公共政策議程的建立.ppt

1、第三節(jié) 公共政策議程的建立,一、政策議程的含義與類型 1、政策議程的含義 通常是指有關公共問題受到政府及公共組織的高度重視并被正式納入其政策討論和被確定為應予以解決的政策問題的過程 。,2、政策議程的類型 （1）系統(tǒng)議程 又稱公眾議程，指某個社會問題已經(jīng)引起社會公眾和社會團體的普遍關注，他們向政府部門提出政策訴求，要求采取措施加以解決的一種政策議程。 本質上是眾人參與討論過程。要求三個條件： 廣泛注意或感知 多數(shù)認為有采取行動必要 普遍認為是政府職能部門權限之內(nèi)，應當被關注。,（2）政府議程 又稱正式議程，是指某些社會問題已經(jīng)引起決策者的深切關注，他們感到有必要對之采取一定的行動，并把這些社會

2、問題列入政策范圍的一種政策議程。 政府議程一般分為常規(guī)議程和非常規(guī)議程兩類。 常規(guī)議程是指政府職能范圍內(nèi)經(jīng)常出現(xiàn)的、政府必須定期加以解決的政策問題。 非常規(guī)議程是指因特殊情況或突發(fā)事件導致的公共問題，政府或政策制定者必須通過政策予以解決的政策議程。,（3）兩種議程區(qū)別與聯(lián)系 區(qū)別：前者僅由一些較抽象的項目所組成，其概念和范圍都還很模糊;僅是整個政策過程中的問題發(fā)生或提出階段;它可以不涉及可行性解決方案問題，所體現(xiàn)出來的往往是眾說紛紜的特點。后者則由一些較具體的項目所組成;處于政策問題認定的最后階段;主旨在于最終認定與政策問題有關的種種事實。 聯(lián)系：系統(tǒng)議程是政府議程的來源和基礎；政府議程是系統(tǒng)

3、議程的保障和途徑。,也有學者將公共政策議程按政策問題的重要性程度分為實質性議程 和象征性議程 兩類。 1、實質性議程是指認定那些影響深遠和潛在意義重大的政策問題的議程。 實質性政策議程有三個必要因素: A.相當數(shù)量公共資源的分配已岌岌可危; B.問題一定引發(fā)公民和公共政策制定者的廣泛注意; C.問題的解決可能帶來巨大的變化。 實質性公共政策問題一般與經(jīng)濟利益密切相關。 2.象征性議程是指一些政策問題雖然屬象征性的，但也引起社會和決策者政治上的關注的議程。 這些問題多集中于價值領域，而非資源分配。,二、進入政策議程的條件與障礙,1.條件 第一，事件或問題必須明朗而嚴重。 問題的嚴重化往往會使得該

4、問題的性質趨于明朗化，明朗化的問題并不一定都意味著問題很嚴重，但也在一定意義上可以說明問題的嚴重性。 第二，政治權威領導人及專家學者的預測性發(fā)動。 第三，要有正常、民主和開放的察覺機制與過程。 所謂正常的問題察覺機制，就是能對各種政策問題經(jīng)常保持警覺，并能對有關問題及時進行相關討論、分析和研究，以便形成政策議程構建的機制 ；所謂民主的問題察覺機制，是指問題的察覺機制應該體現(xiàn)民主性；所謂開放的問題察覺過程，是指有關組織的問題察覺系統(tǒng)不應是自我封閉的，而是開放的。,2.障礙,首先，與上述幾方面正向條件相對應的反向條件均可構成政策議程的障礙因素； 其次，有學者認為在政策議程建立的過程中有雙重關卡:一

