財政研究論文-我國縣鄉(xiāng)財政運行風險及其化解對策.doc

財政研究論文-我國縣鄉(xiāng)財政運行風險及其化解對策摘要：在分稅制體制及其相關(guān)因素的作用下，我國處于基層的縣鄉(xiāng)兩級財政的運行質(zhì)量每況愈下，已經(jīng)積聚并隱含了巨大的風險。風險防范與化解的治本之策在于加快發(fā)展地方經(jīng)濟，改善經(jīng)濟運行環(huán)境；明確劃分政府事權(quán)，重新界定各級財政職責；完善縣鄉(xiāng)財政體制；建立財政風險基金與風險預(yù)警制度。關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)財政；運行風險；財政職責分稅制財政體制改革以來，地方財政收入總體上迅速增長。但處于基層的縣鄉(xiāng)兩級財政的運行質(zhì)量卻每況愈下，財政風險日漸顯化。這一狀況在某種程度上已經(jīng)影響了部分地方的社會穩(wěn)定和基層政權(quán)的正常運行。為此，改進縣鄉(xiāng)財政運行質(zhì)量，化解財政風險，維護社會穩(wěn)定，成為財政理論與實踐的重要課題。一、我國縣鄉(xiāng)財政運行風險的基本態(tài)勢（一）財政支出超常增長，收支矛盾突出，公用經(jīng)費難以為繼，事業(yè)發(fā)展能力低下縣鄉(xiāng)兩級政府作為我國基層政權(quán)組織形式，負有縣、鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)的公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供職責。但近年來，我國一些省、市所屬的縣、鄉(xiāng)財政甚至難以維持“吃飯”水平，用來提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的能力已非常有限。據(jù)統(tǒng)計，19942001年間，地方政府財政支出平均占全國財政支出總額的70.33%，而同期地方財政收入平均僅占全國財政收入總額的48.63%.超常增長的支出吞噬著增加的財力，財力的窘困必然制約地方公共事業(yè)及地方經(jīng)濟的發(fā)展。這在縣鄉(xiāng)層面表現(xiàn)更為明顯。2000年，全國2074個縣的46%需要財政補助。而且絕大多數(shù)縣都不同程度地存在著擠占?？?、拖欠工資、醫(yī)療費、差旅費等現(xiàn)象。如2001年，安徽省30多個縣拖欠工資總額14.44億元。農(nóng)村稅費改革后，縣鄉(xiāng)財政的收支矛盾則更加尖銳。比如，現(xiàn)行村辦公費、干部報酬、“五保戶”供養(yǎng)費主要來源于農(nóng)業(yè)稅附加，而農(nóng)業(yè)稅附加只有改革前村提留的二分之一。在上級財政轉(zhuǎn)移支付有限的條件下，鄉(xiāng)村兩級公用經(jīng)費難以為繼，縣鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展欠賬嚴重。（二）財政赤字規(guī)模巨大，債務(wù)負擔沉重，基層財政風險不斷累積在我國省、地（市）、縣、鄉(xiāng)四級政府中，處于基層的縣鄉(xiāng)財政因回旋余地小，遇有風險往往難以外化釋放。因而在各種因素的作用下累積了大量赤字與債務(wù)。雖然其總體規(guī)模目前尚未作出精準的官方統(tǒng)計，但據(jù)專家預(yù)測，地方財政最終負擔的債務(wù)很可能是以萬億計的天文數(shù)字，并可能隨著時間的推移而繼續(xù)放大。這一預(yù)測源于債務(wù)不同側(cè)面的不完全統(tǒng)計：目前全國近40%的縣一般預(yù)算呈赤字狀態(tài)，部分縣雖賬面無赤字，卻普遍存在巨大的隱性赤字，即以當年應(yīng)付未付的各種支出拖欠，或以負債、寅吃卯糧等形式存在的赤字。所以，實際發(fā)生赤字縣、鄉(xiāng)的數(shù)量和赤字規(guī)?？赡軙?。在財政赤字不斷累積的同時，地方政府負債也日益加重。目前31個省、自治區(qū)、直轄市及其以下各級政府均不同程度地負有不同形式的各種債務(wù)，而且地方政府的層級越低負債規(guī)模越大，債務(wù)負擔越重。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層債務(wù)額已超過5000億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級凈負債超過2300億元，村級負債則超過2500億元。不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)每年尚以200多億元的速度在遞增。（三）財政收入質(zhì)量低劣，財政支出剛性增強依托于稅法征收的稅收是財政收入的基本形式，稅款及時、足額入庫確保了財政收入質(zhì)量。但近年來，地方政府的非稅收入增加不僅快于稅收，而且一定程度上抑制了稅收的正常增長。而行政性收費、罰沒收入、政府基金等非稅收入形式具有“列收列支”的性質(zhì)，具有專項用途，難以形成地方政府正常支配的財力。另外，我國現(xiàn)行地方稅收體系中，不僅多為與經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)性較弱的零星小額稅種，而且在地方預(yù)算自求平衡的約束下，收過頭稅、不規(guī)范舉債、寅吃卯糧、“空轉(zhuǎn)”收入等現(xiàn)象大量存在，財政收入“虛增”嚴重。低劣的財政收入質(zhì)量，伴隨著剛性的財政支出，使基層財政背負了沉重的負擔。