社會(huì)其它相關(guān)論文-“社區(qū)治理”與“在社區(qū)的治理”.doc

社會(huì)其它相關(guān)論文-“社區(qū)治理”與“在社區(qū)的治理”“社區(qū)公共服務(wù)”是近年來(lái)政府創(chuàng)新活躍的一個(gè)領(lǐng)域，2006年國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)工作的意見(jiàn)更提出加強(qiáng)社區(qū)公共服務(wù)體系的建設(shè)。誠(chéng)然，“社區(qū)治理”不僅在中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)型和基層民主發(fā)展中具有重要意義，也是全球范圍的治理變革的關(guān)鍵詞之一。不過(guò)，當(dāng)我們欣喜地看到自治性的社區(qū)正在逐步代替行政性的單位體制走近我們生活的同時(shí)，也在日漸強(qiáng)化的社區(qū)工作中感到一點(diǎn)普遍的憂慮，這就是：社區(qū)治理地位的增強(qiáng)，會(huì)不會(huì)與它的自治程度形成反比？我們現(xiàn)在所說(shuō)的社區(qū)，主要指?jìng)鹘y(tǒng)意義上的居委會(huì)范圍。按照中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法，一個(gè)居委會(huì)大約在一百戶至七百戶的范圍內(nèi)設(shè)立?，F(xiàn)有的社區(qū)一般在幾百戶，大的達(dá)到幾千戶，上萬(wàn)人。在這樣一個(gè)社區(qū)里，都存在有哪些具有公共治理功能的組織呢？首先是居委會(huì)，它們依法作為基層群眾性自治組織，應(yīng)由政府撥付工作經(jīng)費(fèi)和補(bǔ)貼，同時(shí)協(xié)助街道辦和有關(guān)政府部門(mén)工作，并接受社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。其次，從改革開(kāi)放初街道福利機(jī)構(gòu)改革和社區(qū)服務(wù)整合過(guò)程中發(fā)展起來(lái)的事業(yè)單位性質(zhì)的社區(qū)服務(wù)中心，這些服務(wù)中心在市、區(qū)縣、街道（鎮(zhèn)）、居委會(huì)等層次也形成體系，多由民政局主辦、政府出資，提供從養(yǎng)老、殘疾人服務(wù)到文體、婚慶、家政等無(wú)償、低償或有償?shù)姆?wù)。再者，近幾年政府圍繞社區(qū)公共治理所設(shè)立或動(dòng)員設(shè)立的主體不斷增加，如社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)站、社區(qū)居民事務(wù)工作站等等。這些社區(qū)治理的新模式也多種多樣，至少可以看到六種不同的類型：其一是設(shè)立社區(qū)居委會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，使社區(qū)居民自治組織體系成為“議行分設(shè)”的結(jié)構(gòu)，如北京市西城區(qū)按照“議行分設(shè)”的原則在居委會(huì)下設(shè)立社區(qū)工作站作為辦事機(jī)構(gòu)，其人員工資由街道發(fā)放；其二是在社區(qū)設(shè)立街道辦事處的派出機(jī)構(gòu)，如南昌市西湖區(qū)的社區(qū)工作站明確作為街道辦事處的派出機(jī)構(gòu)，從而構(gòu)建起社區(qū)黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)工作站、樓院管委會(huì)、樓棟長(zhǎng)“四位一體”，市、區(qū)、街、社區(qū)、樓棟/片長(zhǎng)、居民骨干縱向貫穿的城市管理“六級(jí)網(wǎng)絡(luò)”；其三是由街道主辦的融管理與服務(wù)職能在一起的事業(yè)單位，類似于街道派出機(jī)構(gòu)和社區(qū)服務(wù)中心的結(jié)合體，如成都錦江區(qū)的社區(qū)工作站，由街道社區(qū)管理服務(wù)中心設(shè)立，屬于自收自支全民事業(yè)單位；其四是由街道和居委會(huì)共同設(shè)立的民辦非企業(yè)單位，如成都成華區(qū)由街道社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)居委會(huì)共同出資設(shè)立的社區(qū)工作服務(wù)站，履行對(duì)街道政務(wù)和居委會(huì)自治雙協(xié)助的功能；其五是街道設(shè)立的民辦非企業(yè)單位，承接政府職能，與居委會(huì)形成“一站多會(huì)”的關(guān)系，如上海的社區(qū)事務(wù)工作站；其六是深圳市鹽田區(qū)實(shí)行的雙重結(jié)構(gòu)體系，包括街道辦事處派出的工作機(jī)構(gòu)社區(qū)工作站，以及工作站與居委會(huì)再設(shè)立的民辦非企業(yè)單位社區(qū)服務(wù)站。