財(cái)政研究論文-規(guī)范政府投融資管理體制的幾點(diǎn)建議.doc

財(cái)政研究論文-規(guī)范政府投融資管理體制的幾點(diǎn)建議本文嘗試從財(cái)政部門的角度和建立公共財(cái)政框架的要求出發(fā)，認(rèn)真分析了當(dāng)前政府投融資管理體制方面存在的一些問題，并在了解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的一些規(guī)范做法的基礎(chǔ)上，以明確投資主體、強(qiáng)化投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制、全面推行政府采購制度、營造良好的投資環(huán)境、加強(qiáng)政府融資負(fù)債管理、建立科學(xué)的財(cái)政資金撥付制度等為突破口，提出了一些適應(yīng)當(dāng)前我國發(fā)展?fàn)顩r的具體對(duì)策。一、現(xiàn)狀分析根據(jù)我們掌握的情況來看，目前的政府投融資管理體制存在許多問題，具體表現(xiàn)在以下方面：1從投融資主體來看，決策主體地位未得到尊重。政府投資主體不明確，權(quán)責(zé)不清，形成目前政府投資各行其是、多頭管理、無效失控的不合理狀況。該管的沒有管好，不該管的又不撒手，距離公共財(cái)政的要求甚遠(yuǎn)。2從投資管理來看，風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制尚未建立，新的符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的宏觀調(diào)控體系尚未形成。建設(shè)單位同時(shí)也是受益單位，這樣就不可避免地形成建設(shè)單位為自己爭(zhēng)取利益而潛意識(shí)地為擴(kuò)大投資而在建設(shè)過程中“不懈努力”的局面。臨時(shí)性建設(shè)單位大量存在，由于專業(yè)人員的嚴(yán)重匱乏，使得機(jī)構(gòu)效率低下，漏洞百出，也為管理失控造成腐敗埋下禍根。3從投資環(huán)境來看，缺乏必要的社會(huì)法制環(huán)境和面向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)市場(chǎng)。政府投資建設(shè)市場(chǎng)工程造價(jià)的確定還是沿用“量?jī)r(jià)合一，固定費(fèi)率”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，這種舊的模式存在較多的弊端：(1)工程投資方不能通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)選取理想的報(bào)價(jià)；(2)施工企業(yè)也不能根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)按具體施工條件、施工設(shè)備和技術(shù)專長來確定報(bào)價(jià)，企業(yè)個(gè)體優(yōu)勢(shì)無法在競(jìng)爭(zhēng)中體現(xiàn)；(3)特別是在招標(biāo)時(shí)，按“量?jī)r(jià)合一，固定費(fèi)率”算出一個(gè)預(yù)算標(biāo)底，再按招標(biāo)文件規(guī)定的浮動(dòng)范圍來圈定中標(biāo)價(jià)和中標(biāo)單位，這是一種模糊定價(jià)，企業(yè)投標(biāo)報(bào)價(jià)是“非實(shí)質(zhì)性”的，往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出實(shí)際造價(jià)，能否中標(biāo)只是看預(yù)算編制人員的編制水平，不能很好地體現(xiàn)招投標(biāo)的“誠實(shí)信用”原則和“競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)”原則，不利于建設(shè)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成，更不能體現(xiàn)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。4政府融資方面也存在較多問題：(1)融資渠道較為單一，基本依靠財(cái)政資金和銀行貸款；(2)地方政府擔(dān)保、承諾形成了大量隱性債務(wù)，將成為以后形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的不利因素；(3)部分采用市場(chǎng)化方式運(yùn)作的項(xiàng)目實(shí)際操作上還有待進(jìn)一步完善；(4)法律規(guī)定地方政府不得融資負(fù)債，沒有債券發(fā)行權(quán)，某種程度上制約了其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)積極性的發(fā)揮。