政治其它相關(guān)論文-當前我國行政體制改革的重點及突破口選擇.doc

政治其它相關(guān)論文-當前我國行政體制改革的重點及突破口選擇內(nèi)容提要當前我國的行政機構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變已陷入到了“雙重困境”。關(guān)鍵在于中央與地方的“縱向權(quán)力下放”與“橫向權(quán)力調(diào)整”互相脫節(jié)，致使一些深層次矛盾和問題雖經(jīng)多次改革而得不到根本解決。因此，中國下一步應(yīng)當依照憲法的規(guī)定，必須撤消職能定位模糊的“地區(qū)建制”，必須取消不符合法律規(guī)范的“地級市政府”，從“城鄉(xiāng)合治”走向市、縣分置（地級市一律改為縣級建制），建立和完善實行“省直管縣”或“省直轄市”的地方行政管理新體制。改革開放以來，中國始終跳不出行政機構(gòu)“精簡膨脹再精簡再膨脹”惡性循環(huán)的怪圈，也未能實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的根本性突破，已經(jīng)陷入到了“雙重困境”。問題的關(guān)鍵就在于，我國過去20多年的行政體制改革都是從橫向調(diào)整政府的部門設(shè)置，但卻沒有從縱向減少政府的層級設(shè)置，中央與地方的“縱向權(quán)力下放”與“橫向權(quán)力調(diào)整”互相脫節(jié)，致使一些深層次矛盾和問題雖經(jīng)多次改革而得不到根本解決。前不久，溫家寶總理在全國農(nóng)村稅費改革工作座談會上提出了，“具備條件的地方，可以推進省直管縣的試點”1。這預示著中國政府改革將由減人、減事、合并機構(gòu)的行政職能調(diào)整，開始擴展到了“減少層級”的行政體制改革。種種跡象表明，新一屆中央決策層已不僅僅局限于在原有行政體制上去考慮政府改革的問題，而是更加關(guān)注從整個行政體制架構(gòu)上去尋求政府改革的新突破。一、當前我國行政體制改革的重點是“減少層級”改革開放以來，我國相繼于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年每隔5年進行一次自上而下的政府機構(gòu)改革，2005年又開始進行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育、縣鄉(xiāng)財政管理體制為主要內(nèi)容的“三配套”綜合改革試點工作。這種所謂的“漸進式改革”，實質(zhì)是按先易后難的順序，撇開了地、縣兩級這個“中間層”，而把好改的放在前面改，把不好改的放在后邊改，結(jié)果使我國行政體制改革的整體效果大大折扣。截止目前，國務(wù)院部門設(shè)置已由原來的100個減少到29個2（p8283），人員編制也由1997年的3.4萬人減少到2001年的1.7萬人3，省一級政府機構(gòu)由原來的55個減少到40個，人員編制也精簡了7.4萬人4（p284）。由此可見，我國在每一個改革階段也取得了一定的成果，但這與上世紀五六十年代相比，可謂“九牛一毛”。譬如，從1957年到1959年，全國共精簡了30萬名干部，其中有10萬人回到工廠生產(chǎn)車間，有20萬人下放到農(nóng)村基層工作5（p170）。從1960年到1961年，中央各部門共精簡了8萬名干部，在京干部人數(shù)也由24萬人減少到16萬人。從1962年到1964年，全國共精簡了82萬名干部（其中包括中央機關(guān)1萬人，地方干部81萬人），黨政機關(guān)干部人數(shù)也由268萬人減少到186萬人6（p9293）。從1957年到1964年的短短7年間，全國共精簡了120萬名干部，而最近20多年的國務(wù)院和省級政府機構(gòu)改革才精簡9.1萬名干部。