老舊小區(qū)有機(jī)更新的政策法規(guī)研究

1、城市更新china real estate老舊小區(qū)有機(jī)更新的政策法規(guī)研究王彬武 1（1. 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心，北京 100835）摘要：隨著我國(guó)存量房時(shí)代的到來，積極推進(jìn)老舊小區(qū)有機(jī)更新具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。按照“從中央到地方”的思路，系統(tǒng)梳理我國(guó)政策法規(guī)中關(guān)于老舊小區(qū)有機(jī)更新的相關(guān)內(nèi)容，簡(jiǎn)要介紹了部分發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在該方面的法規(guī)建設(shè)情況，分析我國(guó)法律法規(guī)體系建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問題，并提出完善老舊小區(qū)有機(jī)更新相關(guān)法律法規(guī)體系的政策建議。關(guān)鍵詞：老舊小區(qū)，有機(jī)更新，政策法規(guī)中圖分類號(hào)：f293文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：a文章編號(hào)：1001-9138-(2016)03-0057-6

2、6收稿日期：2016-02-251 引言時(shí)間較長(zhǎng)而造成房屋老舊，在客觀使用方面已隨著我國(guó)存量房時(shí)代的到來，既有建筑成不能滿足住戶現(xiàn)代生活的物質(zhì)需求及精神需求為存量房市場(chǎng)的主體，老舊小區(qū)是承載既有建的住宅小區(qū)。老舊小區(qū)有機(jī)更新主要是針對(duì)老舊筑的主要客體，這些小區(qū)是否宜居直接反映出小區(qū)進(jìn)行的一系列綜合整治，最終使舊住宅的我國(guó)全面建成小康社會(huì)的質(zhì)量。積極推動(dòng)老舊小套型、功能空間、居住標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境質(zhì)量得以大大區(qū)有機(jī)更新在提升既有建筑節(jié)能水平、改善老改善，并合理延長(zhǎng)住宅使用壽命的建筑活動(dòng)。舊小區(qū)生活環(huán)境、化解產(chǎn)能過剩、增加就業(yè)人數(shù)、在實(shí)踐過程中，國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、北京提升居民生活幸福指數(shù)、推進(jìn)居家養(yǎng)老等

3、方面市、上海市、深圳市、吉林省、江蘇省、四川省、發(fā)揮著重要作用，受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。為湖北省等均開展了老舊小區(qū)有機(jī)更新的相關(guān)工了規(guī)范和引導(dǎo)老舊小區(qū)有機(jī)更新，有必要梳理作，但范圍不盡一致。綜合分析，各地老舊小區(qū)已有的法律法規(guī)，細(xì)化國(guó)家政策和相關(guān)基本法有機(jī)更新所涉及的內(nèi)容主要有四個(gè)方面：一是中涉及老舊小區(qū)有機(jī)更新的內(nèi)容，并補(bǔ)充完善小區(qū)環(huán)境綜合整治（拆違、綠化、道路、停車、相關(guān)內(nèi)容。環(huán)境整治等）；二是配套基礎(chǔ)設(shè)施改造（上下水、地下管網(wǎng)改造、供熱、纜線入地、光纖入戶等）；2 我國(guó)老舊小區(qū)有機(jī)更新的界定范圍三是房屋修繕與節(jié)能改造（舊住宅維修、供熱老舊小區(qū)主要是由于建設(shè)年代較早、建造計(jì)量改造、內(nèi)外墻保

4、溫隔熱、門窗節(jié)能及遮陽設(shè)57萬方數(shù)據(jù)城市更新china real estate施安裝等）；四是老舊小區(qū)建筑抗震加固、加裝電梯和無障礙坡道改造。3 我國(guó)法律法規(guī)對(duì)老舊小區(qū)有機(jī)更新的規(guī)定及評(píng)述3.1 國(guó)家層面的法律法規(guī)目前，我國(guó)在國(guó)家層面沒有專門的老舊小區(qū)法律法規(guī)，所涉及老舊小區(qū)改造的法律法規(guī)主要有物權(quán)法城鄉(xiāng)規(guī)劃法建筑法節(jié)約能源法消防法防震減災(zāi)法老年人權(quán)益保障法無障礙環(huán)境建設(shè)條例和物業(yè)管理?xiàng)l例等 9 部。城鄉(xiāng)規(guī)劃法提出妥善處理新區(qū)開發(fā)與舊區(qū)改建的關(guān)系，舊城區(qū)的改建應(yīng)當(dāng)保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌，該法僅對(duì)舊城區(qū)改建作出了原則性規(guī)定。物權(quán)法規(guī)定籌集和使用建筑物及其附屬設(shè)施的維修資金，改建、重建建筑物及

