評(píng)析我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)職能定位及管理體制的完善

1、評(píng)析我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)職能定位及管理體制的完善開(kāi)始于20世紀(jì)七八十年代的“一場(chǎng)全球性的社團(tuán)革命”，正在成為“整個(gè)世界多元社會(huì)的規(guī)模宏大、高度活躍的組成部分”。社會(huì)領(lǐng)域己經(jīng)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域分離，形成了如薩拉蒙所說(shuō)的第三部門(mén)。自治性、自愿性、非營(yíng)利性、公益性等特點(diǎn)是第三部門(mén)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，它能滿足政府和市場(chǎng)無(wú)法滿足或不能很好滿足的社會(huì)的許多重要需求，與政府、市場(chǎng)構(gòu)成合作伙伴式關(guān)系，這就是政府、市場(chǎng)與市民社會(huì)的三元模式，三元模式的出現(xiàn)擴(kuò)大了國(guó)家立法的內(nèi)容，各國(guó)針對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的立法開(kāi)始發(fā)展起來(lái)。一、我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)立法現(xiàn)狀及特點(diǎn)分析當(dāng)前我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)立法現(xiàn)狀主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)角度：第一,從法律看行業(yè)協(xié)會(huì)立法，現(xiàn)僅有一些

2、單行法律就某些特殊行業(yè)協(xié)會(huì)做出特別規(guī)定，例如：律師法對(duì)律師協(xié)會(huì)作的規(guī)定、證券法對(duì)證券業(yè)協(xié)會(huì)做的規(guī)定等。第二,從行政法規(guī)看行業(yè)協(xié)會(huì)立法，當(dāng)前實(shí)施的只有1998年12月30日頒發(fā)的社會(huì)團(tuán)體管理?xiàng)l例，但該條例也沒(méi)有從實(shí)體角度對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的運(yùn)行進(jìn)行規(guī)定，只能是一部程序性法規(guī)，其余就是國(guó)務(wù)院出臺(tái)的相關(guān)指導(dǎo)性文件或規(guī)范，比如：2007年05月13日國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)的國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)。第三,從各部、委的部門(mén)規(guī)章上看主要是適用于由自己主管的行業(yè)協(xié)會(huì)。比如國(guó)家經(jīng)貿(mào)委主管的行業(yè)協(xié)會(huì)管理意見(jiàn)，還有的就是民政部的一些規(guī)定，比如關(guān)于有關(guān)問(wèn)題的通知、民政部、人事部關(guān)于全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體專

3、職工作人員人事管理問(wèn)題的通知、民政部關(guān)于重新確認(rèn)社會(huì)團(tuán)體業(yè)務(wù)主管單位的通知等等。第四,行業(yè)協(xié)會(huì)立法數(shù)量最多的是各省、地、市頒發(fā)的地方法規(guī)、地方規(guī)章和地方性文件，這些主要是為了規(guī)范各地區(qū)的行業(yè)協(xié)會(huì)。綜上所述，我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)立法從總體上看還不健全和不完善?？梢詺w納如下幾點(diǎn)：第一,上位法所調(diào)整的法律主體不明確。在社會(huì)團(tuán)體登記條例中規(guī)定調(diào)整的對(duì)象是社會(huì)團(tuán)體法人，沒(méi)有明確行業(yè)協(xié)會(huì)屬其調(diào)整對(duì)象，從而也就不能從立法角度給予行業(yè)協(xié)會(huì)明確的法律屬性和地位。第二,上位法沒(méi)有統(tǒng)一法律精神和適用原則。整個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)立法系統(tǒng)在無(wú)法律精神和法律適用原則的前提下各自立法，各地和各部門(mén)呈“縱橫”無(wú)序狀態(tài)，導(dǎo)致法律適用上的混亂。第

4、三,法律化程度不高。除了上位法的數(shù)量少之外，立法內(nèi)容明顯不全，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)體性規(guī)范立法極少，處在概括性狀態(tài)，大部分是從程序和管理角度上立法，比如在社會(huì)團(tuán)體登記條例中大部分是對(duì)社團(tuán)體設(shè)立登記程序和監(jiān)督管理做出規(guī)定，而對(duì)社會(huì)團(tuán)體職能和職能性權(quán)利處空白狀態(tài)。使下位立法沒(méi)有明確依據(jù)，只能根據(jù)各自作用，隨意創(chuàng)設(shè)職能和管理制度，導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)，五花八門(mén)，重復(fù)職能設(shè)立和職能運(yùn)行錯(cuò)位嚴(yán)重，協(xié)會(huì)管理交錯(cuò)不一。第四,立法權(quán)威受到高度質(zhì)疑。由于下位立法多樣，職能隨意創(chuàng)設(shè)，有些地方甚至是一份文件一個(gè)協(xié)會(huì)就可以開(kāi)辦了，一張辦公桌一個(gè)牌子就可以運(yùn)行協(xié)會(huì)的職能，當(dāng)然這主要體現(xiàn)在體制內(nèi)形成的行業(yè)協(xié)會(huì)。第五,立法設(shè)計(jì)不科學(xué)，形成

