政治其它相關(guān)論文-聽證制度的民主限度和正當(dāng)程序.doc

政治其它相關(guān)論文-聽證制度的民主限度和正當(dāng)程序一、中國(guó)聽證制度的實(shí)踐1996年，中華人民共和國(guó)行政處罰法第一次在行政行為中正式設(shè)立聽證程序，對(duì)停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等重大行政處罰，予以當(dāng)事人決定前聽證的權(quán)利。1997年出臺(tái)的中華人民共和國(guó)價(jià)格法規(guī)定，制定群眾利益的公用事業(yè)、公益性服務(wù)、自然壟斷性商品等的政府定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)，政府價(jià)格主管部門應(yīng)當(dāng)建立聽證會(huì)制度，從而將聽證制度引入行政決策；而早在1993年，深圳市已率先建立價(jià)格審查制度，被視為中國(guó)行政聽證的最早雛形。2002年出臺(tái)的中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法，對(duì)涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃和可能對(duì)環(huán)境造成重大影響的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，都提出了包括聽證會(huì)在內(nèi)的征求意見要求；該法生效后不到一年，國(guó)家環(huán)保總局制定出環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法；2006年又制定出環(huán)評(píng)公眾參與暫行辦法，從設(shè)立者到參與者雙方面為環(huán)保聽證提供了具體法律依據(jù)。2003年出臺(tái)的中華人民共和國(guó)行政許可法更專門規(guī)定了設(shè)立行政許可的聽證義務(wù)與程序，函納依法公開聽證和申請(qǐng)人的聽證權(quán)利兩個(gè)方面。以上述法律及部門規(guī)章為代表，行政聽證制度正在中國(guó)逐步建立起來。另一方面，自1999年9月9日廣東省人大常委會(huì)首次在建設(shè)工程招投標(biāo)管理?xiàng)l例(草案)的立法過程中召開聽證會(huì)之后，2000年中華人民共和國(guó)立法法對(duì)列入全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，以及國(guó)務(wù)院在制定行政法規(guī)的起草過程中，規(guī)定了應(yīng)當(dāng)經(jīng)過聽取意見的程序，可以包括座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式，國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定程序則由國(guó)務(wù)院規(guī)定參照行政法規(guī)制定程序進(jìn)行。它標(biāo)志聽證制度正式進(jìn)入立法領(lǐng)域。在實(shí)踐中，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，上海、廣東、四川等20多個(gè)省、區(qū)、市人大常委會(huì)已召開立法聽證會(huì)數(shù)十次，2005年9月27日，全國(guó)人大關(guān)于個(gè)稅起征點(diǎn)召開的聽證會(huì)成為第一次全國(guó)性立法聽證會(huì)。截至2005年底，全國(guó)各地已舉行聽證會(huì)2000多場(chǎng)，主題覆蓋教育收費(fèi)、解除燃放煙花爆竹禁令、民航機(jī)票價(jià)格、拆遷戶安置等各個(gè)領(lǐng)域。無論在研究者、公眾還是政府內(nèi)部，都對(duì)聽證制度在中國(guó)的確立予以了高度評(píng)價(jià)。聽證制度的功能被認(rèn)為有諸多方面，其中特別受到關(guān)注的是其在民主、公開、參與方面的意義，并被認(rèn)為是現(xiàn)代民主的標(biāo)志。2002年11月，中共十六大報(bào)告明確提出：“各級(jí)決策機(jī)關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度和社會(huì)聽證制度，”，并將之作為推進(jìn)決策科學(xué)化民主化的重要舉措。