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，政府、市場和社會共同負責(zé)公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，政府與市場和社會分權(quán)，政府不再壟斷公共效勞的供給過程，市場和社會對公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供的參與是直接而非間接的。公共事業(yè)干預(yù)模式的阻礙：第一，政府自身：政府組織日益刻板僵化和動作緩慢，難以靈活應(yīng)對競爭活潑的市場經(jīng)濟和利益多元的公眾期望；政府機構(gòu)林立、部門膨脹，財政不堪重負，政府陷入了“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹〞的怪圈，行政效率低。第二，政府與社會的關(guān)系：政府自身負擔(dān)沉重；理想的福利國家出現(xiàn)了全面的危機?！绱耍ㄟ^重新認識市場經(jīng)濟條件下的政府與市場、政府與社會的關(guān)系，從減輕財政負擔(dān)、提高公共效勞的效率，并進而提高公共效勞質(zhì)量以回應(yīng)公眾要求出發(fā)，強調(diào)政府社會管理的必要性和重要性，同時，提出公共管理社會化的原那么，并以公共管理的市場化作為實現(xiàn)社會化的核心。三、公共事業(yè)管理模式的實質(zhì)及其決定因素〔一〕公共事業(yè)管理的實質(zhì)公共事業(yè)管理模式在其本質(zhì)上，是指在公共事業(yè)管理過程中存在或可供選擇的政府與市場、政府與社會關(guān)系的處理方式，或說是政府與市場、政府與社會的分工方式。政府與社會、政府與市場關(guān)系確實定，也就從根本上決定了公共事業(yè)管理過程中各產(chǎn)品提供者功能的定位、參與程度和參與方法，由此構(gòu)成了特定的公共事業(yè)管理體制?！捕彻彩聵I(yè)管理模式的決定因素1、公共需求一個社會的公共事業(yè)管理模式，是隨著一定社會經(jīng)濟開展條件下公眾公共消費需求的變化而變化的。公共需求是決定公共事業(yè)管理模式開展演變的根本因素。2、主體意識這里的主體意識，主要是指在一定條件下社會對公共事業(yè)管理相關(guān)問題的認識，其中的核心是一定的主體對公共事業(yè)管理相關(guān)問題的認識能力。

3、政府能力

在可能涉足公共事業(yè)管理領(lǐng)域的主體中，作為社會中最具權(quán)威性和強制性的組織，政府能力無疑具有決定性的地位。所謂政府能力，如果從社會產(chǎn)品的角度看，就是政府生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品的能力。

政府個性因素：組織的完備有效性、效益意識的明確性、地位的牢固合法性、競爭力的持久有效性、形象的良好性。

政府非個性因素：環(huán)境、資源的整合程度和方式。政府組織自身開展程度：早期階段，前官僚階段，財政能力缺乏；第二階段，“官僚模型〞——馬克斯·韋伯，行政機構(gòu)職能專門化、行政組織等級化、行政權(quán)力集中化、行政行為標(biāo)準(zhǔn)化及程式化；第三階段，新公共事業(yè)管理模式最終形成，但是公共財政能力仍缺乏。4、社會發(fā)育程度

這里主要是指作為社會組織載體的非營利組織等的發(fā)育程度。早期階段，發(fā)育程度有限的非營利組織承擔(dān)著社會基層有限的公共事業(yè)管理職能；干預(yù)階段，非營利組織開展受抑；市場化階段，非營利組織數(shù)量快速增長，涉足領(lǐng)域擴大。第二節(jié)當(dāng)代公共事業(yè)管理模式的

機理與特點這一切，昭示著以往政府全面干預(yù)，壟斷公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的福利國家出現(xiàn)了危機，既有的政府壟斷公共產(chǎn)品供給的模式已難以維系。打破政府對公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的壟斷，通過引入私營部門參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供，形成競爭機制，提高政府效率和資源利用率，改善和提高公共產(chǎn)品的供給已勢在必行?！捕酬P(guān)于私人提供公共產(chǎn)品的可能性戈爾丁認為，在公共產(chǎn)品的消費上，存在“平等進入〞和“選擇性進入〞?！捌降冗M入〞的產(chǎn)品是純公共產(chǎn)品，“選擇性進入〞的產(chǎn)品是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。針對“免費搭車〞的問題提出不同的看法?？扑乖谄浣?jīng)典論文?經(jīng)濟學(xué)上的燈塔?中，提出公共產(chǎn)品消費的外部性可以得到解決，其生產(chǎn)的本錢能夠得到補償，因而私人生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品是必然的。通過一系列的制度安排，公共產(chǎn)品消費的外部性可以得到解決，其生產(chǎn)的本錢能夠得到補償，因而私人生產(chǎn)和提供是必然的。(三〕私人參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的條件二、當(dāng)代公共事業(yè)產(chǎn)品提供方式

從公共產(chǎn)品的提供方式的分析中可以看出，總體上看，公共產(chǎn)品可以是公共生產(chǎn)，也可以是市場生產(chǎn)，公共產(chǎn)品的提供方式可以是公共提供，也可以是市場提供或者混合提供。因此，其生產(chǎn)方式與提供方式可以有不同的組合模式，如以下圖如示：