5、其附屬設(shè)施由業(yè)主共同決定，應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意，明確了業(yè)主在老舊小區(qū)改造中的基本權(quán)責(zé)和程序。物業(yè)管理?xiàng)l例也規(guī)定了同樣的內(nèi)容。建筑法對(duì)老舊小區(qū)改造過程中所涉及的建筑施工活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)范，如從業(yè)資格、建筑工程施工許可、發(fā)包與承包、建筑工程監(jiān)理、建筑安全生產(chǎn)管理、建筑工程質(zhì)量管理及法律責(zé)任等。節(jié)約能源法規(guī)定既有建筑進(jìn)行節(jié)能改造應(yīng)當(dāng)安裝用熱計(jì)量裝置、室內(nèi)溫度調(diào)控裝置和供熱系統(tǒng)調(diào)控裝置，為各地方開展節(jié)能改造、暖房子工程等活動(dòng)提供了法律依據(jù)。消防法規(guī)定在進(jìn)行老舊小區(qū)改造過程中應(yīng)當(dāng)注意建材選擇和考慮消防安全措施的要求。防震減災(zāi)法規(guī)定新建、擴(kuò)建、改建建設(shè)

6、工程，應(yīng)當(dāng)達(dá)到抗震設(shè)防要求，建設(shè)單位對(duì)建設(shè)工程的抗震設(shè)計(jì)、施工的全過程負(fù)責(zé)，為58老舊小區(qū)改造過程中抗震加固改造提供了法律保障，同時(shí)強(qiáng)調(diào)建設(shè)單位的責(zé)任。老年人權(quán)益保障法第六章專門針對(duì)老年人“宜居環(huán)境”建設(shè)作出規(guī)定，對(duì)適老建筑、適老小區(qū)提出了配套設(shè)施建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)要求。無障礙環(huán)境建設(shè)條例進(jìn)一步明確無障礙設(shè)施環(huán)境建設(shè)的適用范圍和要求。3.2 部門規(guī)章老舊小區(qū)改造相關(guān)的部門規(guī)章文件主要由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)，最早關(guān)于老舊小區(qū)改造的文件是城市房屋修繕管理規(guī)定（建設(shè)部令199111 號(hào)），該文件的目的是為了加強(qiáng)城市房屋修繕的管理，保障房屋住用安全，保持和提高房屋的完好程度與使用功能。隨后頒布了公有住宅售后維

7、修養(yǎng)護(hù)管理暫行辦法（建設(shè)部令199219 號(hào)），當(dāng)時(shí)主要針對(duì)在住房制度改革中向個(gè)人出售的公有住宅的售后維修和養(yǎng)護(hù)管理問題。以上兩個(gè)文件分別于 2004 年 7 月 2日和 2007 年 9 月 21 日廢止失效。1997 年建設(shè)部出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)公有住房售后維修養(yǎng)護(hù)管理工作的通知（建房字1997 65 號(hào)），其中第八條規(guī)定，要建立公房售后住宅共用部位和共用設(shè)施設(shè)備的維修養(yǎng)護(hù)專項(xiàng)基金。該項(xiàng)基金的來源：一是由售房單位按照一定比例從售房款中提取，原則上，多層住宅不低于售房款 20，高層住宅不低于售房款的 30 ；二是由業(yè)主一次性或分次籌集。維修養(yǎng)護(hù)基金應(yīng)當(dāng)專戶存入銀行，專項(xiàng)用于住宅共用部位和共用設(shè)施設(shè)備