5、是社群的價值規(guī)范，二是制度或程序上的限制 ； 再次，與對該問題的表達方式和技巧等有一定的關系。,三、影響政府議程建立的主要因素,1、政治領導人。是最基本的政策議程的發(fā)起者。 2、社會公眾需求。一般是通過一定的社情民意形式表現(xiàn)出來的。 3、專業(yè)研究人員。通過各種輿論媒介和組織管理渠道向政府提出自己客觀合理的見解 。 4、突發(fā)（或危機）性事件。 5、大眾傳播媒介。,“狗禍”問題提出,“狗禍”問題確定,建立“狗禍”問題政策議程,1970年代養(yǎng)狗幾乎為零 1983年北京市環(huán)衛(wèi)規(guī)定：八種禽獸 1986年北京市城區(qū)禁止養(yǎng)犬的規(guī)定：2萬只烈性犬 1991年2萬只.傷3萬人次 1993年7.5萬，加郊區(qū)19萬

6、只傷5萬,1994年狗年說狗，媒體公布了大量“狗禍”案例：傷人、擾鄰、環(huán)衛(wèi)、公共安全（狂犬病發(fā)病率、死亡率） 寵物犬由私人行為影響到公共社會生活，成為公共問題，進入政府視野,1994年4月，北京十屆人大常委會第十二次會議上市政府推出規(guī)定草案 1994年10月，市人大年登報征求公眾對北京市關于嚴格限制養(yǎng)犬的規(guī)定（草案）的修改意見，召開座談會5352個，直接參與意見者154307人 1995年5月1日實行規(guī)定：嚴格限養(yǎng)方針，辦養(yǎng)犬許可證等限制性規(guī)定,客觀、公認、沖突、團體、政府,說明、確認、表述問題 476位人大代表的12件議案,結構良好，雙方都主動方式、傳媒方式影響,四、政策議程建立過程的模型,

7、（一）羅杰.W.科布模型 根據(jù)政府在議程建立中所起的不同作用 (即直接提出或間接提出政策問題) 提出三種模型: 外在創(chuàng)始模型 ； 動員模型 ； 內(nèi)在創(chuàng)始模型 。,1.外在創(chuàng)始模型 屬非政府團體創(chuàng)始政策問題的過程，通常先散布到公眾議程，再介入政府議程。 它適用的情境包括: 創(chuàng)始者身處政府結構之外; 表達或提出一項需求; 試圖將問題散布到其他社會團體，最終向決策者施加足夠的壓力，以進人政府議程。,美國信訪辦-美國白宮也有個”信訪辦”。全美每天有兩萬封信件和電子郵件發(fā)給奧巴馬，通過篩選由助手選出十件，每晚奧巴馬都會閱讀。奧巴馬說，這是他每天最重要閱讀材料，這些信批評多于奉承，來信有一半都管他叫”白癡

8、”。但這些信件”比任何東西都更能夠提醒我，這個國家發(fā)生了什么”。,2.動員模型 屬政府直接創(chuàng)始政策問題并將該問題擴散到公眾議程的過程。 3.內(nèi)在創(chuàng)始模型 屬政府因解決純政府內(nèi)部的事務而提出政策問題且不愿將該問題擴散到公眾議程當中的過程。 在該模型下，僅限于政府內(nèi)部的單位或接近于決策者的團體才能提出此類政策問題。 該模型在財富和權力高度集中的社會較為流行。,（二）芭芭拉尼爾森的四階段模型,她將議程的確立過程分為四個具體階段: (1)議題確認 。某一問題受到注意，并被察覺到需要政府的行動。 (2)議題采納 。政府決定對公共政策問題是否做出反應。 (3)議題重要程度排序。主要是對議程中各問題的相對重

9、要程度進行排序。 (4)議題持續(xù) 。議題提升到?jīng)Q定階段。,（三）. 約翰金登的信息流模型。,金登將政策過程運作方式闡述成“有組織的無序”，主要通過識別政府中的三條過程溪流來刻畫政策議程的設立，即：問題溪流（問題識別）、政策溪流（政策建議的闡明和精煉）和政治溪流（政治活動）。 以上三條溪流沿著不同路徑流動，或偏離或接近政策過程，直到在某一特定時點上，即政策窗口上，它們路徑相交，解決辦法與問題以及適當?shù)恼螇毫墼谝黄?。在那個點上議案進入了正式議程，公共政策程序則啟動。,約翰W 金登的多源流分析模型,問題流 指標變化 焦點事件 反饋 問題界定,政策流 技術可行性 價值一致性 科技 公眾接受程度