5、嚴(yán)重的“體制”后遺癥，各地協(xié)會(huì)無(wú)法實(shí)現(xiàn)協(xié)會(huì)職能優(yōu)化，協(xié)會(huì)的體制改革緩慢，步履艱難。該體制主要體現(xiàn)在對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的雙重管理體制上，在以下的篇幅中將給予詳細(xì)闡述。二、我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制現(xiàn)狀及不足(一)行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制的現(xiàn)狀我國(guó)社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例規(guī)定在我國(guó)成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照規(guī)定進(jìn)行登記，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)籌備。這些規(guī)定嚴(yán)格限制了各種行業(yè)協(xié)會(huì)成立的自主性，能否成立完全掌握在業(yè)務(wù)主管單位的手中，即實(shí)行雙重性實(shí)質(zhì)審查，嚴(yán)格的準(zhǔn)入許可主義。未經(jīng)審查同意且通過(guò)民政部門(mén)登記而設(shè)立的行業(yè)協(xié)會(huì)當(dāng)然具有違法性，那么業(yè)務(wù)主管單位理所當(dāng)然可以采取法律措施，扼制其形成或給以取締。在

6、社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例中對(duì)登記機(jī)關(guān)職能的規(guī)定除了行使登記職責(zé)外，還具有管理的權(quán)能。并詳細(xì)規(guī)定了登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位對(duì)協(xié)會(huì)的法律監(jiān)督權(quán)及監(jiān)督內(nèi)容。這就是登記機(jī)關(guān)具有對(duì)成立后的社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行法律監(jiān)督的職能基礎(chǔ)。在現(xiàn)實(shí)中業(yè)務(wù)主管單位往往通過(guò)業(yè)務(wù)指導(dǎo)來(lái)執(zhí)行對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的管理和監(jiān)督，但在實(shí)際指導(dǎo)過(guò)程中業(yè)務(wù)主管部門(mén)往往涉及協(xié)會(huì)所有的運(yùn)行職能。在2001年2月23日民政部頒布實(shí)施的民政部關(guān)于重新確認(rèn)社會(huì)團(tuán)體業(yè)務(wù)主管單位的通知中指出社會(huì)團(tuán)體業(yè)務(wù)主管單位的職能應(yīng)能涵蓋所屬社會(huì)團(tuán)體的業(yè)務(wù)范圍，并能夠?qū)χ鞴艿纳鐣?huì)團(tuán)體進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，各業(yè)務(wù)主管單位必須對(duì)其所主管的社會(huì)團(tuán)體負(fù)責(zé)。重新確認(rèn)了社會(huì)團(tuán)體業(yè)務(wù)主管單位對(duì)社會(huì)團(tuán)體業(yè)務(wù)具

7、有“負(fù)責(zé)”的職責(zé)。綜上所述我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)從準(zhǔn)入機(jī)制和業(yè)務(wù)指導(dǎo)兩個(gè)方面正式確立了我國(guó)政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)行雙重管理的體制，這也是我國(guó)雙重管理體制的法律基礎(chǔ)和法律途徑。(二)行業(yè)協(xié)會(huì)雙重管理體制的弊端1、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的設(shè)置不合理行業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)力機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)是協(xié)會(huì)職能運(yùn)行的“心臟”，而雙層機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置模式?jīng)Q定了協(xié)會(huì)的管理制度和管理模式。我國(guó)體制內(nèi)形成的行業(yè)性協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)基本由業(yè)務(wù)主管單位領(lǐng)導(dǎo)兼職，主要依據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不得兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的通知規(guī)定的“因特殊情況確需兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，必須按干部管理權(quán)限進(jìn)行審批，并按照所在社團(tuán)的章程履行規(guī)定程序后，再到相應(yīng)的社會(huì)

8、團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)辦理有關(guān)手續(xù)?！?、“社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是指社會(huì)團(tuán)體的會(huì)長(zhǎng)(理事長(zhǎng)、主席)、副會(huì)長(zhǎng)(副理事長(zhǎng)、副主席)、秘書(shū)長(zhǎng)，分會(huì)會(huì)長(zhǎng)(主任委員)、副會(huì)長(zhǎng)(副主任委員)，不包括名譽(yù)職務(wù)、常務(wù)理事、理事” ?？梢?jiàn)，只要存在特殊情況并經(jīng)過(guò)審批，黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部就可以兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，至于什么情況屬于“特殊情況”并沒(méi)有做具體規(guī)定，具體審批模式也沒(méi)有任何規(guī)定，因此行業(yè)協(xié)會(huì)的雙重管理體制基礎(chǔ)不會(huì)有改變。盡管在2007年國(guó)務(wù)院頒布的國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)(以下簡(jiǎn)稱意見(jiàn))中指出 “實(shí)行政會(huì)分開(kāi)，行業(yè)協(xié)會(huì)要嚴(yán)格依照法律法規(guī)和章程獨(dú)立自主地開(kāi)展活動(dòng)，切實(shí)解決行政化傾向嚴(yán)重以及

9、依賴政府等問(wèn)題。要從職能、機(jī)構(gòu)、工作人員、財(cái)務(wù)等方面與政府及其部門(mén)、企事業(yè)單位徹底分開(kāi)，目前尚合署辦公的要限期分開(kāi)?，F(xiàn)職公務(wù)員不得在行業(yè)協(xié)會(huì)兼任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，確需兼任的要嚴(yán)格按有關(guān)規(guī)定審批” 。但是自意見(jiàn)實(shí)施以來(lái)行業(yè)協(xié)會(huì)的體制狀態(tài)依然沒(méi)變。究其原因，意見(jiàn)僅是國(guó)務(wù)院的指導(dǎo)性文件，還不能發(fā)生制定法的效力，同時(shí)意見(jiàn)也沒(méi)有提出科學(xué)的可行性操作的改革設(shè)計(jì)，對(duì)改革的效果沒(méi)有發(fā)生明顯的促進(jìn)作用?？上驳氖菄?guó)務(wù)院死回生明確提出了體制改革的方向，指出了政會(huì)分開(kāi)的問(wèn)題，這將促進(jìn)協(xié)會(huì)立法史上的轉(zhuǎn)折起著重要的作用。2、人事制度的運(yùn)行不自主、不規(guī)范和不完善由于協(xié)會(huì)的行政管理自主權(quán)不獨(dú)立和治理結(jié)構(gòu)的不合理，行業(yè)協(xié)會(huì)成為了機(jī)構(gòu)改