上述概括是非常粗略的，并未窮盡各種做法，也沒(méi)有涉及更多細(xì)節(jié)的不同。不過(guò)可以發(fā)現(xiàn)的一個(gè)特征是：社區(qū)治理的主體越來(lái)越多、層次越來(lái)越細(xì)了。在一個(gè)幾百、至多幾千戶的社區(qū)里，可能同時(shí)存在四、五種履行黨政職能、自治職能的主體，在市的層次以下可以達(dá)到多則六級(jí)的管理網(wǎng)絡(luò)。相比而言，有著800萬(wàn)人口的紐約市分為五十多個(gè)社區(qū)，依靠自治的市鎮(zhèn)中心、住宅小區(qū)和小區(qū)鄰里組合滿足公共需求；有著900多萬(wàn)人口的倫敦市分為33個(gè)區(qū)，市和區(qū)作為不同層次的自治體，與地方志愿組織聯(lián)合會(huì)、各種志愿組織等共同構(gòu)成地方自治的伙伴關(guān)系。美國(guó)地方治理的專家傅克斯教授概括美國(guó)興起的社區(qū)治理的新趨勢(shì)有三點(diǎn)核心價(jià)值：更活躍公民參與下的地方控制，小而富有回應(yīng)性的政府，作為專業(yè)咨詢家而不是領(lǐng)導(dǎo)中心的公共管理者。概言之，社區(qū)治理的意義在于：確立公民資格為中心的地方自治，減弱政府在社區(qū)的主導(dǎo)性，發(fā)展參與式的“公民治理”。如此比較，我國(guó)目前的社區(qū)治理變革源于和西方國(guó)家不同的動(dòng)因，也就具有不同的出發(fā)點(diǎn)。近年來(lái)活躍的社區(qū)管理模式創(chuàng)新，具體做法多樣，動(dòng)力卻根植于一個(gè)事實(shí)，即：在政府改革過(guò)程中，大量的行政事務(wù)性工作重心下移，急需進(jìn)入社區(qū)，而作為自治性組織的社區(qū)居委會(huì)顯得應(yīng)接不暇、應(yīng)接不順。因而，各項(xiàng)創(chuàng)新的目標(biāo)也都指向這個(gè)困境：找到更好落實(shí)政府行政性事務(wù)“進(jìn)社區(qū)”的途徑。最終的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)化成“（政府職能進(jìn)社區(qū)）這些繁重的工作將由誰(shuí)來(lái)承接？誰(shuí)干得更好？是政府組織？是自治組織、還是社會(huì)中介組織？”的政策落實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng)。在反復(fù)的競(jìng)爭(zhēng)和選擇過(guò)程中，具有自治性質(zhì)的居委會(huì)被剝離了出來(lái)，更專門(mén)的社區(qū)工作站成為替代主體。我們?cè)谫澷p居委會(huì)行政色彩淡化、選舉空間增加的時(shí)候，不應(yīng)忽視的潛在背景是：社區(qū)作為一個(gè)治理單元，自我決策的范圍縮小了，行政權(quán)力深入得更基層了，居委會(huì)“選”的民主與社區(qū)事務(wù)“議”的決策性更遠(yuǎn)離了，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)在走向新的行政化。如何區(qū)分是行政權(quán)力下移還是社區(qū)治理發(fā)展？關(guān)鍵取決于決策權(quán)力和決策范圍的變化取向。如果社區(qū)的更多事務(wù)由政府決定，政府的各種決策也更多通過(guò)社區(qū)完成，即政府在社區(qū)中的角色更活躍、更具主導(dǎo)性，標(biāo)志著行政權(quán)力在向基層擴(kuò)展；反之，如果社區(qū)功能簡(jiǎn)化，減少政治功能或行政責(zé)任，更多地由公民獨(dú)立決定社區(qū)事務(wù)，即社區(qū)還原為公民參與、自治的生活與鄰里空間，則意味著社區(qū)治理的成熟。前者雖然在一定資金保證和政府自律的條件下，可以增加社區(qū)福利的提供，但是從治理結(jié)構(gòu)的角度來(lái)看，它使得行政權(quán)力擴(kuò)大，極易導(dǎo)向政府體制的再度膨脹和基層民主建設(shè)的壓抑，長(zhǎng)遠(yuǎn)會(huì)趨向社會(huì)彈性壓縮、壓力凝聚。目前各地的社區(qū)工作創(chuàng)新，大多有行政權(quán)力下移的傾向，這說(shuō)明我國(guó)在宏觀社區(qū)發(fā)展思路中存在誤區(qū)，即將社區(qū)作為政令通達(dá)、政務(wù)落實(shí)的窗口，從而對(duì)地方政府構(gòu)成行政權(quán)擴(kuò)大化的壓力，有的地區(qū)乃至提出，要構(gòu)建“縱向到底、橫向到邊”的社區(qū)管理體系。