政治其它相關(guān)論文-從決策權(quán)力的分散與政治責(zé)任的集中看當(dāng)前我國政治體制的主要矛盾.doc

政治其它相關(guān)論文-從決策權(quán)力的分散與政治責(zé)任的集中看當(dāng)前我國政治體制的主要矛盾內(nèi)容提要隨著市場經(jīng)濟體制的變革，我國的政治體制也發(fā)生了很大變化。從原來的權(quán)力與責(zé)任高度集中于中央。轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策權(quán)力相對分散到地方、政治責(zé)任仍高度集中于中央。這樣的體制使我國的經(jīng)濟、社會和政治發(fā)展中出現(xiàn)了一系列嚴重的問題，需要我們采取措施予以解決。關(guān)鍵詞決策權(quán)力政治責(zé)任政治體制主要矛盾隨著市場經(jīng)濟體制在我國的發(fā)展，我國的政治體制也發(fā)生了很大變化。最大的變化在于，原來的體制是權(quán)力與責(zé)任都高度集中于中央，現(xiàn)在是決策權(quán)力已經(jīng)相對分散到地方，但是政治責(zé)任仍然高度集中于中央。這樣的體制正在產(chǎn)生一系列難以解決的問題，亟需采取相應(yīng)的改革措施。一改革開放的過程極其復(fù)雜，其中一個重要特征是權(quán)力下放和決策權(quán)力分散化。可以這么說，1978年實行改革開放以來的將近30年，是我國持續(xù)進行權(quán)力下放的30年。這場權(quán)力下放運動包括兩個方面：一是國家的權(quán)力不斷下放給社會，國家逐漸減少對公民的吃、穿、住、行、用、職業(yè)、思想、道德等事務(wù)的控制與干預(yù)；二是在黨委政府體系內(nèi)，中央的權(quán)力不斷下放給地方。1978年起實施農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，意味著農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營分配決策權(quán)已經(jīng)下放給農(nóng)戶，關(guān)于農(nóng)村生活的眾多事務(wù)的決策權(quán)已經(jīng)下放給農(nóng)戶和村集體。1983年開始推行城市經(jīng)濟體制改革，企業(yè)經(jīng)營上實行承包制，實際上把工商業(yè)的有關(guān)生產(chǎn)、經(jīng)營、分配的許多決策權(quán)由行政管理機關(guān)下放給企業(yè)。1992年國家確立市場經(jīng)濟體制作為國家根本的經(jīng)濟制度，則加速并徹底確立了權(quán)力下放的格局。市場經(jīng)濟要求市場在資源配置中起基礎(chǔ)性的作用，是集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制的對立面。市場經(jīng)濟要求的是分散決策，要求決策權(quán)力分散到地方、企業(yè)、個人。把原先集中在國家行政機關(guān)里的決策權(quán)力分散出去，這是在絕對意義上的國家權(quán)力下放。1978年以來，個體工商戶與私有企業(yè)、外商投資企業(yè)這些在生產(chǎn)、經(jīng)營、分配決策上獨立自主的經(jīng)濟體從無到有，從改革開放之初的國民經(jīng)濟的補充，到20世紀(jì)90年代末開始成為國民經(jīng)濟的重要組成部分，再到21世紀(jì)最初幾年達到國內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻超過一半。