10、知識,政治流 公眾情緒 公共輿論 利益集團 選舉政治 政權變化 法律權威,主要關注于問題的界定,解決問題的技術可行性、問題解決方案的公眾接受程度,政治對于問題解決方案的影響,乙肝歧視問題如何進入政府議程多源流分析模型的運用,案例分析,1、背景,據(jù)估計， 我國乙肝表面抗原呈陽性的群體大約有1.25 億人， 其中乙肝患者約3 000 萬人。長期以來，這一龐大的群體在升學、就業(yè)、婚姻、社會交往等方面受到的歧視嚴重地影響了他們生活質量。因此，關注這一社會群體的生存狀況，爭取和保障其作為公民應該享有的合法權利就顯得刻不容緩。,2、案例分析的意義,但與其他社會熱點問題相比， 這一問題并未引起公眾和政府的特

11、別關注。 一個長期受到政府忽視的問題如何得以迅速地進入政府議程的？直到2003 年， 兩樁涉及公務員錄用案件的發(fā)生才使情況發(fā)生轉機。之后在社會輿論的強大壓力和各方人士的奔走呼吁之下， 國務院最終在2004 年底修訂出臺了新的公務員體檢標準，取消了其中涉嫌乙肝歧視的條款。探討這個問題對于更好地理解當代中國的政策形成過程乃至政治民主化進程必將有所裨益。,3、相關行為者的利益分析,（1） 社會行為者 歧視乙肝患者和病毒攜帶者的行為者主要包括醫(yī)療衛(wèi)生部門、乙肝醫(yī)藥廠和公眾三大部分。 主張消除乙肝歧視行為者主要包括乙肝患者及病毒攜帶者、以“肝膽相照”為代表的網(wǎng)絡媒體、基金會以及相關專家學者。 （2） 國

12、家行為者: 政府部門 社會對于乙肝的認識水平 就業(yè)形勢 現(xiàn)實利益,4 、政策議程設置分析“多源流分析模型”,基于以上分析可以看出， 正是基于實際的利益考量，長期以來， 無論在政府內(nèi)外， 各方面排斥、歧視乙肝患者和病毒攜帶者的力量一直居于優(yōu)勢地位。與此同時， 雖然主張消除乙肝歧視的聲音雖然一直不絕于耳， 但在整個的大環(huán)境里面， 始終缺少進入政府議程的機會。而這種情況之所以能夠發(fā)生逆轉，則是取決于一些特殊的條件。在這里借用“多源流分析模型”加以分析和說明。,5、多源流分析,（1） 在乙肝維權行動中，“問題流”即歧視乙肝患者和病毒攜帶者的現(xiàn)象是一直存在的。 （2）“方案流”方面。醫(yī)學專家們和社會各界

13、人士為消除乙肝歧視現(xiàn)象提供了大量專業(yè)知識。提供的這一系列權威論證，使得解決“乙肝歧視”的問題有了明晰的方法。 （3） “政治流”方面。政治領導人的換屆。利益集團的壓力活動等因素。乙肝維權組織利用國家領導人換屆的時機，調(diào)動一切資源對國家立法、行政、司法機關施加壓力，為他們的話語充分進入政府的議程奠定了基礎。 （4）引發(fā)機制。 引起社會轟動的兩大重要案件。非典危機喚起公眾對公共衛(wèi)生的重視 。,兩大重要案件,一是浙大學生周一超刺殺人事干部案。2003 年, 浙江大學學生周一超因查出乙肝“小三陽”、體檢不合格而落選公務員，一怒之下持刀刺死了經(jīng)辦人。各方在為之痛惜的同時， 也紛紛質疑現(xiàn)行體檢標準的科學性