不過，聽證會(huì)的效果在實(shí)行以來評(píng)價(jià)不定。特別是在價(jià)格聽證方面，“聽證會(huì)就是漲價(jià)會(huì)”的置疑不斷。2004年財(cái)經(jīng)對(duì)于民航價(jià)格聽證會(huì)的網(wǎng)上調(diào)查顯示，67.23%的人認(rèn)為聽證會(huì)流于形式?jīng)]有意義，24.00%認(rèn)為起的作用不會(huì)太大，只有8.77%認(rèn)為聽證會(huì)很成功。還有人指出，聽證會(huì)每每出現(xiàn)民意調(diào)查和聽證結(jié)果大相徑庭，甚至無人反對(duì)的情形，或者在民眾意見已經(jīng)非常清楚的情況下依舊召開聽證會(huì)的意義。立法聽證同樣存在“象征意義超過了其實(shí)際意義，因而主要被視為政治性的演示活動(dòng)”的情況。一個(gè)不可否認(rèn)的事實(shí)是，聽證制度在中國(guó)引入短短十余年時(shí)間，所受到的關(guān)注和人們對(duì)之的期望程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超于了國(guó)外聽證制度受到的重視；而聽證的效果似乎并沒有滿足人們的渴望。那么，是由于聽證制度在中國(guó)初起，制度尚不健全，還是我們對(duì)于聽證制度予以了過高期望呢？本文通過對(duì)聽證制度的歷史溯源及其制度內(nèi)涵的探究，闡述了聽證制度在民主體制中的限度，并進(jìn)而在程序正義的意義上定位聽證制度，說明其應(yīng)具有的正當(dāng)程序。二、聽證的歷史淵源和制度意涵“聽證”具有廣義和狹義之指，廣義的聽證泛指公共裁決前聽取當(dāng)事人意見的程序，狹義的聽證即指聽證會(huì)的正式聽取當(dāng)事人意見的形式，也稱為正式聽證。事實(shí)上，聽證可以在不同的范圍內(nèi)應(yīng)用，最早是在司法領(lǐng)域，目前所言的聽證主體往往包括了廣義政府機(jī)關(guān)的立法、行政、司法各方面，甚至涵蓋到行業(yè)組織、工會(huì)等有權(quán)管理成員事務(wù)的非政府組織和宗教裁決所等機(jī)構(gòu)。本文旨在探討聽證的制度內(nèi)涵和程序原則，并沒有特別區(qū)分聽證主體或者聽證領(lǐng)域，但是鑒于目前在中國(guó)受關(guān)注和爭(zhēng)議較多的主要是行政和立法的公開聽證，所以在其后結(jié)合中國(guó)實(shí)踐的分析中特別側(cè)重指行政和立法聽證會(huì)。理解現(xiàn)代聽證制度的制度意涵，首先需要回溯聽證概念的歷史淵源。一般將聽證程序的理念溯源到1215年英國(guó)自由大憲章，第39條規(guī)定“任何自由人，非經(jīng)其同級(jí)合法的審判或者遵照國(guó)法，皆不得被逮捕、監(jiān)禁、剝奪其財(cái)產(chǎn)權(quán)利、放逐或流放，或以任何其他方式傷及他的身份，以及強(qiáng)制他或指使別人這樣做?！逼渲校昂戏ǖ膶徟小保╨awfuljudgement）或者“國(guó)法”（TheLawoftheLand）是對(duì)君主做出的重要限制國(guó)王及其皇室成員針對(duì)一個(gè)人采取行動(dòng)前必須遵循某種程序。這種“任何人不得被剝奪身份財(cái)產(chǎn)、除非在經(jīng)過正當(dāng)?shù)姆沙绦蚧A(chǔ)上”的理念，為美國(guó)憲法所接受，并在1791年憲法第五修正案中，表述為“正當(dāng)法律程序”（dueprocessoflaw）。“正當(dāng)法律程序”的意義，與其說是強(qiáng)調(diào)了“法律程序”，不如說是提出了程序“正當(dāng)性”的概念，換言之，它隱含的意思是并非一切法律程序都是必然正當(dāng)?shù)摹Ｊ裁礃拥姆沙绦虿拍鼙灰暈槭蔷哂姓?dāng)性的程序？首先，源于英國(guó)的普通法價(jià)值中有“自然正義”的兩個(gè)基本原則：第一原則是，任何人不能成為與自己有關(guān)案件的法官；第二原則是，當(dāng)事人各方的意見必須被公正地聽取，換言之，訴訟中必須聽取另一方的意見。前者是對(duì)獨(dú)立法官的保障，后者被視為聽證制度的依據(jù)?？梢?，聽證的本源是一個(gè)司法概念，其本意是對(duì)法律程序之正當(dāng)性的一項(xiàng)制度保證，其核心價(jià)值是自然正義，是最低限度的正義原則。