原先就獨立決策的經(jīng)濟體在數(shù)量和規(guī)模上的快速成長，也是相對意義上的國家權(quán)力下放的表現(xiàn)。有關(guān)生產(chǎn)、經(jīng)營、分配的決策權(quán)下放給企業(yè)與個人，必然伴隨并推動有關(guān)雇傭、就業(yè)、消費、教育、醫(yī)療、居住等各項事務(wù)的決策權(quán)或快或慢地下放給企業(yè)與個人。20世紀(jì)90年代以來教育、醫(yī)療、住房的商業(yè)化與市場化是投資決策權(quán)力下放的結(jié)果，也是對消費、教育、就業(yè)、醫(yī)療、居住等決策權(quán)力下放給居民個人的回應(yīng)，同時也加速了有關(guān)這些事務(wù)的決策權(quán)力向居民個人下放的趨勢。在中央與地方的財政收支問題上，20世紀(jì)80年代實行財政“分灶吃飯”，放棄了原有集中統(tǒng)一于中央的制度，啟動了中央對地方的權(quán)力下放運動。，但是這時候中央與地方的分權(quán)，還是一種政治性的分權(quán)，即如何分權(quán)是由中央與地方不斷地談判來實現(xiàn)的，是易變的。這種分權(quán)在性質(zhì)上是中央委托地方、地方代理中央對經(jīng)濟、社會、文化等各項事務(wù)進行管理。1994年起實施的分稅制改革，雖然在財政收入上比20世紀(jì)80年代向中央集中了一些，但是中央與地方的分權(quán)框架則由法律固定下來，其后雖然還有談判與調(diào)整，但次數(shù)明顯減少，而且都是小幅的變動，因為中央與地方分權(quán)的整個結(jié)構(gòu)已經(jīng)明確并穩(wěn)定下來。這時候的分權(quán)在性質(zhì)上雖然還有中央與地方的委托一代理關(guān)系，但是已經(jīng)有中央與地方各自管理各自的事務(wù)的成分?？梢哉f，1994年的分稅制改革鞏固了中央對地方的權(quán)力下放，并將這種權(quán)力下放制度化了。伴隨著財政收支向地方分權(quán)，行政審批權(quán)限也下放了。原先要到中央審批的投資項目現(xiàn)在地方就有權(quán)限審批。這就促使地方有很大的積極性發(fā)展地方道路、交通、城市建設(shè)，并在這些方面采取行動；這也促使地方有很大的積極性吸引、鼓勵、支持私有經(jīng)濟包括外商投資企業(yè)在當(dāng)?shù)氐膭?chuàng)辦、落戶與發(fā)展，并在這些方面采取了實際措施。發(fā)展什么、請誰開發(fā)、如何發(fā)展、什么時候開發(fā)、在何處開發(fā)、誰受益、各自受益多少、如何融資、成本如何分擔(dān)、不良后果是什么、如何進行補償?shù)?，一系列事?wù)的決策都已經(jīng)分散到各個地方。中央只提供政策指導(dǎo)，具體的決策與實施都在地方?？偟恼f來，在我國，決策權(quán)力正在分散給地方、企業(yè)、個人，整個過程雖然是漸進的，但也是明顯的、強勁的，并且已經(jīng)持續(xù)了將近30年。從目前的趨勢看，決策權(quán)力分散化的局面還將進一步深化下去。二在我國，決策權(quán)力已經(jīng)分散到地方、企業(yè)、個人，但是控制后果的政治責(zé)任卻高度集中于中央。這主要表現(xiàn)在兩個方面：首先，各種分散的決策，特別是地方黨委、政府、各國有企業(yè)的決策依據(jù)在于中央確立的政策、戰(zhàn)略、目標(biāo)以及原則；其次，對正在和已經(jīng)作出的決策及決策的過程進行控制、規(guī)范、評價、監(jiān)督、懲罰、獎勵的權(quán)力全部集中在中央。