10、革過(guò)程中安置原來(lái)的行政人員的“蓄水池” 2。大多數(shù)協(xié)會(huì)的人事管理均由業(yè)務(wù)主管單位通過(guò)指導(dǎo)關(guān)系安排，協(xié)會(huì)組織沒(méi)有自身的人事任命權(quán)，協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)均由業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)人兼職，而業(yè)務(wù)主管單位與協(xié)會(huì)會(huì)員的關(guān)系本就是行政執(zhí)法管理相對(duì)人，管理與服務(wù)并存，“黑臉”和“白臉”都由一張臉唱，很難正常開(kāi)展服務(wù)工作。同時(shí)、協(xié)會(huì)工作人員很難完全有效地行使自己應(yīng)該具有的調(diào)研建議、維權(quán)等等方面的工作，而協(xié)會(huì)也很難行使通過(guò)與政府談判協(xié)商等職能，更不用說(shuō)在會(huì)員與業(yè)務(wù)主管單位的協(xié)調(diào)關(guān)系中全面維護(hù)會(huì)員的利益，相反在很大程度上卻成為了業(yè)務(wù)主管部門(mén)管理企業(yè)的“助手”和 “工具”，嚴(yán)重?fù)p害了協(xié)會(huì)的對(duì)外公信力。這樣為維護(hù)企業(yè)利益而存在的

11、行業(yè)協(xié)會(huì)卻將大量精力放在“管理”其成員企業(yè)上。這種特殊的人事制度使行業(yè)協(xié)會(huì)機(jī)關(guān)利益與協(xié)會(huì)成員的利益沒(méi)有形成一體化，甚至“造成某些情況下行業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)對(duì)成員企業(yè)的過(guò)分管制，借以凸顯協(xié)會(huì)自治官員的價(jià)值和自身利益。自主官僚階層的形成和膨脹將造成協(xié)會(huì)機(jī)關(guān)利益和協(xié)會(huì)成員利益嚴(yán)重脫節(jié)，進(jìn)而將對(duì)我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)的合理化運(yùn)作產(chǎn)生諸多弊害”，3嚴(yán)重?fù)p害協(xié)會(huì)的公信力和公信力的培育。由于人事制度的不自主，協(xié)會(huì)無(wú)法建立和完善有效的人力資源激勵(lì)機(jī)制和改變?nèi)肆Y源結(jié)構(gòu)混亂的局面。政府領(lǐng)導(dǎo)干部兼職偏多、兼職工作人員偏多、臨時(shí)聘用人員偏多等現(xiàn)象制約了行業(yè)協(xié)會(huì)的自主性和積極性。福利待遇和工資待遇嚴(yán)重挫傷協(xié)會(huì)從業(yè)人員的主觀能動(dòng)性和積極

12、性，從源頭上制約了行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)技能的提升和服務(wù)文化的創(chuàng)建。協(xié)會(huì)的服務(wù)職能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下不斷出現(xiàn)的新經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)模式息息相關(guān)，只有貼進(jìn)市場(chǎng)，貼進(jìn)服務(wù)才能使協(xié)會(huì)起到基本的社會(huì)功能，其中健全良性的人力資源管理制度是關(guān)鍵。而行業(yè)協(xié)會(huì)從業(yè)人員的綜合素質(zhì)的高低則是基礎(chǔ)。把協(xié)會(huì)工作人員拿來(lái)“充門(mén)面”和“擺花瓶”的行業(yè)協(xié)會(huì)將無(wú)法生存。3、資金來(lái)源無(wú)保障和資金運(yùn)行不自主在美國(guó)，非營(yíng)利組織的絕大部分的收入來(lái)自于其服務(wù)收入(56.6%)，公共部門(mén)的支持和慈善支持分別只有30.5%和12.9%，其大部分經(jīng)費(fèi)來(lái)源于服務(wù)收入的事實(shí)充分反映了美國(guó)的市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)達(dá)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)觀念的深入人心。而在德國(guó)，非營(yíng)利部門(mén)以具有強(qiáng)有力

13、的政府支持為顯著特征，同時(shí)反映了其長(zhǎng)期的與所謂“補(bǔ)貼原則”相結(jié)合的社會(huì)福利政策。德國(guó)的非營(yíng)利部門(mén)的經(jīng)費(fèi)中來(lái)自公共部門(mén)的收入高達(dá)64%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于40%的世界平均水平，而來(lái)自慈善支持和會(huì)費(fèi)的僅為3%和32%。在日本，會(huì)費(fèi)則占其非營(yíng)利部門(mén)經(jīng)費(fèi)的主導(dǎo)部分(52.1%)，慈善收入僅占2.6%，但由于日本長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家主義與合作文化的傳統(tǒng)，來(lái)自公共部門(mén)的支持也達(dá)到了45.2%4。通過(guò)上述數(shù)據(jù)的分析，非營(yíng)利組織的經(jīng)費(fèi)來(lái)源于會(huì)費(fèi)、各方的慈善支持、公共部門(mén)的支持以及自身服務(wù)的收入等。同時(shí)各國(guó)對(duì)多元收入的比例各有不同，但主要還是以會(huì)費(fèi)收入為主。這完全不同于我國(guó)公共事業(yè)單位，在我國(guó)公共事業(yè)單位以政府全額撥款為主，比如