14、。這一事件直接導致了我國1.2 億乙肝攜帶者依法維權意識的覺醒。此后，一場“反乙肝歧視”的民間維權運動就轟轟烈烈地開展了起來， 而消除公務員招錄過程中的乙肝歧視就成為這場運動的首要目標。 二是“中國乙肝歧視第一案”。同年， 在安徽省蕪湖國家公務員考試中，大學畢業(yè)的張先著在筆試、面試第一名的情況下，只因其在體檢中被查出乙肝而被取消錄取資格。張向法院提起行政訴訟， 狀告蕪湖人事局在錄用公務員過程中歧視乙肝患者。經(jīng)過重重波折， 最后以法院做出“蕪湖市人事局取消張先著公務員考試資格證據(jù)不足”的判決、張先著勝訴告終。,6、尾聲,兩大案件的巨大震撼， 非典危機引起的恐慌以及對公共衛(wèi)生的空前重視程度，使得消

15、除乙肝歧視的問題流、政策流、政治流交叉匯合，政策窗口打開，消除乙肝歧視被提至政府議程。而公務員錄用由于其示范作用及重大案件的集中發(fā)生地，成為人們的關注焦點， 所以消除乙肝歧視就從公務員體檢標準開始了。國務院最終在2004 年底修訂出臺了新的公務員體檢標準，取消了其中涉嫌乙肝歧視的條款 在此政策過程中， 毫無疑問， 政府最大的體會莫過于我國公民社會的崛起及其力量的增強。公務員體檢標準的修改， 民意是第一推動力。在消除乙肝歧視的問題上，乙肝維權組織形成的政策網(wǎng)絡成功的構造話語、改變了政策的過程。,7、思考,多源流分析模型經(jīng)常只是描述一些政策的真實制定過程，卻不能提供政策制定的積極建議，因而不具備建

16、設性。 我們知道，等待時機， 迫于社會壓力才有改善政策的覺悟，這是一種“外生性政策學習”。社會壓力只能作為政策改變的初始推動力，喚起政府的政策意識，更重要的是呼吁政府采取“內(nèi)生性政策學習”，即要主動地吸取經(jīng)驗，自覺改善政策思路，尋求社會公眾的參與，共同致力于研究解決問題的方法。使每個公民都能參與到政策決策當中，真正為建設和諧社會做出實際的貢獻。,“沉默的公民或許會成為獨裁者的理想臣民，但對于民主制度來說，卻是一場災難?！?論自由英國著名思想家約翰密爾,2010兩會提案：雷人雷語(3月9日北京晚報 ),會議才剛過半，網(wǎng)友們已經(jīng)開始盤點雷人提案。 出席兩會的代表委員是參政議政的，提交提案是為了提供

17、決策，反映民意，解決問題，化解矛盾。 但提案年年有，年年出“雷論”。有些代表委員一上兩會，就像大腦指揮不了自己的阿凡達，弄得雷聲陣陣，大雨傾盆，不雷不罷休，雷死不怕羞。 賓語在此對已經(jīng)公開報道出來的雷人提案、雷人語錄進行獨家點評，以饗諸位。,1.老婆做家務須發(fā)工資 提案人：張曉梅（全國政協(xié)委員、中國美容時尚報社長兼總編輯） 作為每年的“提案大戶”全國政協(xié)委員、全國工商聯(lián)執(zhí)委，高級經(jīng)濟師張曉梅今年準備了20條提案和建議。“實行家務勞動工資化，切實保障女性權益”是其提案之一?！拔蚁Ｍㄟ^這種方式，承認和體現(xiàn)女性，特別是那些全職太太在家庭中付出的勞動?！睆垥悦氛J為家務勞動造成了女性就業(yè)困難、影響女性

18、發(fā)展。她建議婚姻法明確家務勞動補償?shù)南嚓P因素。 3月1日華西都市報 賓語點評：老公要不要給老婆簽勞動協(xié)議啊。夫妻房事，老婆是否該給老公發(fā)夜班補助？,2.取締社會網(wǎng)吧，由政府辦公共網(wǎng)吧 提案人：嚴琦(全國政協(xié)委員、重慶陶然居飲食文化【集團】有限公司總裁) 3月2日，一條兩會內(nèi)容的微博在網(wǎng)上被瘋狂轉發(fā)，內(nèi)容是：全國政協(xié)委員、陶然居飲食集團董事長嚴琦語出驚人：關閉所有社會網(wǎng)吧，政府辦公共網(wǎng)吧。就這個建議，嚴琦將在今年全國兩會期間提交相關提案。“網(wǎng)吧衍生的各種社會問題，已經(jīng)成了社會頑疾，針對頑疾，就應該下猛藥。”3月3日南方都市報 賓語點評：關了你的陶然居吧，建議飯店全由政府來管，偶們一起吃公共大食堂

