政治其它相關(guān)論文-從決策權(quán)力的分散與政治責(zé)任的集中看當(dāng)前我國(guó)政治體制的主要矛盾.doc

政治其它相關(guān)論文-從決策權(quán)力的分散與政治責(zé)任的集中看當(dāng)前我國(guó)政治體制的主要矛盾內(nèi)容提要隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的變革，我國(guó)的政治體制也發(fā)生了很大變化。從原來(lái)的權(quán)力與責(zé)任高度集中于中央。轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策權(quán)力相對(duì)分散到地方、政治責(zé)任仍高度集中于中央。這樣的體制使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治發(fā)展中出現(xiàn)了一系列嚴(yán)重的問(wèn)題，需要我們采取措施予以解決。關(guān)鍵詞決策權(quán)力政治責(zé)任政治體制主要矛盾隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在我國(guó)的發(fā)展，我國(guó)的政治體制也發(fā)生了很大變化。最大的變化在于，原來(lái)的體制是權(quán)力與責(zé)任都高度集中于中央，現(xiàn)在是決策權(quán)力已經(jīng)相對(duì)分散到地方，但是政治責(zé)任仍然高度集中于中央。這樣的體制正在產(chǎn)生一系列難以解決的問(wèn)題，亟需采取相應(yīng)的改革措施。一改革開(kāi)放的過(guò)程極其復(fù)雜，其中一個(gè)重要特征是權(quán)力下放和決策權(quán)力分散化?？梢赃@么說(shuō)，1978年實(shí)行改革開(kāi)放以來(lái)的將近30年，是我國(guó)持續(xù)進(jìn)行權(quán)力下放的30年。這場(chǎng)權(quán)力下放運(yùn)動(dòng)包括兩個(gè)方面：一是國(guó)家的權(quán)力不斷下放給社會(huì)，國(guó)家逐漸減少對(duì)公民的吃、穿、住、行、用、職業(yè)、思想、道德等事務(wù)的控制與干預(yù)；二是在黨委政府體系內(nèi)，中央的權(quán)力不斷下放給地方。1978年起實(shí)施農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，意味著農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)分配決策權(quán)已經(jīng)下放給農(nóng)戶，關(guān)于農(nóng)村生活的眾多事務(wù)的決策權(quán)已經(jīng)下放給農(nóng)戶和村集體。1983年開(kāi)始推行城市經(jīng)濟(jì)體制改革，企業(yè)經(jīng)營(yíng)上實(shí)行承包制，實(shí)際上把工商業(yè)的有關(guān)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、分配的許多決策權(quán)由行政管理機(jī)關(guān)下放給企業(yè)。1992年國(guó)家確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為國(guó)家根本的經(jīng)濟(jì)制度，則加速并徹底確立了權(quán)力下放的格局。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性的作用，是集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的對(duì)立面。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的是分散決策，要求決策權(quán)力分散到地方、企業(yè)、個(gè)人。把原先集中在國(guó)家行政機(jī)關(guān)里的決策權(quán)力分散出去，這是在絕對(duì)意義上的國(guó)家權(quán)力下放。1978年以來(lái)，個(gè)體工商戶與私有企業(yè)、外商投資企業(yè)這些在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、分配決策上獨(dú)立自主的經(jīng)濟(jì)體從無(wú)到有，從改革開(kāi)放之初的國(guó)民經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充，到20世紀(jì)90年代末開(kāi)始成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，再到21世紀(jì)最初幾年達(dá)到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)超過(guò)一半。