14、教育、衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)等等領(lǐng)域。為此，我國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)來(lái)源也應(yīng)該實(shí)行分散的、多元化的收入，會(huì)費(fèi)應(yīng)成為協(xié)會(huì)的主要來(lái)源收入，而政府也應(yīng)該有相應(yīng)的支持。在我國(guó)的社會(huì)團(tuán)登記管理?xiàng)l例中規(guī)定“社會(huì)團(tuán)體可以向會(huì)員收取會(huì)員費(fèi)”、“社會(huì)團(tuán)體接受捐贈(zèng)、資助，必須符合章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍”、“資產(chǎn)來(lái)源屬于國(guó)家撥款或者社會(huì)捐贈(zèng)、資助的，還應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督”?？梢?jiàn)，在我國(guó)承認(rèn)社會(huì)捐贈(zèng)和資助作為我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)的收入來(lái)源。但是同時(shí)也明確了行業(yè)協(xié)會(huì)經(jīng)營(yíng)性服務(wù)收入的違法性，在社會(huì)團(tuán)登記管理?xiàng)l例中明確規(guī)定我國(guó)社會(huì)團(tuán)體不得從事?tīng)I(yíng)利性的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并確定了懲罰條款。本文認(rèn)為“并不意味著社會(huì)團(tuán)體不能進(jìn)行任何收費(fèi)或者賺取利潤(rùn)的活動(dòng)，

15、只是表示社會(huì)團(tuán)體取得的財(cái)產(chǎn)不能夠分配給會(huì)員，必須用于其目的事業(yè)”5。在日本，根據(jù)1996年9月20日通過(guò)的建立和指導(dǎo)非營(yíng)利團(tuán)體管理的標(biāo)準(zhǔn)指出公益團(tuán)體可以進(jìn)行營(yíng)利性活動(dòng)，但必須符合下列條件：(1)商業(yè)活動(dòng)所得利潤(rùn)不應(yīng)超過(guò)總收入的一半。(2)該營(yíng)利活動(dòng)不能有損組織的社會(huì)信譽(yù)。(3)該營(yíng)利活動(dòng)獲得的超過(guò)正常管理活動(dòng)費(fèi)用的收入必須用于公益活動(dòng)。(4)營(yíng)利性活動(dòng)不可妨礙公益活動(dòng)。可見(jiàn)日本是通過(guò)確認(rèn)行業(yè)協(xié)會(huì)的非盈利性特征，補(bǔ)充限制營(yíng)利性活動(dòng)的方式，來(lái)認(rèn)可行業(yè)協(xié)會(huì)的法定營(yíng)業(yè)收入。這樣做在表面上無(wú)疑會(huì)增加協(xié)會(huì)的收入來(lái)源，實(shí)質(zhì)上也是行業(yè)協(xié)會(huì)職能激勵(lì)機(jī)制的體現(xiàn)，會(huì)讓行業(yè)協(xié)會(huì)在服務(wù)工作中拓寬服務(wù)領(lǐng)域和服務(wù)技術(shù)，提高

16、服務(wù)質(zhì)量，使準(zhǔn)公共產(chǎn)品向市場(chǎng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)，減少了行業(yè)性成本或提升行業(yè)性附加值，增強(qiáng)協(xié)會(huì)運(yùn)行資金的保障能力，從而強(qiáng)化協(xié)會(huì)的職能內(nèi)容，這應(yīng)該值得我國(guó)借鑒。4、會(huì)費(fèi)收支與協(xié)會(huì)職能運(yùn)行不同步組織結(jié)構(gòu)的運(yùn)行合理化程度和民主化程度直接決定了資金運(yùn)行的合理性和安全性，這也是資源配置優(yōu)化與否的關(guān)鍵。在我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)具有兩種生成體制，一種是由民間企業(yè)經(jīng)營(yíng)主體自愿結(jié)合生成，這種協(xié)會(huì)有充分的會(huì)費(fèi)收取和利用的自主權(quán)，在這里不作分析;另一種是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和政府職能轉(zhuǎn)移為契機(jī)，由政府部門(mén)直接自上而下生成或內(nèi)部設(shè)置生成，這種協(xié)會(huì)普遍具有“官辦”性質(zhì)，在收取會(huì)員費(fèi)的過(guò)程中主要通過(guò)原業(yè)務(wù)主管部門(mén)的職能利用的結(jié)果，以中國(guó)個(gè)體勞動(dòng)

17、者協(xié)會(huì)和中國(guó)私營(yíng)企業(yè)協(xié)會(huì)為例，在個(gè)體工商戶、企業(yè)法人和其它經(jīng)營(yíng)組織辦理市場(chǎng)準(zhǔn)入時(shí)，就同時(shí)加入了以上兩個(gè)協(xié)會(huì)，基層協(xié)會(huì)和“歸口”主管單位工商行政局基層工商所合署辦公，會(huì)費(fèi)主要在企業(yè)年檢和準(zhǔn)入登記時(shí)同時(shí)收入，完全違背了自愿入會(huì)的原則，盡管在2007年中國(guó)個(gè)體勞動(dòng)者協(xié)會(huì)章程中做了關(guān)于入會(huì)自愿的修改規(guī)定，還是沒(méi)能改變現(xiàn)狀。同時(shí)，由于協(xié)會(huì)組織結(jié)構(gòu)和工商部門(mén)具有高度附屬性，缺乏自主權(quán)(具體內(nèi)容如前所述)，在資金籌集上與主管業(yè)務(wù)單位的職能高度結(jié)合，以業(yè)務(wù)內(nèi)部指導(dǎo)方式存在，協(xié)會(huì)的工作計(jì)劃和工作安排依然由工商部門(mén)行政化指導(dǎo)，會(huì)員費(fèi)收取依然在工商部門(mén)指導(dǎo)下收取，讓外部經(jīng)營(yíng)單位誤認(rèn)為是工商部門(mén)的項(xiàng)目性收費(fèi)，或者由于