此外，沒有根本改變行政性項(xiàng)目審批制度、配套資金到位率不高和市場(chǎng)資源配置的基礎(chǔ)性作用還未充分發(fā)揮的問題也是存在的。二、政府投融資管理體制方面(一)明確投資主體，改革投資管理方式。1強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目投資的市場(chǎng)調(diào)節(jié)。競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目投資主要指投資收益比較高、市場(chǎng)調(diào)節(jié)比較靈敏、競(jìng)爭(zhēng)性比較強(qiáng)的一般性項(xiàng)目投資。對(duì)于此類項(xiàng)目，應(yīng)確立企業(yè)為投資主體，將其全面推向市場(chǎng)，逐步用項(xiàng)目登記備案制代替現(xiàn)行的行政審批制，由企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，通過市場(chǎng)進(jìn)行籌資、投資、建設(shè)和經(jīng)營。對(duì)現(xiàn)有政府已經(jīng)參與投資的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，應(yīng)創(chuàng)造條件逐步向企業(yè)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入用于基礎(chǔ)性投資項(xiàng)目建設(shè)；已批準(zhǔn)尚未開工的投資項(xiàng)目，原定由政府承擔(dān)的建設(shè)資金，也盡可能改為按新的方式籌措資金，今后政府對(duì)這類項(xiàng)目投資主要是加強(qiáng)政策指導(dǎo)。2拓寬基礎(chǔ)性項(xiàng)目的投融資渠道?；A(chǔ)性項(xiàng)目投資主要包括具有自然壟斷性、建設(shè)周期長、投資額大而收益低的基礎(chǔ)設(shè)施和需要政府重點(diǎn)扶植的一部分基礎(chǔ)和支柱產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的投資。這類項(xiàng)目多數(shù)屬于政策性投融資范圍，具有超前性、社會(huì)性和公益性等特點(diǎn)，政府在這一領(lǐng)域中仍應(yīng)起主導(dǎo)作用。政府應(yīng)集中必要的財(cái)力、物力，成立一個(gè)代表政府投融資的經(jīng)濟(jì)實(shí)體政府投資公司或發(fā)展公司作為投資主體。實(shí)行政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作應(yīng)成為今后一個(gè)時(shí)期基礎(chǔ)性項(xiàng)目投融資體制改革的方向。政府主導(dǎo)的內(nèi)容：一是制定和執(zhí)行基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)發(fā)展中長期發(fā)展規(guī)劃；二是確定這一領(lǐng)域的重大項(xiàng)目；三是統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)、外政府專項(xiàng)資金，在引導(dǎo)社會(huì)各類資金中起基礎(chǔ)性、決定性作用；四是制定市場(chǎng)運(yùn)作所需要的各項(xiàng)配套政策；五是根據(jù)發(fā)展的要求，管好價(jià)格水平與服務(wù)質(zhì)量；六是協(xié)調(diào)解決下一級(jí)行政區(qū)域之間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的共享性問題；七是一些沒有回報(bào)的項(xiàng)目仍由政府投資。市場(chǎng)運(yùn)作的基本要點(diǎn)是：(1)凡是有一定回報(bào)的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)項(xiàng)目均應(yīng)納入市場(chǎng)化運(yùn)作范圍；(2)政府投入均應(yīng)委托政府投資公司或發(fā)展公司運(yùn)作，項(xiàng)目的實(shí)施與管理均按現(xiàn)代化企業(yè)制度要求運(yùn)作；(3)打破所有制界限和行政隸屬關(guān)系，采取各種措施，吸引社會(huì)各類投資主體進(jìn)入這些領(lǐng)域；(4)加大銀行貸款、股票、債券等市場(chǎng)化融資比重。這樣就形成了總體政府主導(dǎo)，分層(政府層、企業(yè)或項(xiàng)目層)市場(chǎng)運(yùn)作的格局。3完善公益性項(xiàng)目投資管理制度。公益性項(xiàng)目投資包括科技、文教、衛(wèi)生、體育和環(huán)保等事業(yè)的投資，公、檢、法等政權(quán)機(jī)關(guān)的建設(shè)投資，以及政府機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體辦公設(shè)施、國防建設(shè)等投資。