原先就獨(dú)立決策的經(jīng)濟(jì)體在數(shù)量和規(guī)模上的快速成長(zhǎng)，也是相對(duì)意義上的國(guó)家權(quán)力下放的表現(xiàn)。有關(guān)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、分配的決策權(quán)下放給企業(yè)與個(gè)人，必然伴隨并推動(dòng)有關(guān)雇傭、就業(yè)、消費(fèi)、教育、醫(yī)療、居住等各項(xiàng)事務(wù)的決策權(quán)或快或慢地下放給企業(yè)與個(gè)人。20世紀(jì)90年代以來(lái)教育、醫(yī)療、住房的商業(yè)化與市場(chǎng)化是投資決策權(quán)力下放的結(jié)果，也是對(duì)消費(fèi)、教育、就業(yè)、醫(yī)療、居住等決策權(quán)力下放給居民個(gè)人的回應(yīng)，同時(shí)也加速了有關(guān)這些事務(wù)的決策權(quán)力向居民個(gè)人下放的趨勢(shì)。在中央與地方的財(cái)政收支問(wèn)題上，20世紀(jì)80年代實(shí)行財(cái)政“分灶吃飯”，放棄了原有集中統(tǒng)一于中央的制度，啟動(dòng)了中央對(duì)地方的權(quán)力下放運(yùn)動(dòng)。，但是這時(shí)候中央與地方的分權(quán)，還是一種政治性的分權(quán)，即如何分權(quán)是由中央與地方不斷地談判來(lái)實(shí)現(xiàn)的，是易變的。這種分權(quán)在性質(zhì)上是中央委托地方、地方代理中央對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行管理。1994年起實(shí)施的分稅制改革，雖然在財(cái)政收入上比20世紀(jì)80年代向中央集中了一些，但是中央與地方的分權(quán)框架則由法律固定下來(lái)，其后雖然還有談判與調(diào)整，但次數(shù)明顯減少，而且都是小幅的變動(dòng)，因?yàn)橹醒肱c地方分權(quán)的整個(gè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)明確并穩(wěn)定下來(lái)。這時(shí)候的分權(quán)在性質(zhì)上雖然還有中央與地方的委托一代理關(guān)系，但是已經(jīng)有中央與地方各自管理各自的事務(wù)的成分?？梢哉f(shuō)，1994年的分稅制改革鞏固了中央對(duì)地方的權(quán)力下放，并將這種權(quán)力下放制度化了。伴隨著財(cái)政收支向地方分權(quán)，行政審批權(quán)限也下放了。原先要到中央審批的投資項(xiàng)目現(xiàn)在地方就有權(quán)限審批。這就促使地方有很大的積極性發(fā)展地方道路、交通、城市建設(shè)，并在這些方面采取行動(dòng)；這也促使地方有很大的積極性吸引、鼓勵(lì)、支持私有經(jīng)濟(jì)包括外商投資企業(yè)在當(dāng)?shù)氐膭?chuàng)辦、落戶與發(fā)展，并在這些方面采取了實(shí)際措施。發(fā)展什么、請(qǐng)誰(shuí)開(kāi)發(fā)、如何發(fā)展、什么時(shí)候開(kāi)發(fā)、在何處開(kāi)發(fā)、誰(shuí)受益、各自受益多少、如何融資、成本如何分擔(dān)、不良后果是什么、如何進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?，一系列事?wù)的決策都已經(jīng)分散到各個(gè)地方。中央只提供政策指導(dǎo)，具體的決策與實(shí)施都在地方?？偟恼f(shuō)來(lái)，在我國(guó)，決策權(quán)力正在分散給地方、企業(yè)、個(gè)人，整個(gè)過(guò)程雖然是漸進(jìn)的，但也是明顯的、強(qiáng)勁的，并且已經(jīng)持續(xù)了將近30年。從目前的趨勢(shì)看，決策權(quán)力分散化的局面還將進(jìn)一步深化下去。二在我國(guó)，決策權(quán)力已經(jīng)分散到地方、企業(yè)、個(gè)人，但是控制后果的政治責(zé)任卻高度集中于中央。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，各種分散的決策，特別是地方黨委、政府、各國(guó)有企業(yè)的決策依據(jù)在于中央確立的政策、戰(zhàn)略、目標(biāo)以及原則；其次，對(duì)正在和已經(jīng)作出的決策及決策的過(guò)程進(jìn)行控制、規(guī)范、評(píng)價(jià)、監(jiān)督、懲罰、獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)力全部集中在中央。