18、工商部門(mén)職能的直接作用下，知情者迫于無(wú)奈只能入會(huì)，繳納會(huì)員費(fèi)。這是對(duì)協(xié)會(huì)內(nèi)部指導(dǎo)行政化，行政職權(quán)依附指導(dǎo)內(nèi)容延伸到外部的表現(xiàn)形式。由于會(huì)費(fèi)收取的缺乏自主性，行業(yè)協(xié)會(huì)在會(huì)費(fèi)使用上也無(wú)法擺脫不自主的“牢籠”，在民政部關(guān)于重新確認(rèn)社會(huì)團(tuán)體業(yè)務(wù)主管單位的通知中規(guī)定：社會(huì)團(tuán)體的財(cái)務(wù)和人事管理由業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)。仍然以個(gè)體勞動(dòng)者協(xié)會(huì)和私營(yíng)企業(yè)協(xié)會(huì)為例：在這兩個(gè)基層協(xié)會(huì)的經(jīng)費(fèi)收支納入基層工商部門(mén)的財(cái)務(wù)管理，沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)務(wù)專職人員，經(jīng)費(fèi)的利用必須經(jīng)過(guò)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)或秘書(shū)長(zhǎng)的審批，但是協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)和秘書(shū)長(zhǎng)由工商行政管理負(fù)責(zé)人兼職。雖然，依照個(gè)體勞動(dòng)者協(xié)會(huì)章程規(guī)定協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)的使用應(yīng)取之會(huì)員，用之會(huì)員的規(guī)定，但依然處于無(wú)法落實(shí)

19、和不能落實(shí)的狀態(tài)。盡管在2006年7月25日民政部和財(cái)政部聯(lián)合頒布的民發(fā)2006123號(hào)民政部、財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步明確社會(huì)團(tuán)體會(huì)費(fèi)政策的通知中明確了會(huì)費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)和收取規(guī)范，但同時(shí)也規(guī)定“發(fā)現(xiàn)有不符合民政部、財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步明確社會(huì)團(tuán)體會(huì)費(fèi)政策的通知規(guī)定程序制定或修改會(huì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、不履行會(huì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)備案手續(xù)、違反自愿原則強(qiáng)制收取會(huì)費(fèi)、違反規(guī)定使用社會(huì)團(tuán)體會(huì)費(fèi)收據(jù)等問(wèn)題，各登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位要及時(shí)指出，督促改正”，仍然是通過(guò)業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)為主導(dǎo)來(lái)實(shí)施，這顯然無(wú)法突破業(yè)務(wù)主管單位的既存利益，那么資金運(yùn)行不規(guī)范依然存在行業(yè)協(xié)會(huì)當(dāng)中。在入會(huì)不自愿和會(huì)員費(fèi)沒(méi)有有效利用于協(xié)會(huì)職能的情況下，在協(xié)會(huì)

20、內(nèi)部當(dāng)然培育不了公信力，與政府一樣公信力也是行業(yè)協(xié)會(huì)的核心，是行業(yè)協(xié)會(huì)可否順利轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)，公信力不足會(huì)直接威脅協(xié)會(huì)的生存。三、 我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)職能定位存在的問(wèn)題當(dāng)前我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)的職能在法律上還沒(méi)有給予明確，由于行業(yè)協(xié)會(huì)無(wú)明確的法定職能和在“雙重管理體制”推動(dòng)下，使我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)在職能創(chuàng)設(shè)和職能運(yùn)行過(guò)程中存在錯(cuò)位，甚至超出協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)具有的社會(huì)屬性和社會(huì)功能，在現(xiàn)實(shí)中具體存在如下幾點(diǎn)：(一)協(xié)會(huì)代表功能超出私法人的范疇我國(guó)民法通則和社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例己對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的團(tuán)體法人資格地位做出認(rèn)定，行業(yè)協(xié)會(huì)是一定經(jīng)濟(jì)規(guī)模的產(chǎn)物，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)下群體利益的集合體現(xiàn)，大部分是根據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)或行業(yè)從業(yè)者為追

21、求共同目標(biāo)利益的一種團(tuán)結(jié)，更多體現(xiàn)為一種聯(lián)盟，對(duì)外代表和保護(hù)協(xié)會(huì)內(nèi)部成員的利益，其利益點(diǎn)沒(méi)有包括全社會(huì)成員，是部分利益群體的集合，是部分成員外部利益追求的共同化。這與事業(yè)單位有著完全的區(qū)別，事業(yè)法人是指為了社會(huì)公益事業(yè)目的，從事文化、教育、衛(wèi)生、體育、新聞等公益事業(yè)的單位 ,事業(yè)單位的公益性是以社會(huì)公共利益為基點(diǎn)的廣義公益，包括文化、體育、衛(wèi)生等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的事業(yè)，事業(yè)單位的顯著特征是公益性和非營(yíng)利性6。事業(yè)法人體現(xiàn)為國(guó)家全局事業(yè)利益，更多表現(xiàn)為全民的利益和國(guó)家的利益，不是代表任何一個(gè)群體的利益。屬于公法人范疇。所以應(yīng)該認(rèn)為我國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)法人特征依然屬于私法人范疇，它表現(xiàn)為行業(yè)內(nèi)私立秩序的維護(hù)