生產(chǎn)方式

提供方式

產(chǎn)品性質(zhì)公共提供純公共產(chǎn)品公共生產(chǎn)混合提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品

私人生產(chǎn)市場提供私人產(chǎn)品或接近于私人產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品第三節(jié)當(dāng)代公共事業(yè)管理的層次與體制當(dāng)代公共事業(yè)管理的根本模式是市場模式，并具有政府主導(dǎo)、多元參與和關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)的特點?；谑袌瞿Ｊ降墓彩聵I(yè)管理分為假設(shè)干管理層級，涉足其間的公共事業(yè)管理主體具有自己的活動領(lǐng)域和任務(wù)。一、宏觀公共事業(yè)管理宏觀公共事業(yè)管理，主要是指涉及全社會的公共事業(yè)開展，即關(guān)系到全社會公眾根本生活質(zhì)量和公共利益的公共事業(yè)產(chǎn)品的供給，管理效果具有宏觀性的公共事業(yè)管理。〔一〕宏觀公共事業(yè)管理的根本目標(biāo)保證公共事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的公共需求與公共事業(yè)產(chǎn)品供給的宏觀平衡。〔二〕宏觀公共事業(yè)管理的根本方式和內(nèi)容1、根本方式宏觀公共事業(yè)管理的根本方式是間接管理，其管理是一個不直接作用于公共事業(yè)產(chǎn)品供給的間接的管理過程。這一間接管理方式充分地表現(xiàn)在宏觀公共事業(yè)管理機構(gòu)的方案、組織、協(xié)調(diào)和控制的根本職能發(fā)揮上。

2、根本內(nèi)容第一，對公共事業(yè)范圍內(nèi)公共事業(yè)產(chǎn)品這一特殊“市場〞進行預(yù)測?！踩澈暧^公共事業(yè)管理機構(gòu)在公共事業(yè)管理的主體系統(tǒng)中，主要由高層次的政府組織承擔(dān)宏觀公共事業(yè)管理的職責(zé)在實際中，涉及宏觀公共事業(yè)管理的或承擔(dān)宏觀公共事業(yè)管理任務(wù)的政府機構(gòu)有：一是立法機構(gòu)，如我國的人民代表大會、西方國家的議會；二是司法機構(gòu)，如法院、檢查院等；三是行政機關(guān)即政府管理部門，如政府的科、教、文、衛(wèi)管理部門，環(huán)保部門等二、微觀公共事業(yè)管理微觀公共事業(yè)管理主要涉及公共事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)各類具體的公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供，是指對這些具體的公共事業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量和提供這些公共事業(yè)產(chǎn)品的組織的直接監(jiān)督管理?！惨弧澄⒂^公共事業(yè)管理的根本目標(biāo)微觀公共事業(yè)管理的根本目標(biāo)，是在基層公共事業(yè)領(lǐng)域中不斷完善公共效勞。其一、維護好基層公共事業(yè)活動的根本秩序。其二、更好地為社會提供公共事業(yè)產(chǎn)品。〔二〕微觀公共事業(yè)管理的根本方式和內(nèi)容

微觀公共事業(yè)管理的根本方式是直接管理，其管理是一個直接作用于公共事業(yè)產(chǎn)品供給的直接管理過程，表現(xiàn)在基層公共事業(yè)管理機構(gòu)的方案、組織、協(xié)調(diào)和控制的根本職能上?！踩澄⒂^公共事業(yè)管理機構(gòu)

1、政府專門從事公共事業(yè)管理的基層部門，如我國的民政部門，教育、醫(yī)療、文化、科技等專業(yè)管理部門。

2、業(yè)務(wù)涉及微觀公共事業(yè)管理內(nèi)容的政府部門，如物價部門、稅務(wù)部門、審計部門。

3、從事監(jiān)督、評估和協(xié)調(diào)等管理工作的非營利組織，如當(dāng)代西方教育領(lǐng)域中的專門的非政府性質(zhì)的聯(lián)合會、評估機構(gòu)等。

4、直接從事公共事業(yè)產(chǎn)品提供的部門，如我國目前的各種非政府組織，事業(yè)單位和一些特殊的或承擔(dān)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的企業(yè)單位。三、宏觀與微觀公共事業(yè)管理的關(guān)系及

公共事業(yè)管理體制〔一〕宏觀公共事業(yè)管理與微觀公共事業(yè)管理的關(guān)系宏觀公共事業(yè)管理與微觀公共事業(yè)管理既有區(qū)別，又有聯(lián)系。★區(qū)別：他們是不同層次和不同性質(zhì)的管理，即宏觀公共事業(yè)管理是以全社會公共需求與供給平衡為目標(biāo)、以間接管理為根本方式的管理，是高層次的帶有總量和全局性的管理；而微觀公共事業(yè)管理那么是以在基層公共事業(yè)領(lǐng)域維護根本的活動秩序、提供更多更好的公共事業(yè)產(chǎn)品為目標(biāo)，以直接管理為根