第二條既是權(quán)力更是顯著的責(zé)任，因?yàn)榭刂?、?guī)范、評(píng)價(jià)、監(jiān)督、懲罰、獎(jiǎng)勵(lì)不當(dāng)、不力、不及時(shí)，使錯(cuò)誤的決策不能得到糾正，其后果就會(huì)惡化，會(huì)損害政治體系的運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至使政治體系崩解。因此。這種權(quán)力實(shí)際上是重大的責(zé)任。當(dāng)然，個(gè)人、私有企業(yè)、外商投資企業(yè)的決策會(huì)被市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰，監(jiān)督他們的責(zé)任實(shí)際上已經(jīng)分散到市場(chǎng)了，這部分是相互沒(méi)有矛盾的。我們看到出現(xiàn)矛盾的是地方黨委政府與國(guó)有企業(yè)等掌握了公權(quán)力的決策，這個(gè)部分的責(zé)任是高度集中于中央的。從決策依據(jù)的角度看，各種決策，特別是地方黨委、政府、各國(guó)有企業(yè)的決策根據(jù)都是中央制定的政策、目標(biāo)、要求。它們?cè)诮?jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、教育、醫(yī)療、城市建設(shè)、道路、交通、環(huán)境保護(hù)等各方面的決策，是根據(jù)中央的要求和部署進(jìn)行的。當(dāng)然，中央的要求和部署不會(huì)很具體，地方黨委、政府、各國(guó)有企業(yè)有一定的自主權(quán)，可以根據(jù)具體的情況去落實(shí)，但是這種自主權(quán)的大小，也是由中央授予的。因此，中央集中了所有的政治責(zé)任。與其他國(guó)家作個(gè)簡(jiǎn)單的比較，可以更清楚地看到我國(guó)責(zé)任集中的情況。其他國(guó)家，特別是西歐、北美國(guó)家，不論是單一制還是聯(lián)邦制國(guó)家，中央并不包攬一切，關(guān)于地方政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，由地方居民決定。決定的方式由居民投票決定，或居民選舉的代表決定，或官員提案咨詢(xún)當(dāng)?shù)鼐用駴Q定，中央只負(fù)責(zé)監(jiān)督?jīng)Q定過(guò)程是否合法，而不負(fù)責(zé)地方當(dāng)局的具體決定是什么。這樣，分散決策的依據(jù)不再是中央確定的目標(biāo)，一旦決策產(chǎn)生的結(jié)果不如預(yù)期，責(zé)任也就不在中央，地方居民只能自己尋找補(bǔ)救或改變的措施，而不能因?yàn)榈胤降膯?wèn)題向中央提出抱怨、抗議，也就是說(shuō)，中央無(wú)須承擔(dān)責(zé)任。而在我國(guó)，中央則承擔(dān)一切責(zé)任和最終責(zé)任。責(zé)任集中的更重要表現(xiàn)在于控制、督導(dǎo)、獎(jiǎng)懲各個(gè)決策特別是地方黨委政府以及國(guó)有企業(yè)的決策的責(zé)任都集中在中央。首先，地方黨委、政府與國(guó)有企業(yè)的人事任免是自上而下進(jìn)行的，其中的政治責(zé)任也就可以自下而上追溯到中央。決策者所作出的決策是否合適、是否達(dá)到效果，評(píng)價(jià)的主體是中央。獎(jiǎng)勵(lì)好的決策，懲罰壞的決策，責(zé)任也在中央。最大的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于掌握公權(quán)力的官員來(lái)說(shuō)，就是繼續(xù)任職或職務(wù)提升。懲罰有兩種：一種是法律的懲罰，官員觸犯法律要負(fù)民事或刑事的責(zé)任；一種是政治的懲罰，就是免去官員的職務(wù)，剝奪官員的決策權(quán)力。就法律懲罰而言，我國(guó)實(shí)施了行政訴訟法，公民有了通過(guò)法律的手段懲罰決策錯(cuò)誤的官員的途徑，可以說(shuō)懲戒官員的責(zé)任一定程度上分散給了公民。但是，從實(shí)際情況來(lái)看，真正能夠把有違法犯罪嫌疑的官員送上法庭的仍然是中央，因?yàn)楸O(jiān)督官員行為的各種渠道不是開(kāi)放的，只有黨的紀(jì)律檢查系統(tǒng)才有權(quán)力，而且只有上級(jí)的黨的紀(jì)律檢查系統(tǒng)才有作用，遇到稍微大一些的事件，往往需要黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)才有能力把官員繩之以法，以此來(lái)看，政治責(zé)任集中于中央的狀況十分明顯。