第二條既是權(quán)力更是顯著的責(zé)任，因為控制、規(guī)范、評價、監(jiān)督、懲罰、獎勵不當(dāng)、不力、不及時，使錯誤的決策不能得到糾正，其后果就會惡化，會損害政治體系的運轉(zhuǎn)，甚至使政治體系崩解。因此。這種權(quán)力實際上是重大的責(zé)任。當(dāng)然，個人、私有企業(yè)、外商投資企業(yè)的決策會被市場優(yōu)勝劣汰，監(jiān)督他們的責(zé)任實際上已經(jīng)分散到市場了，這部分是相互沒有矛盾的。我們看到出現(xiàn)矛盾的是地方黨委政府與國有企業(yè)等掌握了公權(quán)力的決策，這個部分的責(zé)任是高度集中于中央的。從決策依據(jù)的角度看，各種決策，特別是地方黨委、政府、各國有企業(yè)的決策根據(jù)都是中央制定的政策、目標(biāo)、要求。它們在經(jīng)濟、社會、文化、教育、醫(yī)療、城市建設(shè)、道路、交通、環(huán)境保護等各方面的決策，是根據(jù)中央的要求和部署進行的。當(dāng)然，中央的要求和部署不會很具體，地方黨委、政府、各國有企業(yè)有一定的自主權(quán)，可以根據(jù)具體的情況去落實，但是這種自主權(quán)的大小，也是由中央授予的。因此，中央集中了所有的政治責(zé)任。與其他國家作個簡單的比較，可以更清楚地看到我國責(zé)任集中的情況。其他國家，特別是西歐、北美國家，不論是單一制還是聯(lián)邦制國家，中央并不包攬一切，關(guān)于地方政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的目標(biāo)，由地方居民決定。決定的方式由居民投票決定，或居民選舉的代表決定，或官員提案咨詢當(dāng)?shù)鼐用駴Q定，中央只負責(zé)監(jiān)督?jīng)Q定過程是否合法，而不負責(zé)地方當(dāng)局的具體決定是什么。這樣，分散決策的依據(jù)不再是中央確定的目標(biāo)，一旦決策產(chǎn)生的結(jié)果不如預(yù)期，責(zé)任也就不在中央，地方居民只能自己尋找補救或改變的措施，而不能因為地方的問題向中央提出抱怨、抗議，也就是說，中央無須承擔(dān)責(zé)任。而在我國，中央則承擔(dān)一切責(zé)任和最終責(zé)任。責(zé)任集中的更重要表現(xiàn)在于控制、督導(dǎo)、獎懲各個決策特別是地方黨委政府以及國有企業(yè)的決策的責(zé)任都集中在中央。首先，地方黨委、政府與國有企業(yè)的人事任免是自上而下進行的，其中的政治責(zé)任也就可以自下而上追溯到中央。決策者所作出的決策是否合適、是否達到效果，評價的主體是中央。獎勵好的決策，懲罰壞的決策，責(zé)任也在中央。最大的獎勵，對于掌握公權(quán)力的官員來說，就是繼續(xù)任職或職務(wù)提升。懲罰有兩種：一種是法律的懲罰，官員觸犯法律要負民事或刑事的責(zé)任；一種是政治的懲罰，就是免去官員的職務(wù)，剝奪官員的決策權(quán)力。就法律懲罰而言，我國實施了行政訴訟法，公民有了通過法律的手段懲罰決策錯誤的官員的途徑，可以說懲戒官員的責(zé)任一定程度上分散給了公民。但是，從實際情況來看，真正能夠把有違法犯罪嫌疑的官員送上法庭的仍然是中央，因為監(jiān)督官員行為的各種渠道不是開放的，只有黨的紀(jì)律檢查系統(tǒng)才有權(quán)力，而且只有上級的黨的紀(jì)律檢查系統(tǒng)才有作用，遇到稍微大一些的事件，往往需要黨的中央紀(jì)律檢查委員會才有能力把官員繩之以法，以此來看，政治責(zé)任集中于中央的狀況十分明顯。如果說，在法律懲戒方面，公民還可能有微弱的作為，那么在政治懲戒方面，公民則基本上無能為力。