隨著20世紀(jì)后期對(duì)行政權(quán)力擴(kuò)大的反思，聽證也被應(yīng)用到行政和立法程序中，1946年的美國(guó)聯(lián)邦行政程序法首次正式明確了行政聽證程序。1960年代以來，程序?qū)τ谡x的價(jià)值被提到與實(shí)體正義同等重要的地位上，程序本身獲得了獨(dú)立的“程序正義”（ProceduralJustice）。1971年羅爾斯正義論提出“純粹的程序正義”，即在大量實(shí)際厲害關(guān)系的前提下，即使有一個(gè)明確的結(jié)果正義標(biāo)準(zhǔn)，也不可能設(shè)計(jì)出完全通達(dá)它的程序，那么我們只能考慮一種程序，它的標(biāo)準(zhǔn)符合先于實(shí)踐而獨(dú)立存在的正義性，那么這個(gè)程序的嚴(yán)格遵守本身就意味著結(jié)果的正義無論在該次實(shí)踐中它是否真正產(chǎn)生了結(jié)果的正義。羅爾斯提出正義的兩個(gè)原則：平等的基本自由權(quán)和平等開放機(jī)會(huì)下最大提升最不利地位者的差別原則，并指出后者中之向所有人開放的公平機(jī)會(huì)，即是為確保合作體系成為純粹程序正義體系。考夫曼的法律哲學(xué)基于康德哲學(xué)的理性原理辨析了程序?qū)τ谝豁?xiàng)判斷的意義所在，其大意是說，所謂真實(shí)的“正確”的認(rèn)知就是在所有原因被慮及下的理性論證的共識(shí)（論證原則），因而足夠充分的理性對(duì)談，提出理由以支持或者推翻探討的命題、理論或規(guī)范，直到各參與者都看到論證理由飽和的情況，就可以認(rèn)為該項(xiàng)命題是真實(shí)的或正確的；不過，沒有任何已達(dá)成的共識(shí)可以是“終局的論證”（共識(shí)原則和無法避免錯(cuò)誤原則），因而對(duì)談的反駁作用比論證更具有意義?？偨Y(jié)上述論述，現(xiàn)在可以對(duì)聽證制度做出基本的制度定位：第一，聽證制度的本質(zhì)是一種對(duì)“正當(dāng)法律程序”的保證，根本目的在于實(shí)現(xiàn)程序的正當(dāng)性，因而它的制度設(shè)計(jì)必須符合程序正義。第二，聽證程序符合程序正義的哲學(xué)基礎(chǔ)是充分理性對(duì)談，因而其制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵應(yīng)該在于使所有理由足夠充分地展現(xiàn)和論證，并使之成為判斷的獨(dú)立依據(jù)從而使得該項(xiàng)判斷可以被認(rèn)為是“真實(shí)的”或者“正確的”。第三，聽證程序并不能作為結(jié)果正確的證明，它的意義僅僅在于，建立對(duì)裁決可能影響者（裁決可能不利者）的程序的正義性。從而，對(duì)聽證的追究應(yīng)該僅限于其程序本身是否公正，而無法通過它來論證結(jié)果的正義；同時(shí)，在聽證中，反駁的證據(jù)比論證的證據(jù)具有更重要的意義。第四，聽證作為程序正義的制度設(shè)計(jì)，遵循的是最低限度的正義原則，源于對(duì)個(gè)人基本生命財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重，而不是“最好的”或者其它更高層次的價(jià)值意義。換言之，它首先是以底線原則為依據(jù)的一項(xiàng)法律程序，其政治意義是有限的。三、聽證作為民主制度的有限意義接下來我們便可以討論聽證在政治維度的價(jià)值了。前面說過，聽證在政治維度受到重視，最主要的是認(rèn)為其具有民主的價(jià)值。因而我們就集中討論聽證在民主價(jià)值中的意義?！懊裰鳌笔且粋€(gè)從來沒有獲得明確共識(shí)定義的概念盡管它在古今中外被應(yīng)用得如此廣泛這在一定程度上也正因?yàn)樗且粋€(gè)政治價(jià)值，而非底線原則的法律價(jià)值。在不同時(shí)期、不同制度、不同語(yǔ)境下，民主有著很不相同的含義，相應(yīng)帶來的問題是，它很容易被混淆、濫用和誤用。當(dāng)然，我們?nèi)匀豢梢栽谝欢ㄇ榫诚抡业较鄬?duì)的共識(shí)，就民主而言，現(xiàn)代民主的概念，都指源于英美的代議民主（自由主義民主），或者至少以之為基礎(chǔ)。與直接民主的直接共同決策相對(duì)，代議民主的核心是選舉，“民”的參與主要在于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人的選擇和授權(quán)。極端的精英民主理論甚至將民主與選舉劃作等號(hào)。