在國家實施積極財政政策的進程中，陸續(xù)推出一系列“政策性增資”項目，需要地方提供配套資金。如由地方自籌配套的糧食風險基金，按農(nóng)業(yè)法、教育法要求高于收入增長比例的支出安排等，這些硬性規(guī)定強化了地方財政支出的壓力。另外，雖然財政每年增收達1000億元之多，但同期財政供養(yǎng)人員也是大量增加，加之工資制度改革，一些地區(qū)新增財力的80%用于人員經(jīng)費的增加，縣、鄉(xiāng)等基層的比例更高。（四）地區(qū)間財政能力差距日益擴大，區(qū)域間的不平衡態(tài)勢加劇分稅制體制實施以后，雖然轉(zhuǎn)移支付制度在不斷完善，但與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平相對應(yīng)，地區(qū)間財政能力差距卻日益擴大。如中西部地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟發(fā)展長期處于相對滯后的狀態(tài)。中西部地區(qū)的財政能力明顯低于東部地區(qū)，而西部地區(qū)又低于中部地區(qū)。資料顯示，全國縣級財政收支占地方財政收支的比重呈“反向”變動的趨勢。與全國情況不同的是，西部地區(qū)縣級財政收支占地方財政收支的比重則是“同向”下降，呈現(xiàn)縣級財政萎縮趨向?？傊覈h鄉(xiāng)等基層財政運行質(zhì)量堪憂，已經(jīng)積聚并隱含了巨大的財政風險。二、縣鄉(xiāng)財政運行風險的誘導(dǎo)因素分析（一）經(jīng)濟運行質(zhì)量低下，縣鄉(xiāng)財政運行缺乏強有力的經(jīng)濟支撐經(jīng)濟決定財政，財政運行質(zhì)量取決于總體經(jīng)濟運行質(zhì)量。近年來，由于社會有效需求不足的影響，地方經(jīng)濟發(fā)展遇到前所未有的矛盾和問題：經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失調(diào)、下崗職工增多、再就業(yè)壓力增大、農(nóng)民增收速度減緩、企業(yè)虧損增加、財政增收難度加大等。而這一時期，正值我國經(jīng)濟體制改革的攻堅階段，每項改革最終都要財政兜底。各級財政不得不承受政治、經(jīng)濟和社會穩(wěn)定的多重壓力。所以，拖欠工資、赤字增多、債務(wù)累積形式上是財政問題，實質(zhì)卻是地方經(jīng)濟發(fā)展滯后在財政上的綜合反映，是經(jīng)濟未能充分發(fā)展導(dǎo)致的。譬如，我國除沿海地區(qū)和地處大中城市市郊的縣鄉(xiāng)外，大部分縣鄉(xiāng)經(jīng)濟以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，財源結(jié)構(gòu)單一。而農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)低迷，增產(chǎn)不增收，農(nóng)民因缺乏務(wù)農(nóng)積極性而棄田拋荒，農(nóng)業(yè)稅稅源萎縮，難以形成新的經(jīng)濟增長點?？h鄉(xiāng)財政運行失去了強有力的經(jīng)濟支撐。（二）地方政府短期行為，人為加重財政負擔中國現(xiàn)行政治制度一般依據(jù)政府官員的短期“政績”對其予以考核、晉職提升。濃厚的功利思想和政績意識，常常導(dǎo)致地方政府官員為追求短期政績而犧牲經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標。比如一些縣鄉(xiāng)政府為了謀求主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動城鎮(zhèn)化、開發(fā)市場、招商引資等“政績”，推出了一系列形象工程、獻禮工程、達標升級工程，因缺乏調(diào)查研究，這些工程常常不得不中途進行調(diào)整，浪費了有限的人力、物力資源，使捉襟見肘的基層財政雪上加霜。地方政府的短期行為造成了地方財政的人為負擔。地方政府官員對政績的追求還體現(xiàn)在同級政府間、上下級政府間的競爭、攀比行為中。競爭一方面促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展與社會的進步，另一方面則由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與引導(dǎo)及競爭中的急功近利行為，出現(xiàn)了大量簡單粗放的盲目投資行為，進一步加劇了資源的浪費與基層財政的困難。（三）政府間職責劃分粗糙，地方政府職責與財力矛盾突出與依據(jù)具體的法律劃分政府間事權(quán)的國家相比，我國憲法對各級政府的支出范圍與責任只是作了原則性規(guī)定，具體事務(wù)上的劃分及各級政府的職責權(quán)限并不明確，經(jīng)濟性事務(wù)的劃分更為模糊，實踐中缺乏可操作性。1994年推行的分稅制財政體制，對于省、市、縣、鄉(xiāng)各級的財權(quán)與事權(quán)，并未作出具體規(guī)定，客觀上迫使省市級政府利用行政權(quán)力加強對財政資金的集中力度。根據(jù)權(quán)威資料調(diào)查，省級政府所集中的資金自1994年至2003年年均提高兩個百分點。市一級政府也在設(shè)法提高集中程度。不僅如此，不甚明晰的事權(quán)還在不確定地上劃下移，致使事權(quán)與財力偏離，尤其是地方政府職責與財力矛盾突出。如，消防、