8、的維修養(yǎng)護(hù)，不得挪作他用。維修養(yǎng)護(hù)專項(xiàng)基金不敷使用時(shí)，經(jīng)業(yè)主委員會(huì)研究決定，向業(yè)主籌集。2007 年 5 月 16 日建設(shè)部出臺(tái)關(guān)于開展舊住宅區(qū)整治改造的指導(dǎo)意見（建住房2007 109 號(hào)），將舊住宅區(qū)整治改造納入政府公共服萬方數(shù)據(jù)城市更新china real estate務(wù)的范疇，指出改造屬于為民服務(wù)實(shí)事工程，具定城市生活垃圾管理辦法關(guān)于推進(jìn)夏熱有明顯的社會(huì)效益，是政府履行公共服務(wù)職能冬冷地區(qū)既有居住建筑節(jié)能改造的實(shí)施意見的重要內(nèi)容。舊住宅區(qū)整治改造的內(nèi)容包括環(huán)境關(guān)于加強(qiáng)城市步行和自行車交通系統(tǒng)建設(shè)的綜合整治、房屋維修養(yǎng)護(hù)、配套設(shè)施完善、建筑指導(dǎo)意見等 10 余項(xiàng)，見表 1。節(jié)能及供熱采暖

9、設(shè)施改造四部分；并提出建立3.3 地方法規(guī)和相關(guān)文件規(guī)定統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與分工負(fù)責(zé)的工作機(jī)制、建立規(guī)劃先由于老舊小區(qū)改造涉及面廣，對(duì)地方城市行的保障機(jī)制、建立多元的資金籌措機(jī)制、建立規(guī)劃、歷史沿革、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等具有較強(qiáng)規(guī)范的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制、建立長(zhǎng)效的后續(xù)管理機(jī)的路徑依賴，各地探索老舊小區(qū)改造的道路形制五項(xiàng)探索創(chuàng)新舊住宅區(qū)整治改造機(jī)制的要求。式不盡相同?；咀叱隽艘粭l“先生產(chǎn)后生活、該文件是目前我國(guó)老舊小區(qū)改造比較重要的專先平面后結(jié)構(gòu)”的改造之路，一些好的經(jīng)驗(yàn)做法項(xiàng)規(guī)定。通過地方法規(guī)、條例的形式固定下來，并增加了2008 年 2 月 1 日開始施行建設(shè)部和財(cái)政部聯(lián)更新的內(nèi)容，為老舊小區(qū)有機(jī)更新積累了

10、經(jīng)驗(yàn)，合發(fā)布的住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法，其中進(jìn)行了有益探索。以下重點(diǎn)梳理北京、上海、深第二條規(guī)定，商品住宅、售后公有住房住宅專項(xiàng)圳、杭州、吉林省等地的法規(guī)和相關(guān)文件規(guī)定，維修資金的交存、使用、管理和監(jiān)督，適用本辦研究區(qū)涵蓋直轄市、省和重要城市，樣本具有典法。本辦法所稱住宅專項(xiàng)維修資金，是指專項(xiàng)用型代表性。于住宅共用部位、共用設(shè)施設(shè)備保修期滿后的北京市為完善城市功能，切實(shí)改善民生，市維修和更新、改造的資金。對(duì)住宅專項(xiàng)維修資金政府 2012 年 1 月出臺(tái)了北京市老舊小區(qū)綜合整的交存、使用、監(jiān)督管理進(jìn)行了規(guī)定。治實(shí)施意見（京政發(fā)20123 號(hào)），在全市開展2009 年以來，國(guó)家將舊住宅綜合整治納入

11、棚老舊小區(qū)綜合整治工作。成立了北京市老舊小區(qū)戶區(qū)改造工程，按照國(guó)務(wù)院要求，住房和城鄉(xiāng)建綜合整治辦公室，建立老舊小區(qū)綜合整治工作聯(lián)設(shè)部會(huì)同有關(guān)部委發(fā)出一系列關(guān)于棚戶區(qū)（危席會(huì)制度，專門研究解決整治工作中遇到的各種舊房）改造以及住房保障規(guī)劃的文件，從總體要問題，市重大辦、市住建委、市市政市容委為聯(lián)求、基本原則、規(guī)劃編制、資金籌措等方面進(jìn)行席會(huì)召集單位。并設(shè)立了辦公室、資金統(tǒng)籌組、了指導(dǎo)規(guī)范。如關(guān)于推進(jìn)城市和國(guó)有工礦棚戶房屋建筑抗震節(jié)能綜合改造組、小區(qū)公共設(shè)施綜區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見（建保2009295 號(hào)）、合整治組。先后圍繞老舊小區(qū)改造內(nèi)容出臺(tái)規(guī)范關(guān)于做好城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造規(guī)劃編文件 44