官員在一個任期屆滿后離任還是留任，或者在任職期間是否解除職務(wù)，只有上級黨委乃至中央才能作出決定。任何地方的居民都沒有手段和可能決定官員是否續(xù)任或是否解職。政治懲戒的權(quán)力，也是政治懲戒的責(zé)任，完全集中于中央。同樣，與其他國家作個比較，可以更清楚地看到我國政治責(zé)任完全集中于中央的狀況。比如在西歐與北美，中央(單一制國家)或聯(lián)邦(聯(lián)邦制國家)當(dāng)然也承擔(dān)控制、監(jiān)督、獎勵、懲罰地方、企業(yè)、個人決策的責(zé)任，但是無論在法律懲戒還是政治獎勵或懲戒方面，責(zé)任都在很大程度上分散給了公民和法人，而非集中于中央或聯(lián)邦。就法律方面而言，由于這些國家里法院系統(tǒng)在人事、經(jīng)費、專業(yè)等各個方面都獨立于行政系統(tǒng)，不會受到行政系統(tǒng)的干預(yù)。公民或法人對行政機關(guān)或掌握公權(quán)力的個體官員提起訴訟時，法院能夠公開、公正地處理，這樣就可以起到控制、監(jiān)督、懲罰公權(quán)力決策者的效果。控制、監(jiān)督、懲罰決策者的責(zé)任就在很大程度上由公民來分擔(dān)了。就政治獎勵或懲戒而言，定期、公開、有競爭的選舉使得地方居民能夠直接對擁有公權(quán)力的決策者給予政治上的獎勵或懲罰。如果決策者的決策與執(zhí)行符合居民的預(yù)期，居民就可以投票讓他們留任；如果他們的決策與執(zhí)行不符合居民的預(yù)期，人們就可以投票讓他們下臺。也就是說，地方居民已經(jīng)負起了獎懲決策者的責(zé)任，中央無須承擔(dān)此項責(zé)任。此外，這些國家有公開的、自由的、多元的媒體，公民或法人可以借助這些媒體，評價各種決策者的決策與執(zhí)行的效果，創(chuàng)造一種監(jiān)督、鼓勵、懲罰掌握公權(quán)力的決策者的輿論，使官員的決策符合法律，符合人們的預(yù)期，這也減輕了中央的政治責(zé)任。三我國決策權(quán)力分散但政治責(zé)任集中，這樣的體制產(chǎn)生了嚴重的問題。當(dāng)前我國經(jīng)濟、社會、政治發(fā)展中出現(xiàn)的重大問題，比如權(quán)力濫用與腐敗及其引起的社會不滿乃至局部的群體沖突，基本上都根源于此。同時，還造成中央不堪重負，政治體制所保有的支持度受到侵蝕。決策權(quán)力分散而政治責(zé)任集中的體制必然引發(fā)大量的腐敗和權(quán)力濫用。因為決策權(quán)力已經(jīng)分散給千千萬萬個決策者，但是控制、監(jiān)督、評價、懲罰、獎勵這些決策者的人只有黨組織，具體來說是黨的宣傳部門、組織部門和紀(jì)律檢查部門，黨的這幾個工作部門數(shù)量有限，其中的工作人員數(shù)量有限，不可能及時、有力、恰當(dāng)?shù)乜刂?、評價、監(jiān)督、獎勵和懲罰幾百萬甚至上千萬掌握了大大小小權(quán)力的決策者。在這樣的條件下，權(quán)力濫用與腐敗是十分自然的結(jié)果，是不可避免的。權(quán)力濫用與腐敗的不可避免不僅由于集中的責(zé)任追究力量無法應(yīng)付不計其數(shù)的分散決策，更在于在高度集中的責(zé)任體系里，追問責(zé)任者與被追問對象合二為一，無法超然、客觀、公正地進行評判、監(jiān)控與獎懲。如前所述，由于決策者進行決策的依據(jù)來自黨中央確定的目標(biāo)和要求，將公權(quán)力分派給具體決策者進行決策的權(quán)力(責(zé)任)在各級黨委，所以黨的各種組織無法超然評價、監(jiān)控與獎懲大大小小的決策者，特別是難以進行監(jiān)控與懲罰，因為負面的監(jiān)控與懲罰，有可能發(fā)展為對決策依據(jù)的適當(dāng)性的否定，發(fā)展為對任命的適當(dāng)性的否定，就有可能發(fā)展為對自身的否定，所以是不可能的。