公益性項(xiàng)目主要由政府用財(cái)政資金安排，并根據(jù)政府財(cái)政狀況量力而行，應(yīng)建立標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的投資管理制度。我們的設(shè)想如下：(1)形成大業(yè)主的概念，成立政府投資辦公室(常設(shè)機(jī)構(gòu))，該辦公室的職能定位是：作為政府投資主體，全權(quán)代理甲方，負(fù)責(zé)專業(yè)化運(yùn)作政府投資建設(shè)的公益性項(xiàng)目，統(tǒng)一管理，提高資金使用效益，并做好項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)工作。(2)分離建設(shè)單位和受益單位，政府投資辦公室對(duì)政府投資工程實(shí)行“交鑰匙工程”，即在受益單位提出使用功能要求后，其他所有建設(shè)工作由該辦公室按照規(guī)范運(yùn)作程序完成。(3)撤銷各部門的基建辦公室和各工程業(yè)主委員會(huì)，非專業(yè)人員原則上回歸原崗位，部分人員可以充實(shí)到政府投資管理辦公室。(4)配合新會(huì)計(jì)法的實(shí)施，財(cái)政國庫集中支付制度和會(huì)計(jì)委派制的實(shí)行，對(duì)建設(shè)資金實(shí)行財(cái)政全過程監(jiān)督。(二)強(qiáng)化投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。只有增強(qiáng)投資主體的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，嚴(yán)格投資決策責(zé)任制，才能真正提高投資項(xiàng)目的效益，保證資源的合理利用。(1)積極推行項(xiàng)目法人責(zé)任制。實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制就是由項(xiàng)目法人對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的籌劃、籌資、建設(shè)、經(jīng)營、還貸、保值增值全過程負(fù)責(zé)。(2)實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目資本金制度，規(guī)范項(xiàng)目投融資行為。(3)建立嚴(yán)格的投資決策責(zé)任制。投資體制必須在明晰企業(yè)產(chǎn)權(quán)和明確政府經(jīng)濟(jì)職能方面有突破性進(jìn)展。(三)全面推行政府采購制度，擴(kuò)大政府投資建設(shè)領(lǐng)域市場(chǎng)調(diào)節(jié)的范圍。從根本上解決目前政府投資建設(shè)市場(chǎng)存在問題的方法是積極推行政府投資工程政府采購制度，在政府投資工程實(shí)行政府采購制度改革方面，我們提出以下思路：(1)工程設(shè)計(jì)面向社會(huì)公開招標(biāo)，以便能選擇施工設(shè)計(jì)最合理、投資最節(jié)省、最能確保工程質(zhì)量的設(shè)計(jì)單位中標(biāo)，從而從源頭上堵塞工程投資上的漏洞。(2)采取“控制量、放開價(jià)，由施工企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格和企業(yè)經(jīng)營成本自主報(bào)價(jià)，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成價(jià)格，合理低價(jià)中標(biāo)”的方式確定中標(biāo)價(jià)；作為過渡，可以按現(xiàn)行北京市統(tǒng)一建筑工程基礎(chǔ)定額下浮15編制參考值，作為控制投標(biāo)報(bào)價(jià)的上限，凡高于這個(gè)上限的報(bào)價(jià)作為廢標(biāo)處理。(3)建筑市場(chǎng)要全面開放，不得以種種理由實(shí)行地方保護(hù)主義。(4)請(qǐng)有關(guān)職能部門(必須包括建設(shè)主管部門和財(cái)政部門)盡快拿出工程設(shè)計(jì)深度要求和工程實(shí)物量計(jì)算規(guī)則等相應(yīng)的配套管理辦法。(5)為了確保工程質(zhì)量，工程監(jiān)理要面向全國公開招標(biāo)，并實(shí)行監(jiān)理區(qū)域回避制度。(6)先在部分項(xiàng)目試點(diǎn)，在取得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上全面推開，最終所有政府投資的工程項(xiàng)目都要納入政府采購預(yù)算。(四)營造良好的投資環(huán)境，吸引社會(huì)資金參與政府投資基礎(chǔ)性和開發(fā)性項(xiàng)目建設(shè)。事實(shí)已經(jīng)證明，僅僅依靠資本積累并不能保證物質(zhì)生活水平和福利水平的提高，改善投資環(huán)境更重要。這不