20世紀(jì)60年代以來，對(duì)職業(yè)集權(quán)統(tǒng)治模式的反思，和力圖對(duì)主流自由主義民主的救療，使得民主在發(fā)展中呈現(xiàn)一種以公民參與為特征的發(fā)展趨勢(shì)，70年代參與式民主、90年代協(xié)商民主等的興起，均體現(xiàn)了這種思潮，它也被稱作“強(qiáng)民主”?！皬?qiáng)民主”是對(duì)直接民主理念的回歸，但是必須注意，在復(fù)雜社會(huì)中，直接民主自身并不能獨(dú)立完成民主的價(jià)值。薩托利指出，古典的直接民主是一種簡(jiǎn)單或粗糙的結(jié)構(gòu)，僅僅由“發(fā)言權(quán)”組成，它不能從重要信息中篩去瑣碎的噪音和從長(zhǎng)遠(yuǎn)需要中篩去眼前的一時(shí)興致，它只在諸多條件滿足下才可能有效；而間接民主具有多濾層、正和政治可能、解決個(gè)人參與因分母過大而失效的問題等優(yōu)勢(shì)，在大多數(shù)情況下，代議民主是唯一的可能。事實(shí)上，現(xiàn)代西方“強(qiáng)民主”的實(shí)踐，確實(shí)更多集中在社區(qū)治理、組織管理等有明確邊界的小群體內(nèi)部，超出這個(gè)邊界的“參與”或“協(xié)商”，都是疊加在代議民主的過程之中的。按照薩托利所言“直接民主就是人民不間斷地直接參與行使權(quán)力，而間接民主在很大程度上則是一種對(duì)權(quán)力的監(jiān)督體系。”現(xiàn)代新興的“強(qiáng)民主”是在小系統(tǒng)內(nèi)的直接民主和對(duì)代議權(quán)的監(jiān)督程序的改進(jìn)。聽證制度在行政與立法程序中的應(yīng)用正是在這樣的背景下進(jìn)行的。因而，對(duì)它的政治價(jià)值有必要做兩點(diǎn)澄清：第一，聽證本身不具有在自由主義民主意義上的民主價(jià)值，從而不可能代替代議民主的制度價(jià)值。聽證的“民主決策”之制度價(jià)值，是在“強(qiáng)民主”的公民參與意義下而言的?！皬?qiáng)民主”理念的興起，是對(duì)自由主義民主的反思，但絕不意味是對(duì)自由主義民主的拋棄或者背叛，它從來沒有否認(rèn)選舉與代議制度的基礎(chǔ)價(jià)值?！皬?qiáng)民主”模式中的民主價(jià)值，可以視為對(duì)“民主”價(jià)值加以“參與式”的修正。因而，僅僅參與本身不必然具有民主價(jià)值要素；反之，通過參與也不必然會(huì)帶來代議民主價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。所以聽證所具有的政治民主意義其實(shí)是非常有限的。這也解釋了為什么西方政治視角的研究對(duì)聽證制度并不重視，最多只在技術(shù)層面探討其對(duì)于公共政策的影響。第二，聽證的民主價(jià)值也是公民參與的價(jià)值。SherryArnstein曾對(duì)公民參與有一個(gè)廣為引用的分類，即從公民權(quán)力的角度來定義參與，從而將公民參與劃分為三個(gè)層次八種模式。其中“公民控制”（CitizenControl）、“代表權(quán)”（DelegatedPower）和“伙伴關(guān)系”（Partnership）屬于第一個(gè)層次的“公民權(quán)力”；第二個(gè)層次的“納諫”（Placation），“咨詢”（Consultation）和“知情”（Informing）被視為只具有“象征”（Tokenism）意義；還有兩種常被冒充作參與的“非參與”模式，即“訓(xùn)導(dǎo)”（Therapy）和“操縱”（Manipulation）。以此分析，聽證中的公民參與，在完全符合程序正義的情況下，也只屬于第二個(gè)層次；假如不能保證正當(dāng)?shù)某绦颍踔量赡芑錇椤胺菂⑴c”。由此可見，聽證對(duì)于民主的政治價(jià)值意義非常有限；它的核心價(jià)值是保證“正當(dāng)法律程序”。完全符合程序正義的聽證程序，可以體現(xiàn)一定的民主價(jià)值；如果不具有程序正義性，聽證不僅失去了自身的核心價(jià)值，而且在民主政治價(jià)值中根本不具有意義。在中國(guó)，代議民主制度的發(fā)展還面臨諸多艱難；另一方面，社會(huì)對(duì)“民主”的價(jià)值訴求卻在不斷提高。在這種情況下，聽證制度以其較弱的民主價(jià)值和較強(qiáng)的參與形式，獲得了相對(duì)高的制度認(rèn)可；人們也