更何況，這些人可享受“帶職分流、定向培訓”的許多優(yōu)惠政策，結(jié)果使國家財政支出并沒有因此而減少，相反還多支出了20%3。相比之下，美國前總統(tǒng)克林頓自1993年發(fā)起的一場歷時8年的政府重塑計劃，共裁減了42萬人，節(jié)約財政開支達1360億美元，可謂“干脆利落”7。日本一向號稱“小政府”，更是把“裁員、節(jié)支、高效”作為一項長期性的工作來抓，從1968年到1991年共進行了8次裁員計劃，裁減了26.7萬人。從1984年到1988年，日本又撤消了54個設(shè)在地方的中央分局，改組、整編了178個府、縣的機構(gòu)設(shè)置；2001年1月，政府內(nèi)閣也由原來的1府22個省廳減少到1府12個省廳8(p38)。尤其值得關(guān)注的是，20世紀80年代以來，西方國家地方行政體制改革方興未艾?！跋路艡?quán)力，擴大公民參與地方行政管理，使地方行政管理更加貼近公民，貼近實際，是西方國家地方行政體制改革比較普遍的做法”4（p281）；“有的西方國家還將地方行政管理納入市場競爭當中，如果有的地方政府職能部門不能及時有效地為公民服務(wù)，而其他社會團體、甚至私人企業(yè)能夠很好地提供這一服務(wù)，那么中央政府就將停止對地方政府這一職能部門的撥款，而將相應(yīng)的款項撥給能夠為公民提供良好服務(wù)的社會團體或私人企業(yè)”4（p282）。因此，西方國家地方政府規(guī)模的確定，主要取決于行政資源供給能力的強弱：即對那些經(jīng)濟社會相對落后的地區(qū)，允許保留其適度擴大或縮小政府規(guī)模的自主權(quán)，可制定一些特殊的“彈性政策”；對那些經(jīng)濟社會較為發(fā)達的地區(qū)，也不能因其擁有強大的財政供給能力，放任其擴大政府的規(guī)模，而是要制定一些“強硬政策”予以遏制；各級政府對社會經(jīng)濟事務(wù)的管理，也主要是通過培育和發(fā)展“第三部門”的途徑，使之成為國家與社會、政府與民眾、市場與企業(yè)之間的橋梁和紐帶。根據(jù)國外的經(jīng)驗，現(xiàn)代西方國家地方政府一般都是設(shè)23級、甚至為1級。譬如，美國地方行政層級可視為3級，一級行政區(qū)是50個州和1個哥倫比亞特區(qū)，二級行政區(qū)是19200個市和3137個縣，三級行政區(qū)是19429個小市鎮(zhèn)、16504個鄉(xiāng)、35052個特別區(qū)和13506個學校區(qū)。但由于美國實行聯(lián)邦制和地方自治，政府間上下級的行政隸屬關(guān)系并不像單一制國家那樣強。法國一級行政區(qū)劃分為22個大區(qū)，二級行政區(qū)為96個省，三級行政區(qū)為36760個市鎮(zhèn)。日本行政區(qū)劃則為2級制，一級行政區(qū)為1都、1道、2府、43個縣，二級行政區(qū)為市、町、村?？偟目磥?，這些國家一級行政區(qū)規(guī)模較小、數(shù)量較多，管理層級較少4（p264）；一般都是中央政府規(guī)模較大、機構(gòu)較多、功能齊全，而地方政府規(guī)模相對較小、結(jié)構(gòu)也較為簡單。以美國為例，州及州以下的地方政府是聯(lián)邦政府官員的6倍，但在中國這一比例高達12倍9（p352）。據(jù)了解，目前我國政府公務(wù)員總?cè)藬?shù)為636.9萬人，中央一級約有3.5萬人，僅占5%，省一級約有8萬人，僅占13%，地、縣、鄉(xiāng)三級共有625.4萬人，占到了82%。