19、。,3.醫(yī)改成功是全國人民的悲劇 提案人：宗立成（全國政協(xié)委員、山東工商聯(lián)副主席、青州堯王制藥有限公司總經(jīng)理） “醫(yī)改如果成功了，是全國人民的悲?。∥腋疫@么說，就甘愿受千夫所指，不怕被人罵！”全國政協(xié)委員、山東省工商聯(lián)副主席、青州堯王制藥總經(jīng)理宗立成剛剛抵達北京就爆出驚人之語。3月4日揚子晚報 賓語點評：兩會最牛的植入廣告。,4.房價不能打壓也打不下去 提案人：茅永紅（全國政協(xié)委員、地產(chǎn)500強百步亭集團董事局主席） 保障性住房的建設需要兩條腿，政府解決一部分，市場方面也需要參與,與此同時,老百姓的住房觀念也有待改變，現(xiàn)在很多人買不起房,就埋怨政府和開發(fā)商，是有些不對的。房價不能打壓,而且也打

20、不下去。3月4日南方都市報 賓語點評：我為金錢狂。,5.大學生掏糞改變中國掏糞現(xiàn)狀 提案人：朱軍（全國政協(xié)委員、央視著名主持人） 近日，5名大學生在與400多位“候選人”的競爭中“脫穎而出”，成為掏糞工的新聞引發(fā)熱議，不少人直指這個結果是中國教育體制失敗導致。3月6日，央視“名嘴”、全國政協(xié)委員朱軍卻大贊這一現(xiàn)象，“說不定有大學生加入，掏糞現(xiàn)狀將改變！” 3月6日上午，在全國政協(xié)委員青聯(lián)組的分組討論上，朱軍在被問到如何看待“大學生當掏糞工”時，笑著回答道：“我為他們鼓掌！” 這讓身旁的一眾委員有些意外，他隨后解釋道：“大學生愿意放下身段從事這個工作，本身就值得鼓勵，有了他們的加入，將來我們的掏

21、糞行業(yè)的現(xiàn)狀有可能會因此改變呢！”3月7日新快報 賓語點評：太浪漫了，太有“味道”了，絕對是“大師（屎）”！,6.唐山地震是30年前余震 提案人：陳建民（全國政協(xié)委員、國家地震局局長） 3月6日10時49分許，河北省唐山市灤縣、唐山市市轄區(qū)交界發(fā)生31級地震，震源深度10千米。11分鐘后，11時許，該地再次發(fā)生42級地震。 全國政協(xié)委員、中國地震局局長陳建民6日下午接受新華社記者采訪時說，6日上午10時49分許、11時許發(fā)生在唐山地區(qū)的兩次地震，均為唐山大地震系列衰減活動中的正常余震活動，不會再有強震。3月7日武漢晨報 賓語點評：1976年的唐山大地震是哪個世紀的余震？,7.運動員獲金牌之后不

22、能先感謝爹媽 提案人：于再清（全國政協(xié)委員、國家體育總局副局長、國際奧委會副主席） “感謝你爹你媽沒問題，首先還是要感謝國家?！弊蛉丈衔?，國家體育總局副局長、國際奧委會副主席于再清參加全國政協(xié)體育界別分組討論，談起有運動員奪冠后感謝父母，于再清說：“小孩兒有些心里話沒有表述出來”，運動員得獎感言“說孝敬父母感謝父母都對，心里面也要有國家，要把國家放在前面，別光說父母就完了，這個要把它提出來?！彼硎?，要加強對運動員的德育。此前，周洋在冬奧會上奪冠后說“讓我爸我媽生活得更好一點”，感動了很多人。3月8日中新網(wǎng) 賓語點評：想聽聽于副局長說上幾句愛自己母親的話。雖然母親不能給你職務任命書，但她讓你來