12、個(gè)，主要有針對(duì)開展抗震節(jié)能綜合改造、制工作的通知（建保201058 號(hào)）、關(guān)于做好信報(bào)箱更新補(bǔ)建、改造工程招投標(biāo)、綜合整治綠住房保障規(guī)劃編制工作的通知（建保2010化美化工程、公共區(qū)域整治工作、停車位及其他91 號(hào)）、關(guān)于加快推進(jìn)棚戶區(qū)（危舊房）改造的交通設(shè)施改造等工作的指導(dǎo)意見；針對(duì)居住建筑通知（建保2012190 號(hào)）等。供熱計(jì)量、綜合整治資金賬戶、房屋建筑增層及其他涉及老舊小區(qū)改造的部門規(guī)章主要有增加面積、綜合整治消防設(shè)施改造、安防設(shè)備改城市地下管線工程檔案管理辦法民用建筑造等工作的要求及管理辦法；針對(duì)各類項(xiàng)目驗(yàn)節(jié)能管理規(guī)定房屋建筑工程抗震設(shè)防管理規(guī)收、獎(jiǎng)勵(lì)資金、技術(shù)導(dǎo)則等暫行（試行）辦

13、法。59萬方數(shù)據(jù)城市更新china real estate表 1：我國(guó)部門規(guī)章對(duì)老舊小區(qū)改造的規(guī)定規(guī)章名稱相關(guān)內(nèi)容第二條本規(guī)定適用于城市（指國(guó)家按行政建制設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)）房屋的修繕管理。公有住宅向個(gè)人出售后的維修養(yǎng)護(hù)管理辦法另行制定。1991 年 7 月 8 日 建設(shè)部第三條本規(guī)定所稱房屋修繕，是指對(duì)已建成的房屋進(jìn)行拆改、翻修和維護(hù)。城市房屋修繕管理規(guī)定第四條城市房屋的所有人、使用人和房屋修繕企事業(yè)單位，均應(yīng)遵守本規(guī)定。第五條城市房屋的修繕，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地區(qū)和季節(jié)的特點(diǎn)，與抗震加固、白蟻防治、抗洪、防風(fēng)、防霉等相結(jié)合。1992 年 6 月 15 日 建設(shè)部第二條本辦法適用于直轄市、市、鎮(zhèn)和未

14、設(shè)鎮(zhèn)建制的工礦區(qū)范圍內(nèi)，在住公有住宅售后維修養(yǎng)護(hù)房制度改革中向個(gè)人出售的公有住宅的售后維修和養(yǎng)護(hù)管理。管理暫行辦法2005 年 5 月 1 日 建設(shè)部第二條本辦法適用于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)地下管線工程檔案的管理。本辦法所稱城市地下管線工程，是指城市新建、擴(kuò)建、改建的各類地下管線（含城市供水、城市地下管線工程檔案排水、燃?xì)?、熱力、電力、電信、工業(yè)等的地下管線）及相關(guān)的人防、地鐵管理辦法等工程。第十一條 新建民用建筑應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)要求，民用建筑工程擴(kuò)2006 年 1 月 1 日 建設(shè)部建和改建時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)原建筑進(jìn)行節(jié)能改造。既有建筑節(jié)能改造應(yīng)當(dāng)考慮建筑物的壽命周期，對(duì)改造的必要性、可行性以及投入收

15、益比進(jìn)行科學(xué)論證。節(jié)民用建筑節(jié)能管理規(guī)定能改造要符合建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)要求，確保結(jié)構(gòu)安全，優(yōu)化建筑物使用功能。寒冷地區(qū)和嚴(yán)寒地區(qū)既有建筑節(jié)能改造應(yīng)當(dāng)與供熱系統(tǒng)節(jié)能改造同步進(jìn)行。2006 年 4 月 1 日 建設(shè)部第六條新建、擴(kuò)建、改建的房屋建筑工程，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定和工程房屋建筑工程抗震設(shè)防建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行抗震設(shè)防。管理規(guī)定2007 年 5 月 16 日 建設(shè)部關(guān)于開展舊住宅區(qū)整治對(duì)舊住宅區(qū)整治改造的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)以及改造機(jī)制、方法進(jìn)行了規(guī)范。改造的指導(dǎo)意見第十條從事新區(qū)開發(fā)、舊區(qū)改建和住宅小區(qū)開發(fā)建設(shè)的單位，以及機(jī)場(chǎng)、2007 年 7 月 1 日 建設(shè)部碼頭、車站、公園、商店等公共設(shè)施、場(chǎng)所的經(jīng)