無(wú)論通過(guò)這個(gè)渠道貫徹的是管理還是服務(wù)，不能不意識(shí)到，行政權(quán)力下滲，都是一種高密度、高成本、高風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展模式，它具有結(jié)構(gòu)性的缺陷。避免這種傾向，根本上取決于國(guó)家宏觀發(fā)展思路能否將社區(qū)從行政體系中獨(dú)立出來(lái)，使之真正成為公民自治的空間。當(dāng)然，在當(dāng)前的社區(qū)模式創(chuàng)新中也有一些亮點(diǎn)，是相比而言值得留意和借鑒的。首先，在更高的層次整合政務(wù)而不是在街道之下實(shí)現(xiàn)政務(wù)“進(jìn)社區(qū)”。成都成化區(qū)在設(shè)立社區(qū)工作服務(wù)站時(shí)，同時(shí)特別設(shè)立了“政務(wù)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)入渠道”作為前提條件，即：在區(qū)上設(shè)立社區(qū)政務(wù)服務(wù)協(xié)調(diào)指導(dǎo)辦公室，政府有關(guān)部門(mén)需要進(jìn)社區(qū)的工作要按年申報(bào)、由協(xié)調(diào)辦整理打捆，再配套資金轉(zhuǎn)到街道、社區(qū)；約定外事務(wù)一事一審，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)。這一設(shè)想對(duì)于防止社區(qū)成為街道下屬行政單元具有重要意義。不過(guò)其操作顯然回避不了“上級(jí)困境”，即區(qū)政府辦主任有多大權(quán)力和能力“阻擋”方方面面政府的要求。深圳鹽田區(qū)在改革最初也提出了類似設(shè)想，落實(shí)效果似乎就并不明顯。其次，比上述更進(jìn)一步，在政務(wù)整合基礎(chǔ)上，改革街道規(guī)劃，使區(qū)成為最小行政單位。目前社區(qū)工作站大多為一站（工作站）一會(huì)（居委會(huì)）的工作模式，相當(dāng)于每一個(gè)社區(qū)都增設(shè)了一個(gè)行政職能單位。那么，街道已經(jīng)是區(qū)級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，再派生一級(jí)，就更為繁雜。相比之下，“一站多會(huì)”的模式更為合理，深圳鹽田還大膽提出過(guò)打破街道劃分規(guī)劃工作站的構(gòu)思，盡管未能實(shí)踐，值得繼續(xù)探討。如果能夠在區(qū)的層次整合政務(wù)，在區(qū)以下取消街道層次、實(shí)行服務(wù)購(gòu)買，社區(qū)實(shí)現(xiàn)自治，則切實(shí)是對(duì)現(xiàn)有體制的一個(gè)重大改進(jìn)了。第三，關(guān)于政府購(gòu)買的服務(wù)模式。相比于設(shè)立街道派生機(jī)構(gòu)、社區(qū)事業(yè)單位而言，政府購(gòu)買公共服務(wù)是一個(gè)較好的選擇。成都成華區(qū)通過(guò)簽立合同的方式向工作站委托政務(wù)服務(wù)，上海普陀區(qū)、浦東區(qū)等也多有嘗試。但是購(gòu)買服務(wù)模式能夠成立，除了合同關(guān)系，還有幾個(gè)條件，一是購(gòu)買的是一種公共服務(wù)產(chǎn)品，如養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人照料，而不是一項(xiàng)政府職能，如某個(gè)部門(mén)在社區(qū)的工作；二是購(gòu)買對(duì)象是具有獨(dú)立決策權(quán)的組織（企業(yè)或者非營(yíng)利組織），而不是貫徹政府意志的工作單位，購(gòu)買的結(jié)果是其終端服務(wù)的實(shí)現(xiàn)；三是購(gòu)買過(guò)程是公開(kāi)、公平、競(jìng)爭(zhēng)性的，而不是政府將固定財(cái)政資金向特定對(duì)象的轉(zhuǎn)移。應(yīng)該說(shuō)，目前各地的社區(qū)工作，都沒(méi)有真正形成購(gòu)買服務(wù)的關(guān)系。合同的引入只邁出了第一步。最后，要積極探討“政務(wù)不進(jìn)社區(qū)”，它是社區(qū)公共服務(wù)社會(huì)化的重要前提。所謂社區(qū)自治，不是在完成政府職能之后的自我治理，也不是由居委會(huì)或者民間組織來(lái)“承接”政府在社區(qū)的政務(wù)，社區(qū)治理的含義是讓社區(qū)成為一個(gè)公民自治的空間而