22、。所以，作為私法領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會(huì)當(dāng)然只能是具有私法人資格的法律主體，未經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)或政府依法委托當(dāng)然不能行使具有行政管理性質(zhì)的公法領(lǐng)域內(nèi)的職能。但是體制內(nèi)生成的協(xié)會(huì)，向來(lái)被輿論界定為“二級(jí)政府”，部分行使著政府經(jīng)濟(jì)管理職能是有一定的客觀根據(jù)。比如在中個(gè)協(xié)字200614號(hào)中國(guó)個(gè)體勞動(dòng)者協(xié)會(huì)關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)的通知中指出“各級(jí)協(xié)會(huì)要積極推動(dòng)政府和會(huì)員單位開(kāi)展農(nóng)民工生產(chǎn)生活環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化管理，改善農(nóng)民工生產(chǎn)生活條件。要切實(shí)做好女性和未成年農(nóng)民工特殊權(quán)益保護(hù)工作，協(xié)助政府有關(guān)部門(mén)嚴(yán)厲查處雇用童工行為”。嚴(yán)查童工行為本應(yīng)由勞動(dòng)行政管理部門(mén)行使，但協(xié)會(huì)參與其中對(duì)會(huì)員進(jìn)行查處，明顯是

23、行政化傾向行為。其行為直接代表政府，而不是會(huì)員，違背了協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)具有的代表功能，代表整個(gè)協(xié)會(huì)會(huì)員的整體利益和會(huì)員的個(gè)體利益。(二)協(xié)會(huì)的自律功能不規(guī)范協(xié)會(huì)設(shè)立的根本價(jià)值是服務(wù)于協(xié)會(huì)內(nèi)部的會(huì)員，忠實(shí)履行協(xié)會(huì)各項(xiàng)既定的服務(wù)職能，通過(guò)協(xié)會(huì)的組織優(yōu)勢(shì)，為會(huì)員提供維權(quán)、信息等方面的服務(wù)，從而推動(dòng)整個(gè)行業(yè)的發(fā)展。但是由于我國(guó)法律制定明顯滯后于協(xié)會(huì)的發(fā)展，對(duì)協(xié)會(huì)的服務(wù)職能運(yùn)行缺少科學(xué)性的監(jiān)控措施，使行業(yè)協(xié)會(huì)的自律性管理出現(xiàn)失控。比如2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布的關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)堪稱是行業(yè)協(xié)會(huì)指導(dǎo)性規(guī)范最前沿的文件，但也未能突破這種局限，該文件明確提出“行政執(zhí)法與行業(yè)自律相結(jié)合”，但也只是口

24、號(hào)性的概括為“健全各項(xiàng)自律性管理制度”、“建立完善行業(yè)自律性管理約束機(jī)制”，沒(méi)有制定行業(yè)自律的具體規(guī)范。一旦行業(yè)協(xié)會(huì)的自律功能消極化將演變成損害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的消極力量，比如2007年實(shí)施價(jià)格壟斷的方便面協(xié)會(huì)遭受媒體曝光事件;2008年福州個(gè)體勞動(dòng)者協(xié)會(huì)違規(guī)收取會(huì)員費(fèi)遭受網(wǎng)絡(luò)曝光事件等等，造成行業(yè)協(xié)會(huì)公信力嚴(yán)重受挫，甚至制約了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，直接損害消費(fèi)者的利益，同時(shí)直接阻礙了市場(chǎng)創(chuàng)新的原動(dòng)力和市場(chǎng)資源配置的優(yōu)化。(三)協(xié)會(huì)的協(xié)調(diào)功能受制于雙重管理體制行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)于會(huì)員的一個(gè)關(guān)鍵職能是協(xié)調(diào)職能。協(xié)調(diào)貫穿于協(xié)會(huì)代表、自律和服務(wù)功能。協(xié)調(diào)的對(duì)內(nèi)功能體現(xiàn)在整合協(xié)會(huì)內(nèi)部成員的利益，使成員間的利益均衡，對(duì)

25、外則形成共同的行業(yè)利益訴求。然而由于我國(guó)當(dāng)前雙重管理體制的因素，協(xié)會(huì)的協(xié)調(diào)功能往往受到牽制。沒(méi)有規(guī)范化的協(xié)調(diào)渠道和協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)權(quán)利不能得到保障，從而會(huì)員的訴求權(quán)利受到制約。比如以個(gè)體勞動(dòng)者協(xié)會(huì)和私營(yíng)企業(yè)協(xié)會(huì)為例，其以工商為主管部門(mén)，工商部門(mén)在年檢時(shí)向企業(yè)強(qiáng)制收取CA數(shù)據(jù)費(fèi)用，而CA數(shù)據(jù)辦不辦理由企業(yè)自愿為主，但工商利用年檢權(quán)限強(qiáng)制收取明顯不合法，這時(shí)私營(yíng)企業(yè)協(xié)會(huì)本應(yīng)當(dāng)行使協(xié)調(diào)、代表職能，代表會(huì)員的整體利益向工商訴求權(quán)利，不受強(qiáng)制收取數(shù)據(jù)費(fèi)，以維護(hù)整個(gè)行業(yè)的利益，但是私營(yíng)企業(yè)協(xié)會(huì)明顯在這起事件中無(wú)法正常行使自身的職能，因?yàn)閰f(xié)會(huì)由工商部門(mén)管理，協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)以工商領(lǐng)導(dǎo)兼職。這樣的協(xié)會(huì)在會(huì)員中勢(shì)必失去凝