如果說(shuō)，在法律懲戒方面，公民還可能有微弱的作為，那么在政治懲戒方面，公民則基本上無(wú)能為力。官員在一個(gè)任期屆滿后離任還是留任，或者在任職期間是否解除職務(wù)，只有上級(jí)黨委乃至中央才能作出決定。任何地方的居民都沒(méi)有手段和可能決定官員是否續(xù)任或是否解職。政治懲戒的權(quán)力，也是政治懲戒的責(zé)任，完全集中于中央。同樣，與其他國(guó)家作個(gè)比較，可以更清楚地看到我國(guó)政治責(zé)任完全集中于中央的狀況。比如在西歐與北美，中央(單一制國(guó)家)或聯(lián)邦(聯(lián)邦制國(guó)家)當(dāng)然也承擔(dān)控制、監(jiān)督、獎(jiǎng)勵(lì)、懲罰地方、企業(yè)、個(gè)人決策的責(zé)任，但是無(wú)論在法律懲戒還是政治獎(jiǎng)勵(lì)或懲戒方面，責(zé)任都在很大程度上分散給了公民和法人，而非集中于中央或聯(lián)邦。就法律方面而言，由于這些國(guó)家里法院系統(tǒng)在人事、經(jīng)費(fèi)、專(zhuān)業(yè)等各個(gè)方面都獨(dú)立于行政系統(tǒng)，不會(huì)受到行政系統(tǒng)的干預(yù)。公民或法人對(duì)行政機(jī)關(guān)或掌握公權(quán)力的個(gè)體官員提起訴訟時(shí)，法院能夠公開(kāi)、公正地處理，這樣就可以起到控制、監(jiān)督、懲罰公權(quán)力決策者的效果?？刂?、監(jiān)督、懲罰決策者的責(zé)任就在很大程度上由公民來(lái)分擔(dān)了。就政治獎(jiǎng)勵(lì)或懲戒而言，定期、公開(kāi)、有競(jìng)爭(zhēng)的選舉使得地方居民能夠直接對(duì)擁有公權(quán)力的決策者給予政治上的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰。如果決策者的決策與執(zhí)行符合居民的預(yù)期，居民就可以投票讓他們留任；如果他們的決策與執(zhí)行不符合居民的預(yù)期，人們就可以投票讓他們下臺(tái)。也就是說(shuō)，地方居民已經(jīng)負(fù)起了獎(jiǎng)懲決策者的責(zé)任，中央無(wú)須承擔(dān)此項(xiàng)責(zé)任。此外，這些國(guó)家有公開(kāi)的、自由的、多元的媒體，公民或法人可以借助這些媒體，評(píng)價(jià)各種決策者的決策與執(zhí)行的效果，創(chuàng)造一種監(jiān)督、鼓勵(lì)、懲罰掌握公權(quán)力的決策者的輿論，使官員的決策符合法律，符合人們的預(yù)期，這也減輕了中央的政治責(zé)任。三我國(guó)決策權(quán)力分散但政治責(zé)任集中，這樣的體制產(chǎn)生了嚴(yán)重的問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治發(fā)展中出現(xiàn)的重大問(wèn)題，比如權(quán)力濫用與腐敗及其引起的社會(huì)不滿乃至局部的群體沖突，基本上都根源于此。同時(shí)，還造成中央不堪重負(fù)，政治體制所保有的支持度受到侵蝕。決策權(quán)力分散而政治責(zé)任集中的體制必然引發(fā)大量的腐敗和權(quán)力濫用。因?yàn)闆Q策權(quán)力已經(jīng)分散給千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)決策者，但是控制、監(jiān)督、評(píng)價(jià)、懲罰、獎(jiǎng)勵(lì)這些決策者的人只有黨組織，具體來(lái)說(shuō)是黨的宣傳部門(mén)、組織部門(mén)和紀(jì)律檢查部門(mén)，黨的這幾個(gè)工作部門(mén)數(shù)量有限，其中的工作人員數(shù)量有限，不可能及時(shí)、有力、恰當(dāng)?shù)乜刂?、評(píng)價(jià)、監(jiān)督、獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰幾百萬(wàn)甚至上千萬(wàn)掌握了大大小小權(quán)力的決策者。在這樣的條件下，權(quán)力濫用與腐敗是十分自然的結(jié)果，是不可避免的。權(quán)力濫用與腐敗的不可避免不僅由于集中的責(zé)任追究力量無(wú)法應(yīng)付不計(jì)其數(shù)的分散決策，更在于在高度集中的責(zé)任體系里，追問(wèn)責(zé)任者與被追問(wèn)對(duì)象合二為一，無(wú)法超然、客觀、公正地進(jìn)行評(píng)判、監(jiān)控與獎(jiǎng)懲。