當(dāng)然，如果決策者違反法律的規(guī)定，發(fā)生了違法犯罪的行為，黨的組織是能夠把違法犯罪的決策者送上法庭的，因為對違法犯罪的人員的追究不會導(dǎo)致對決策依據(jù)以及決策者的任命的懷疑。但是，如果決策者沒有違法犯罪，而只是一般性的權(quán)力濫用以及由此導(dǎo)致的腐敗，就會難以監(jiān)控與懲處了。由于集中的政治責(zé)任沒有能力應(yīng)對分散的決策權(quán)力，正確的決策不能得到及時、恰當(dāng)?shù)墓膭钆c獎賞，好的實踐不能快速地得到傳播，阻礙了進步的速度。更可怕的是，錯誤的決策不能及時地得到有力的控制與懲罰，損害不斷積累擴大，小的問題演變成大的問題，大的問題演變成激烈的社會對抗與群體沖突。根據(jù)近年來的情況，已經(jīng)可以看得比較清楚，由于一切問題只能留待能力有限的上級解決，地方上局部的小的決策錯誤不能得到及時有力的控制與糾正，受到危害的人群變得越來越多，利益受損害的群眾積累的不滿情緒越來越強，一些本來不大的事件會突然演變成為對政府的強烈沖擊。而且由于政治責(zé)任的高度集中，地方上的不滿會向上滾動，會使得中央不堪重負，使得整個政治體系不堪重負。因為監(jiān)控獎懲的責(zé)任在上級、在中央，所以感到利益受損的公民的訴求對象只能是上級乃至中央，一個村民的住宅被鄉(xiāng)政府拆除或者受到不公待遇，他只能不斷上訪，上訪到縣，上訪到市，上訪到省，最后上訪到中央，這是我國決策權(quán)力分散但政治責(zé)任高度集中的典型表現(xiàn)。中央指令地方要把上訪人士帶回地方并不能解決問題，因為只有中央才有可能監(jiān)控和改變地方的不當(dāng)決策，所以上訪到中央的人士不會因為地方政府阻撓來訪而停下腳步，只能更堅定這些人關(guān)于當(dāng)?shù)卣疅o法解決問題的見解。一旦地方的居民沒有手段促使地方?jīng)Q策者解決問題，對地方?jīng)Q策者的不滿會逐漸發(fā)展成為對掌握了控制，規(guī)范、評價、監(jiān)督、懲罰以及獎勵地方?jīng)Q策者的中央的不滿，造成中央不堪重負，造成整個政治體系不堪重負，這是要引起我們極端重視的問題。四決策權(quán)力分散與政治責(zé)任集中產(chǎn)生的這些嚴重問題應(yīng)該如何解決呢?在決策權(quán)力分散化正在也必須不斷深化的條件下，解決的辦法應(yīng)該是適當(dāng)?shù)胤稚⒄呜?zé)任，以便跟決策權(quán)力的分散化相匹配。通過分散的組織、個人、機制去監(jiān)控與獎懲分散的決策，一方面可以大大加強對分散的決策的監(jiān)控與獎懲，另一方面可以大大減輕中央的責(zé)任負擔(dān)，維系整個政治體系所享有的支持度，保障經(jīng)濟、社會、政治的穩(wěn)定健康發(fā)展。我國已經(jīng)有一些分散政治責(zé)任的機制，通過進一步改革，可以發(fā)揮重要的作用。其中，地方人民代表大會與法院是分散政治責(zé)任的重要載體、平臺與機制。但足地方人民代表大會與法院在目前的狀態(tài)下并不能起到分散政治責(zé)任的效果，因為人民代表的產(chǎn)生仍然是自上而下確定的，法院也作為地方政府的組成部分而難有超然的立場。雖然在法律上，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民代表由地方居民直接選舉產(chǎn)生，但是因為候選人由上級黨委掌握，所以實際上政治責(zé)任也就集