23、到了這個世界上。,8.說房價高你回老家買房啊 提案人：陳華偉（全國人大代表、廣東省化州市第二建筑工程公司寶安分公司經(jīng)理） 3月7日，在廣東代表團分組會議上談及廣州深圳房價問題，全國人大代表、廣東省化州市第二建筑工程公司寶安分公司經(jīng)理陳華偉語驚四座：“房價不是我們開發(fā)商決定，是由市場來定的?，F(xiàn)在說房價高，但沒有人叫你去廣州買，也沒有人叫你去深圳買，你回老家買就可以啊，為什么還要到廣州、深圳買？” 3月8日 國際在線賓語點評：我一個朋友家是上海的，在深圳上班，老家的房價比深圳的還貴，他該去哪里買房？,9 .這個問題這么敏感你問我干什么 提案人：某代表（全國人大代表、地方農(nóng)業(yè)部門負責人） 記者：“您

24、怎么看“毒奶粉”、“毒豇豆”等食品安全問題接連出現(xiàn)？”某人大代表、地方農(nóng)業(yè)部門負責人：“你在兩會上問這個干什么？這個問題這么敏感，你問我干什么？”3月8日廣州日報 賓語點評：人才啊。建議“某代表”擔任兩會太極推手專業(yè)委員會主任委員。,10.大學生租房挺有尊嚴的 提案人：黃孟復（全國政協(xié)副主席、全國工商聯(lián)主席） 在黃孟復看來，“人人都有房”的觀念十分可怕。 黃孟復7日上午在北京會議中心的政協(xié)工商聯(lián)界別討論會上講道：“北京房價2萬還是3萬，對普通老百姓來說根本就沒有痛苦，他們有什么痛苦呢？2萬我買不起，漲到3萬我還是買不起。這樣跟普通老百姓根本就沒有關系。除非降到3000元，可能嗎？” “什么是有

25、尊嚴的生活？給他一個適度的房子，而不是一買就要求90或100平米。四十幾平方就沒尊嚴了？我覺得四十幾平方就挺有尊嚴的?！?月8日南方都市報 賓語點評：我不知道黃委員是不是有尊嚴地在40幾平米的“適度”房子里生活。如果40幾平方米就叫有尊嚴，黃委員堪稱“元始天尊”了。,11.媒體“唱黑”了房地產(chǎn)商 提案人：傅軍（全國政協(xié)委員、新華聯(lián)集團總裁） “中國的房地產(chǎn)，媒體起了很不好的作用。現(xiàn)在媒體的主力記者幾乎都是80后，他們正急需買房，寫新聞都帶有他們的主觀性。”傅軍認為，房地產(chǎn)商被罵成萬惡之源，主要是媒體抹黑的。 “罵”完80后記者，傅軍轉而“罵”政府。他說，政府要有主見，不能追隨媒體，要保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，“不能像洗桑拿一樣，熱了到冰水里泡一下，冷了又去蒸一下，蒸了又去泡一下”。3月8日南方都市報、3月9日西安晚報 賓語點評：媒體曾“唱貪”過南京市江寧區(qū)房產(chǎn)局原局長周久耕，“唱色”過廣西來賓市煙草專賣局原局長韓峰。但這些人的“貪”和“色”不是媒體“唱就”的，是他們的身體自帶的；同樣，房地產(chǎn)商的“黑”也是他們骨髓里就有的。如果真的是不黑被“唱黑”了，連自身權益都維護不了，這委員豈不是太“痿”了？,12.房地產(chǎn)利潤不及餐飲業(yè) 提案人：王健林（全國政協(xié)委員、大連萬達董事長） 房地產(chǎn)的凈利潤率都在10%以下，你說這高到哪去呢？餐飲業(yè)的利潤率還在百分之三