如前所述，由于決策者進(jìn)行決策的依據(jù)來(lái)自黨中央確定的目標(biāo)和要求，將公權(quán)力分派給具體決策者進(jìn)行決策的權(quán)力(責(zé)任)在各級(jí)黨委，所以黨的各種組織無(wú)法超然評(píng)價(jià)、監(jiān)控與獎(jiǎng)懲大大小小的決策者，特別是難以進(jìn)行監(jiān)控與懲罰，因?yàn)樨?fù)面的監(jiān)控與懲罰，有可能發(fā)展為對(duì)決策依據(jù)的適當(dāng)性的否定，發(fā)展為對(duì)任命的適當(dāng)性的否定，就有可能發(fā)展為對(duì)自身的否定，所以是不可能的。當(dāng)然，如果決策者違反法律的規(guī)定，發(fā)生了違法犯罪的行為，黨的組織是能夠把違法犯罪的決策者送上法庭的，因?yàn)閷?duì)違法犯罪的人員的追究不會(huì)導(dǎo)致對(duì)決策依據(jù)以及決策者的任命的懷疑。但是，如果決策者沒(méi)有違法犯罪，而只是一般性的權(quán)力濫用以及由此導(dǎo)致的腐敗，就會(huì)難以監(jiān)控與懲處了。由于集中的政治責(zé)任沒(méi)有能力應(yīng)對(duì)分散的決策權(quán)力，正確的決策不能得到及時(shí)、恰當(dāng)?shù)墓膭?lì)與獎(jiǎng)賞，好的實(shí)踐不能快速地得到傳播，阻礙了進(jìn)步的速度。更可怕的是，錯(cuò)誤的決策不能及時(shí)地得到有力的控制與懲罰，損害不斷積累擴(kuò)大，小的問(wèn)題演變成大的問(wèn)題，大的問(wèn)題演變成激烈的社會(huì)對(duì)抗與群體沖突。根據(jù)近年來(lái)的情況，已經(jīng)可以看得比較清楚，由于一切問(wèn)題只能留待能力有限的上級(jí)解決，地方上局部的小的決策錯(cuò)誤不能得到及時(shí)有力的控制與糾正，受到危害的人群變得越來(lái)越多，利益受損害的群眾積累的不滿情緒越來(lái)越強(qiáng)，一些本來(lái)不大的事件會(huì)突然演變成為對(duì)政府的強(qiáng)烈沖擊。而且由于政治責(zé)任的高度集中，地方上的不滿會(huì)向上滾動(dòng)，會(huì)使得中央不堪重負(fù)，使得整個(gè)政治體系不堪重負(fù)。因?yàn)楸O(jiān)控獎(jiǎng)懲的責(zé)任在上級(jí)、在中央，所以感到利益受損的公民的訴求對(duì)象只能是上級(jí)乃至中央，一個(gè)村民的住宅被鄉(xiāng)政府拆除或者受到不公待遇，他只能不斷上訪，上訪到縣，上訪到市，上訪到省，最后上訪到中央，這是我國(guó)決策權(quán)力分散但政治責(zé)任高度集中的典型表現(xiàn)。中央指令地方要把上訪人士帶回地方并不能解決問(wèn)題，因?yàn)橹挥兄醒氩庞锌赡鼙O(jiān)控和改變地方的不當(dāng)決策，所以上訪到中央的人士不會(huì)因?yàn)榈胤秸钃蟻?lái)訪而停下腳步，只能更堅(jiān)定這些人關(guān)于當(dāng)?shù)卣疅o(wú)法解決問(wèn)題的見(jiàn)解。一旦地方的居民沒(méi)有手段促使地方?jīng)Q策者解決問(wèn)題，對(duì)地方?jīng)Q策者的不滿會(huì)逐漸發(fā)展成為對(duì)掌握了控制，規(guī)范、評(píng)價(jià)、監(jiān)督、懲罰以及獎(jiǎng)勵(lì)地方?jīng)Q策者的中央的不滿，造成中央不堪重負(fù)，造成整個(gè)政治體系不堪重負(fù)，這是要引起我們極端重視的問(wèn)題。四決策權(quán)力分散與政治責(zé)任集中產(chǎn)生的這些嚴(yán)重問(wèn)題應(yīng)該如何解決呢?在決策權(quán)力分散化正在也必須不斷深化的條件下，解決的辦法應(yīng)該是適當(dāng)?shù)胤稚⒄呜?zé)任，以便跟決策權(quán)力的分散化相匹配。通過(guò)分散的組織、個(gè)人、機(jī)制去監(jiān)控與獎(jiǎng)懲分散的決策，一方面可以大大加強(qiáng)對(duì)分散的決策的監(jiān)控與獎(jiǎng)懲，另一方面可以大大減輕中央的責(zé)任負(fù)擔(dān)，維系整個(gè)政治體系所享有的支持度，保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治的穩(wěn)定健康發(fā)展。我國(guó)已經(jīng)有一些分散政治責(zé)任的機(jī)制，通過(guò)進(jìn)一步改革，可以發(fā)揮重要的作用。其中，地方人民代表大會(huì)與法院是分散政治責(zé)任的重要載體、平臺(tái)與機(jī)制。但足地方人民代表大會(huì)與法院在目前的狀態(tài)下并不能起到分散政治責(zé)任的效果，因?yàn)槿嗣翊淼漠a(chǎn)生仍然是自上而下確定的，法院也作為地方政府的組成部分而難有超然的立場(chǎng)。雖然在法律上，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民代表由地方居民直接選舉產(chǎn)生，但是因?yàn)楹蜻x人由上級(jí)黨委掌握，所以實(shí)際上政治責(zé)任也就集