26、聚力和影響力，直接導(dǎo)致協(xié)會(huì)的生存危機(jī)。(四)協(xié)會(huì)服務(wù)功能綜合力量不強(qiáng)協(xié)會(huì)服務(wù)功能體現(xiàn)在提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的質(zhì)量上，影響協(xié)會(huì)服務(wù)質(zhì)量的兩大因素是協(xié)會(huì)人力資源的綜合素質(zhì)和準(zhǔn)公共產(chǎn)品資源的效果上。當(dāng)前特別是在體制內(nèi)形成的協(xié)會(huì)，其人力資源結(jié)構(gòu)的不合理性在雙重管理體制一節(jié)中已作論述，在這里主要對(duì)協(xié)會(huì)提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品資源進(jìn)行分析。影響協(xié)會(huì)提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的質(zhì)量因素主要是兩個(gè)因素，一是市場(chǎng)要素。市場(chǎng)是產(chǎn)品創(chuàng)新的原動(dòng)力同樣也適用于協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品如果與市場(chǎng)脫節(jié)，其產(chǎn)品勢(shì)必不能受到會(huì)員的親睞，直接增加會(huì)員的負(fù)擔(dān)和社會(huì)成本的增加，這樣的協(xié)會(huì)對(duì)于會(huì)員來(lái)說(shuō)可有可無(wú)，甚至最好沒(méi)有。比如各協(xié)會(huì)為增加收入變相設(shè)立對(duì)

27、市場(chǎng)毫無(wú)資信作用的評(píng)獎(jiǎng)、認(rèn)證，使得企業(yè)怨聲載道，更加對(duì)協(xié)會(huì)的作為產(chǎn)生質(zhì)疑，很難在會(huì)員中樹(shù)立公信。二是政府要素。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，政府職能的轉(zhuǎn)變，政府沒(méi)有把企業(yè)本可以通過(guò)自律手段解決的事情，放到協(xié)會(huì)去處理，而仍是緊抓不放。本應(yīng)由協(xié)會(huì)執(zhí)行更有利的職能沒(méi)有歸還或授權(quán)給協(xié)會(huì)，造成協(xié)會(huì)職能受到政府職能的擠壓，活動(dòng)空間狹小，甚至有的協(xié)會(huì)無(wú)中生有，一廂情愿的開(kāi)展不著邊際的工作施加于會(huì)員之上，增加了會(huì)員的負(fù)擔(dān)，當(dāng)然得不到會(huì)員的認(rèn)可。四、完善我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)職能定位及管理體制的對(duì)策思考行業(yè)協(xié)會(huì)立法不科學(xué)和不完善是造成行業(yè)協(xié)會(huì)職能錯(cuò)位的原因，雙重管理體制是行業(yè)協(xié)會(huì)職能的“鎖鏈”，要從行業(yè)協(xié)會(huì)立法和破除雙重管理體

28、制束縛的兩個(gè)角度出發(fā)，進(jìn)一步完善我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)的職能定位，具體思考要點(diǎn)如下：(一)確立行業(yè)協(xié)會(huì)的法律地位和法律性質(zhì)在雙重管理體制下行業(yè)協(xié)會(huì)的法律屬性往往變相成公法主體的性質(zhì)，導(dǎo)致有“二級(jí)政府”的稱呼，我國(guó)應(yīng)該從法律的角度明確行業(yè)協(xié)會(huì)的法律屬性，確立其為私法主體，以改變行業(yè)協(xié)會(huì)在服務(wù)會(huì)員過(guò)程中變相為管理會(huì)員的現(xiàn)狀，以為行業(yè)協(xié)會(huì)職能創(chuàng)設(shè)和職能運(yùn)行鋪設(shè)有力的基礎(chǔ)。(二)確立行業(yè)協(xié)會(huì)的法律精神和法律原則從立法的角度為協(xié)會(huì)設(shè)置法律精神和法律原則，使下位階的立法有統(tǒng)一的指導(dǎo)方向，以及統(tǒng)一各地各部門(mén)的法律適用精神，減少適用混亂帶來(lái)的負(fù)面影響，同時(shí)也為行業(yè)協(xié)會(huì)執(zhí)業(yè)者草擬職業(yè)操守和行業(yè)操守提供依據(jù)。(三)職能定性

29、和創(chuàng)設(shè)職能范圍，并保障職能運(yùn)行輿論界普遍認(rèn)為行業(yè)協(xié)會(huì)是由同一行業(yè)企業(yè)、個(gè)體工商戶及相關(guān)企事業(yè)單位通過(guò)溝通與政府和社會(huì)的關(guān)系，規(guī)范同行業(yè)的行為，保護(hù)和增進(jìn)全體成員權(quán)益而組成的非營(yíng)利性組織。行業(yè)協(xié)會(huì)的非營(yíng)利性是其法律屬性，自律性是其社會(huì)屬性，代表性、協(xié)調(diào)性和服務(wù)性是其基本的社會(huì)功能。行業(yè)協(xié)會(huì)本來(lái)就是在非營(yíng)利性的前提下，采取自律手段，通過(guò)代表、協(xié)調(diào)和服務(wù)功能為本行業(yè)利益發(fā)展增補(bǔ)一股有生力量的。對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)職能的立法不應(yīng)該偏離這五個(gè)要素，否則都不是正常意義上的行業(yè)協(xié)會(huì)。至于具體的職能內(nèi)容根據(jù)不同行業(yè)的性質(zhì)和客觀環(huán)境需求來(lái)創(chuàng)設(shè)，但創(chuàng)設(shè)的范圍終歸不能突破行業(yè)協(xié)會(huì)自身所固有的社會(huì)屬性和法律屬性。協(xié)會(huì)的職能運(yùn)行