截止1995年底，全國事業(yè)單位職工總?cè)藬?shù)為2515.2萬人，中央一級有240.8萬人，僅占9.48%，省一級有244.9萬人，僅占9.67%，地區(qū)一級有542.8萬人，占21.43%，縣一級有740.2萬人，占29.23%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級有764.8萬人，占30.2%，地、縣、鄉(xiāng)三級也占到了80.86%10（p121）。因此，當前我國行政體制改革的重點可考慮先在“中間層次突破”的大膽嘗試。二、當前我國行政體制改革的突破口是撤消“地級建制”我國早在上世紀80年代初就意識到了“精簡膨脹”怪圈的存在并力求克服它，但時至今日這一問題仍然在困擾著我們；黨的十三大第一次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能”的概念，之后成為歷次行政體制改革的又一主題，但十幾年來也沒有取得實質(zhì)性的突破。問題的根源就在于，我國過去很少考慮管理層級與行政效率的關(guān)系問題，也忽視了政府規(guī)模與財政供給能力強弱的“剛性約束”，以至出現(xiàn)了“一些經(jīng)濟社會相對落后的地區(qū)，政府機構(gòu)和行政人員依舊臃腫、龐大，導致政府財政異常困難、入不敷出，更不可能集中財力去辦那些必須由政府來辦的事情”9（p106）。換言之，“作為凌駕在社會之上的公共機構(gòu)，政府的各種行政支出只能從財政收入中支付，政府的規(guī)模在一般情況下，是不能超過財政供給能力的；如果在一個財政供給能力很低的地區(qū)仍然保留著龐大的政府規(guī)模，其結(jié)果只能是阻礙而不是有利于這個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展與社會進步”9（p353）。根據(jù)我國憲法的規(guī)定，全國行政區(qū)劃共分為省、縣、鄉(xiāng)3級。但在實際運行中，目前我國“地區(qū)”一級竟然搖身一變成了“實體型政府”，大多數(shù)省份也都實行了“市管縣”或“市管市（縣級）”體制。截止2004年底，全國共有333個地級行政單位，其中地級市283個，占85%，尚未“撤地設(shè)市”的僅有50個（包括17個地區(qū)、30個自治州、3個盟），只占15%11。這種繞開憲法任意增加地方政府建制的違法行政行為，不僅造成了省、縣之間管理層級模糊的問題，而且還有不少地級市出現(xiàn)了“小馬拉大車”的現(xiàn)象。以一個中等地級市為例，僅市一級就擁有地廳級干部30多人，縣處級干部200多人，科級干部1000多人，全部財政供養(yǎng)人員一般都在10000人以上，每年光工資支出一項就需要財政撥款2億左右，再加上后勤、辦公經(jīng)費等開支，市本級財政支出一年約需5億左右。初步匡算下來，全國333個地級行政單位財政供養(yǎng)人員估計在900萬人左右，平均每年需要財政支出在13001500億元12?？梢哉f，“地區(qū)”一級目前正在演變成為一架養(yǎng)尊處優(yōu)的“腐朽國家機器”。譬如，河南省信陽市和駐馬店市，過去統(tǒng)屬于原信陽地區(qū)管轄（包括羅山縣、息縣、固始縣、淮濱縣、潢川縣、光山縣、商城縣、新縣、信陽縣、確山縣、遂平縣、西平縣、上蔡縣、汝南縣、平輿縣、正陽縣、新蔡縣、信陽市、駐馬店鎮(zhèn)等19個縣級行政單位），總面積達到3萬平方千米，總?cè)丝诮咏?00萬人。而當時，全區(qū)干部總?cè)藬?shù)僅為65410人13（p322），地方財政收入為19950萬元，地方財政支出為8000萬元，基本做到了收支平衡、略有節(jié)余14(p10)。從1965年7月起，駐馬店從信陽分離出去，成立了新的地區(qū)行政公署。直到信陽“撤地設(shè)市”（1998年8月）和駐馬店“撤地設(shè)市”（2000年10月）前，這2個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大區(qū)長期主要靠吃國家財政補貼過日子，幾乎失去了“造血功能”，對地方經(jīng)濟社會發(fā)展造成了極大的負面影響。