16、營(yíng)管理單位，應(yīng)當(dāng)按照城市城市生活垃圾管理辦法生活垃圾治理規(guī)劃和環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，配套建設(shè)城市生活垃圾收集設(shè)施。2008 年 2 月 1 日第二條商品住宅、售后公有住房住宅專項(xiàng)維修資金的交存、使用、管理和建設(shè)部 財(cái)政部監(jiān)督，適用本辦法。本辦法所稱住宅專項(xiàng)維修資金，是指專項(xiàng)用于住宅共用住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法部位、共用設(shè)施設(shè)備保修期滿后的維修和更新、改造的資金。2009 年 12 月 24 日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 國(guó)家發(fā)改委第二條 基本原則 堅(jiān)持整治、保護(hù)與改造相結(jié)合，嚴(yán)格界定改造范圍。對(duì)可財(cái)政部 國(guó)土資源部整治的舊住宅區(qū)和規(guī)劃保留的建筑，主要進(jìn)行房屋維修、配套設(shè)施和無障礙人民銀行設(shè)施完善、環(huán)境

17、整治和建筑節(jié)能改造。要重視維護(hù)城市傳統(tǒng)風(fēng)貌特色，切實(shí)關(guān)于推進(jìn)城市和國(guó)有工礦棚戶保護(hù)歷史文化街區(qū)和歷史建筑，嚴(yán)禁大拆大建。區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見60萬方數(shù)據(jù)城市更新china real estate規(guī)章名稱相關(guān)內(nèi)容2010 年 4 月 16 日第二條 基本原則 統(tǒng)籌兼顧，配套建設(shè)。堅(jiān)持全面規(guī)劃、合理布局、綜合開住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)，兼顧保障性住房、普通商品住房建設(shè)，組織好新建安置小區(qū)的供水、供關(guān)于做好城市和國(guó)有工礦棚戶電、供氣、供熱、通訊、污水與垃圾處理等市政設(shè)施和商業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、區(qū)改造規(guī)劃編制工作的通知無障礙設(shè)施等配套公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)?？傮w要求。把棚戶區(qū)（危舊房）改造作為城鎮(zhèn)保障性安居工程

18、的重要內(nèi)容，加快推進(jìn)集中成片棚戶區(qū)（危舊房）改造，積極推進(jìn)非成片棚戶區(qū)（危舊房）改造，逐步開展基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋、建筑密度大的城鎮(zhèn)舊住宅區(qū)綜合整治，穩(wěn)步實(shí)施城中2012 年 12 月 12 日村改造，著力推進(jìn)資源型城市及獨(dú)立工礦區(qū)棚戶區(qū)改造。到“十二五”期末，全國(guó)成片棚戶區(qū)（危舊房）力爭(zhēng)基本完成改造，住房使用功能得到改善，基礎(chǔ)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部設(shè)施得到完善，居住質(zhì)量得到提高。國(guó)家發(fā)改委全面推進(jìn)城市棚戶區(qū)（危舊房）改造。城市棚戶區(qū)（危舊房），指城市規(guī)劃區(qū)財(cái)政部 農(nóng)業(yè)部 國(guó)家林業(yè)局范圍內(nèi)，簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大，使用年限久，房屋質(zhì)量差，建筑國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室安全隱患多，使用功能不完善，配套設(shè)施不健全的區(qū)域?！笆濉逼陂g，各中華全國(guó)總工會(huì)地要按照國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃要求，加快推進(jìn)非成片棚關(guān)于加快推進(jìn)棚戶區(qū)（危舊房）戶區(qū)（危舊房）改造、城中村改造和城鎮(zhèn)舊住宅區(qū)綜合整治。改造的通知各地要按照關(guān)于開展舊住宅區(qū)整治改造的指導(dǎo)意見（建住房2007109 號(hào)）規(guī)定，加快城鎮(zhèn)舊住宅區(qū)綜合整治，加強(qiáng)環(huán)境綜合整治和房屋維修改造，完善使用功能和配套設(shè)施