30、應(yīng)當(dāng)受到法律的保障，法律應(yīng)該賦予協(xié)會(huì)在依法執(zhí)行職能過(guò)程中不受外部力量干涉的權(quán)利，只要協(xié)會(huì)依照法律的前提下，執(zhí)行協(xié)會(huì)章程中的規(guī)定，就應(yīng)該受到保障，其中包括長(zhǎng)效的職能運(yùn)行途徑。以前面所述的工商強(qiáng)制收取CA數(shù)據(jù)費(fèi)為例，協(xié)會(huì)在代表會(huì)員向工商提出訴求時(shí)，這種訴求該通過(guò)何種渠道實(shí)施，并且要受法律保障實(shí)施，從而更為有效和節(jié)省成本的方式維護(hù)行業(yè)利益。比如采取質(zhì)詢聽(tīng)證的模式，由協(xié)會(huì)提起程序，工商部門(mén)不依法依時(shí)限開(kāi)展質(zhì)詢聽(tīng)證，依法要承擔(dān)責(zé)任。(四)政府依法適時(shí)適宜的放權(quán)給協(xié)會(huì)在行業(yè)協(xié)會(huì)職能定性的范圍內(nèi)，政府應(yīng)當(dāng)依法把那些更適合通過(guò)自律性管理來(lái)實(shí)現(xiàn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)，通過(guò)立法授權(quán)或委托的方式適時(shí)適宜的歸權(quán)或放權(quán)給行

31、業(yè)協(xié)會(huì)，使其成為協(xié)會(huì)職能的補(bǔ)充，這樣做有兩點(diǎn)好處：一方面可以解決因?yàn)檎毮艿倪^(guò)度擠壓使協(xié)會(huì)職能資源缺乏的問(wèn)題。另一方面可以提高協(xié)會(huì)職能的服務(wù)質(zhì)量，把一些原先由政府管理性的工作通過(guò)協(xié)會(huì)變成為服務(wù)性的工作，有利于行業(yè)內(nèi)部的和諧，有利于政府與行業(yè)的和諧，更加有利于政府與協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)與會(huì)員的和諧。(五)突破雙重管理體制下既存的利益1、要把行業(yè)協(xié)會(huì)從其主管單位分離出來(lái)，采取分離措施和監(jiān)督分離相結(jié)合。具體是辦公場(chǎng)所、工作人員和財(cái)務(wù)管理要嚴(yán)格的從主管單位剝離出來(lái)，成為一個(gè)獨(dú)立的單位，主管單位的領(lǐng)導(dǎo)不得兼職行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)職務(wù)，協(xié)會(huì)的財(cái)務(wù)管理不得由主管單位兼職，協(xié)會(huì)應(yīng)有自身的財(cái)務(wù)制度和財(cái)務(wù)人員，協(xié)會(huì)的財(cái)

32、務(wù)收支計(jì)劃應(yīng)當(dāng)由協(xié)會(huì)的會(huì)員大會(huì)或理事會(huì)做出決議，這是協(xié)會(huì)充分?jǐn)[脫“官辦”性質(zhì)的基礎(chǔ)。2、行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)有健全的治理機(jī)構(gòu)，完善會(huì)員大會(huì)，理事會(huì)和辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置，機(jī)構(gòu)人員只能由會(huì)員和常駐執(zhí)行人員組成。協(xié)會(huì)必須有自身的人力資源管理制度，有獨(dú)立的人員增補(bǔ)計(jì)劃和選擇能力。各項(xiàng)提議和決議均由協(xié)會(huì)機(jī)構(gòu)有序的產(chǎn)生，確保會(huì)員行使會(huì)員權(quán)利，參與協(xié)會(huì)決策和管理，這是協(xié)會(huì)自律管理的基礎(chǔ)。3、協(xié)會(huì)的會(huì)費(fèi)收取應(yīng)當(dāng)由協(xié)會(huì)自身通過(guò)吸納會(huì)員取得，不能再依原主管單位代收或通過(guò)分享原主管單位職能收取。只有這樣協(xié)會(huì)對(duì)會(huì)費(fèi)的支配才會(huì)有自主性，這是協(xié)會(huì)職能運(yùn)行自主化的物質(zhì)基礎(chǔ)。4、政府及其部門(mén)與協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)改變，從原來(lái)的內(nèi)部管理關(guān)系演化成外部監(jiān)督關(guān)系。只有這樣協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)自主權(quán)才能得到保障，協(xié)會(huì)的職能運(yùn)行才會(huì)沿著健康規(guī)范化的方向發(fā)展。這也是破除“雙重管理體制”對(duì)協(xié)會(huì)危害的關(guān)鍵。(六)建立和完善行業(yè)協(xié)會(huì)職能監(jiān)督體系在行業(yè)協(xié)會(huì)職能運(yùn)行得到保障的同時(shí)，為避免協(xié)會(huì)自由化發(fā)展，傷及市場(chǎng)秩序，法律應(yīng)該為協(xié)會(huì)職能規(guī)范化發(fā)展建立監(jiān)督體系，扼制協(xié)會(huì)職能濫用，沖擊市場(chǎng)，本文認(rèn)為協(xié)會(huì)的登記機(jī)關(guān)和職能監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)分離;協(xié)會(huì)的項(xiàng)目性活動(dòng)應(yīng)通過(guò)登記和公示的模式