據(jù)信陽市統(tǒng)計資料顯示，1952年底，原信陽地區(qū)財政供養(yǎng)人員僅為26627人，官民負擔系數(shù)為1:174；而到1965年底，全區(qū)財政供養(yǎng)人員增加到44392人，官民負擔系數(shù)也提升到1:95。直到1995年底，原信陽地區(qū)財政供養(yǎng)人員已達到了10.8萬人，官民負擔系數(shù)為1:4812（p322324）。最近七八年來，信陽市財政供養(yǎng)人員由18萬人猛增到25萬人，官民負擔系數(shù)也由1:43提高到1:31；但同期的地方財政收入僅從8.4億元增長到12.2億元，地方財政支出也由15.37億元增加到40億元，財政資金缺口達到了2.3倍。另據(jù)調(diào)查，目前信陽市鄉(xiāng)、村兩級負債總額高達15億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債在600萬元左右，平均每個村負債在100萬元左右。如該市的息縣近5年來共得到上級財政轉(zhuǎn)移支付資金分別為6471萬元、11622萬元、14913萬元、22321萬元、28648萬元，占到了全縣財政支出的比例分別為37.5%、60.4%、45.5%、65.4%、72.7%。駐馬店市的情況與信陽市一樣，目前全市財政供養(yǎng)人員由1965年的2.1萬人增加到24.5萬人，地方財政收入僅為13.5億元，地方財政支出竟高達37億元，財政資金缺口也接近2倍。可見，我國搞“撤地設(shè)市”和“縣改市”基本屬于一種“異向化改革”，由此造成了地方行政機構(gòu)臃腫、部門林立、職責交叉、人員膨脹、上下級隸屬關(guān)系復雜、行政成本高、行政效率低、財政負擔重等等一系列的矛盾和問題。實踐已經(jīng)證明了，一旦某個地區(qū)改成了“地級市政府”，馬上就會有“5套班子”隨之冒出來。這正像英國歷史學家諾思古德帕金森早在1957年就提出來的“帕金森定律”，即“官僚機構(gòu)具有自我繁殖和持續(xù)膨脹的一般規(guī)律性”。綜上所述，當前我國行政體制改革的重點，決不能僅僅滿足于籠統(tǒng)地提出“轉(zhuǎn)變政府職能”這一原則性要求，因為在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，不同層級的地方政府，其職能性質(zhì)和側(cè)重點是不一樣的。因此，下一步應(yīng)當依照憲法的規(guī)定，必須撤消職能定位模糊的“地區(qū)建制”，必須取消不符合法律規(guī)范的“地級市政府”（一律改為縣級建制），逐步從“城鄉(xiāng)合治”走向“城鄉(xiāng)分治”，建立和完善實行“省直管縣”或“省直轄市”的地方行政管理新體制。只有這樣，才能從根本上解決我國行政權(quán)力結(jié)構(gòu)配置高度集中與政府職能定位高度扭曲的問題。參考文獻1張占斌.強縣擴權(quán)與省直管縣：析中國政府層級改革兩思路N.學習時報，2005-08-04（01）.2吳佩綸.當代中國政府概論M.北京：改革出版社，1993.3毛壽龍.中國政府體制改革的過去與未來Z.http/2005-10-07.4李貴鮮.公共行政概論M.北京：人民出版社，2002.5洪承華，郭秀芝.中華人民共和國政治體制大事記M.北京：春秋出版社，1987.6中央機構(gòu)編制委員會辦公室.行政管理體制與機構(gòu)改革問答M.北京：中國人事出版社，1992.7中國行政管理學會課題組.深化行政管理體制改革的理論與實踐J.中國行政管理，2003，（03）：47.8中央機構(gòu)編制委員會辦公室.各國政府行政管理與改